I OSK 293/21

I OSK 293/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Marek Stojanowski /przewodniczący sprawozdawca/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 280/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-06-29
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 188 w zw. z art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 280/20 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa-Prezydenta Miasta Bydgoszczy wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia 7 stycznia 2020 r. nr DO7.7613.398.2019.RR w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Skarbu Państwa-Prezydenta Miasta Bydgoszczy wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na rzecz T.B. kwotę 1077 (tysiąc siedemdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 29 czerwca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 280/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Skarbu Państwa-Prezydenta Miasta Bydgoszczy wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej (dalej także: "skarżący", "prezydent") na postanowienie Ministra Rozwoju (obecnie Minister Rozwoju i Technologii, dalej także: "organ II instancji", "minister") z 7 stycznia 2020 r. nr DO7.7613.398.2019.RR, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od Ministra Rozwoju na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Urząd Miejski Zarząd Gospodarki Terenami w Bydgoszczy decyzją z 29 grudnia 1978 r., znak ZGT-I-8221-3-10/33/78, orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości o pow. 11.61.54 m2, położonej w B. przy ul. (...) stanowiącej współwłasność G.R., H.R. i B.R. T.B. (dalej także: "skarżący kasacyjnie") pismem z 10 maja 2018 r. wniósł o stwierdzenie wydania ww. decyzji z naruszeniem prawa, zarzucając jej naruszenie: art. 3, art. 7 i art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.).
Wojewoda Kujawsko-Pomorski (dalej także: "organ I instancji", "wojewoda") postanowieniem z 9 sierpnia 2018 r., działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "kpa"), odmówił wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wojewoda wskazał, że wnioskodawca swój interes prawny w postępowaniu wywodzi z zawartych umów obejmujących przeniesienie własności udziałów w przedmiotowej nieruchomości. W treści tych umów zawarto zapisy o przeniesieniu na rzecz spadkobierców właścicieli nieruchomości wszystkich roszczeń wynikających z decyzji wywłaszczeniowej. W ocenie organu I instancji, zasady dotyczące wywłaszczenia nieruchomości i ich zwrotu oraz ustalenia odszkodowania reguluje obecnie ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej: "ugn"), która wyznacza także krąg osób, którym uprawnienia te przysługują. W tej sytuacji stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie będzie osoba, która znajduje się poza kręgiem ww. osób, a która nabyła roszczenia wynikające z decyzji wywłaszczeniowej.
Postanowieniem z 7 stycznia 2020 r. minister uchylił postanowienie wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej są strony (lub ich następcy prawni) toczącego się wcześniej postępowania wywłaszczeniowego, a także osoby, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości, oraz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Minister wskazał dalej, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 466/05 stwierdził, że nabywca na podstawie umowy darowizny praw i roszczeń od strony postępowania wywłaszczeniowego, po zakończeniu tego postępowania, wchodzi we wszelkie prawa darczyńcy, w tym prawo do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w tym postępowaniu. Strona postępowania ma prawo do zbycia swoich uprawnień, czy to w trakcie toczącego się postępowania, czy też po jego zakończeniu i jej czynności właśnie wiążą organy administracyjne, gdyż nie mogą one w drodze decyzji administracyjnej kwestionować ważności umowy cywilnoprawnej, którą ta strona rozporządziła prawem jej przysługującym w postępowaniu administracyjnym. Obdarowani przez byłych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości prawami roszczeniowymi służącymi tymże są stronami postępowania w rozumieniu art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 28 kpa o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Mając powyższe na uwadze, zdaniem ministra, nie można zgodzić się z poglądem, że katalog osób, którym przysługują uprawnienia wynikające z decyzji wywłaszczeniowej, ogranicza się do stron toczącego się wcześniej postępowania wywłaszczeniowego lub ich spadkobierców, ponieważ osoby te mogą dokonać zbycia swoich uprawnień, w tym również zbycia wchodzących w skład spadku praw i roszczeń strony postępowania wywłaszczeniowego, na rzecz osób trzecich. W tej sytuacji, w przypadku potwierdzenia przez Wojewodę, że L.L., P.B. oraz M.A. którzy sprzedali prawa i roszczenia do nieruchomości na rzecz wnioskodawcy są następcami prawnymi dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, nabywca ww. praw i roszczeń – T.B będzie posiadał interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 29 grudnia 1978 r. bydgoszcz
Powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżył prezydent. Wyrokiem z 29 czerwca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 280/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd Wojewódzki uznał na wstępie, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest zatem ustalenie, czy nabycie przez wnioskodawcę w drodze umów przeniesienia własności udziałów w nieruchomości oraz wszystkich roszczeń wynikających z decyzji wywłaszczeniowej z 29 grudnia 1978 r., daje mu interes prawny w kwestionowaniu tej decyzji w trybie stwierdzenia nieważności. Sąd I instancji zauważył dalej, że przedmiotem postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem T.B. jest wyłącznie ocena legalności, na podstawie art. 156 kpa i przez pryzmat przesłanek określonych w tym przepisie, decyzji o wywłaszczeniu za odszkodowaniem przedmiotowej nieruchomości. W postępowaniu tym organ nadzoru nie dokonuje więc oceny przysługiwania obecnie jakiemukolwiek podmiotowi praw rzeczowych do tej nieruchomości. Z tego powodu nie ma podstaw prawnych do formułowania maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy praw rzeczowych w ocenianym postępowaniu nadzorczym, którą należałoby traktować, jako równoważnik praw uzyskiwanych po zakończeniu tego postępowania. Formułowanie takiej ekspektatywy ma przy tym jedynie znaczenie dla identyfikacji interesu prawnego wnioskodawcy, jako elementu niezbędnego do uznania przysługiwania mu przymiotu strony w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 w zw. z art. 30 § 4 kpa. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, z ekspektatywą maksymalnie ukształtowaną można mieć do czynienia tylko wtedy, gdy podmiot uprawniony do uzyskania prawa spełnia wszystkie przesłanki prawnie określone do takiego nabycia i wyrazi wolę tego nabycia w postaci złożenia stosownego wniosku, zaś decyzja administracyjna stanowi jedynie konieczne następstwo złożenia wniosku.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w rozpoznawanej sprawie nie powstała ekspektatywa maksymalnie ukształtowana w przedstawionym powyżej rozumieniu. Złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 29 grudnia 1978 r. nie skonkretyzowało bowiem jakichkolwiek warunków nabycia praw rzeczowych do nieruchomości. Również ewentualna decyzja kończąca postępowanie nadzorcze nie tylko nie konkretyzuje takich praw, ale nie stanowi również koniecznego następstwa złożenia wniosku (o przeprowadzenie postępowania nadzorczego) w zakresie przyznania jakichkolwiek praw rzeczowych. Nawet bowiem w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji skutkującej w przeszłości odebraniem praw majątkowych, organ nadzoru nie ma uprawnień do ustalania aktualnego stanu własnościowego majątku objętego rozstrzygnięciem nadzorczym, dlatego także jego decyzja nadzorcza nie rozstrzyga o tym stanie. Decyzja ta, sama przez się, nie jest więc wystarczającym dokumentem do ustalenia aktualnego stanu praw majątkowych, w tym podmiotowej strony tych praw. Ustalenie takiego stanu następuje bowiem w odrębnej procedurze dopiero po ostatecznym stwierdzeniu nieważności decyzji przejmującej w przeszłości prawa majątkowe, ponieważ dopiero wtedy może okazać się konieczne ustalenie skutków prawnych dokonanej oceny legalności powołanej decyzji w sferze prawnorzeczowej, które następuje jednak w procedurze cywilnej i dlatego należy do właściwości sądu cywilnego.
Następnie Sąd I instancji wywiódł, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji skutkującej w przeszłości przejęciem praw do przedmiotowej nieruchomości, dlatego nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, aby samo prowadzenie postępowania nadzorczego konkretyzowało chociażby na przyszłość jakiekolwiek uprawnienia majątkowe. Tym samym w ocenie Sądu Wojewódzkiego brak jest podstaw prawnych do uznania zaistnienia maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy uprawnień, których powstanie stanowi obecnie co najwyżej zdarzenie przyszłe, niepewne i niedookreślone, dlatego nie może ono być przedmiotem skutecznego przeniesienia na rzecz innych osób. Należy bowiem odróżnić ekspektatywę maksymalnie ukształtowaną praw majątkowych od sfery faktycznego oczekiwania na uzyskanie takich praw. Na etapie postępowania nadzorczego pozostaje więc realnym jedynie uprawnienie do żądania wszczęcia takiego postępowania, wynikające z przysługiwania przymiotu strony zdefiniowanego w art. 28 kpa. Przymiot ten nie może być jednak przedmiotem obrotu w drodze czynności cywilnoprawnej, skoro źródłem interesu prawnego w prawie administracyjnym, na którym oparty jest przymiot strony, nie jest czynność cywilnoprawna, a co najwyżej prawo podmiotowe, będące jej przedmiotem.
Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że T.B. swój interes prawny wywodzi z zawartych ze spadkobiercami byłych właścicieli nieruchomości umów przeniesienia własności udziałów w nieruchomości oraz wszystkich roszczeń wynikających z decyzji wywłaszczeniowej z 29 grudnia 1978 r. W tej sytuacji przysługiwanie mu interesu prawnego określonego w art. 28 kpa należy rozpatrywać z uwzględnieniem art. 30 § 4 kpa, który stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Ustawodawca oparł więc następstwo prawne w postępowaniu administracyjnym na przenoszalności praw, która musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego. Zbywalność i dziedziczenie praw musi być zatem wiązane wyłącznie z właściwymi instytucjami prawa materialnego, co w przypadku praw majątkowych powoduje konieczność poszukiwania właściwej podstawy w prawie cywilnym. Tymczasem uprawnienia i obowiązki z zakresu prawa publicznego, co do zasady, są niezbywalne i wygasają wraz ze śmiercią podmiotu tych uprawnień lub obowiązków, jeżeli nie ma szczególnej normy materialnej dającej podstawę do zachowania lub przeniesienia uprawnienia w takiej sytuacji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym musi więc wynikać z konkretnych przepisów prawa materialnego. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej nie jest uprawnieniem materialnoprawnym ze sfery prawa cywilnego, jak również nie ma normy prawa materialnego dającej podstawę do przenoszenia tego uprawnienia. Umowy przeniesienia własności udziałów w nieruchomości oraz wszystkich roszczeń wynikających z decyzji wywłaszczeniowej z 29 grudnia 1978 r. nie tworzą zatem interesu prawnego dla T.B. do występowania w postępowaniu nadzorczym dotyczącym ww. decyzji w charakterze strony, w rozumieniu art. 28 kpa, skoro na obecnym etapie tego postępowania brak jest jakichkolwiek uprawnień majątkowych lub chociażby maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy takich uprawnień, które mogłyby być przedmiotem omawianej umowy przeniesienia. Nabywca ww. roszczeń – T.B. nie nabył praw rzeczowych do przedmiotowej nieruchomości, a zatem nie legitymuje się żadnym prawem podmiotowym, jak również maksymalnie ukształtowaną ekspektatywą takich uprawnień do nieruchomości objętej decyzją z 29 grudnia 1978 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł T.B. Zaskarżając wyrok w całości, skarżący kasacyjnie zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 kpa, art. 30 kpa, art. 61 § 1 kpa w zw. z art. 61a § 1 kpa oraz art. 136 ust. 3 w zw. z art. 4 pkt 4 ugn w zw. z 138 § 2 i art. 144 kpa oraz art. 1051 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145, dalej: "kc") poprzez niewłaściwą wykładnię polegająca na tym, że uczestnik T.B. nie ma interesu prawnego, a w konsekwencji nie jest stroną do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w Bydgoszczy z 29 grudnia 1978 roku znak ZGT-I-8221-3-10/33/78, pomimo tego, że nabył prawa do spadku na podstawie umowy sprzedaży;
2. przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 28 kpa, art. 61 § 1 kpa i 61a § 1 kpa w zw. z art. 1051 kc. w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 4 pkt 4 ugn oraz w zw. z 138 § 2 i art. 144 kpa, polegającym na uchyleniu postanowienia w przypadku gdy, gdy uczestnik postępowania T.B. posiadał interes prawny do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w Bydgoszczy z 29 grudnia 1978 roku znak ZGT-l-8221-3-10/33/78, gdyż nabył prawa do spadku na podstawie prawomocnych orzeczeń sądu powszechnego oraz czynności prawnej na podstawie z art. 1051 kc, co powinno skutkować oddaleniem skargi;
b. art. 151 ppsa w zw. z art. 28 kpa art. 61 § 1 kpa i 61a § 1 kpa w zw. z art. 1051 kc oraz w zw. z 138 § 2 i art. 144 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie i nie oddalenie skargi, w przypadku gdy uczestnik postępowania T.B. posiadał interes prawny do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w Bydgoszczy z 29 grudnia 1978 roku znak ZGT-l-8221-3-10/33/78, a w konsekwencji na błędnym zastosowaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa i uchyleniu zaskarżonego postanowienia, w przypadku gdy T.B. posiadał interes prawny ukształtowany na podstawie prawomocnych orzeczeń sądu powszechnego oraz czynności prawnej na podstawie art. 1051 kc;
c. art. 141 § 4 ppsa poprzez dokonanie niewłaściwego i niewystarczającego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku, a w konsekwencji ogólne przyjęcie, że T.B. nie miał interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w Bydgoszczy z 29 grudnia 1978 roku znak ZGT-l-8221-3-10/33/78 w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z ar. 61 § 1 kpa i 61a § 1 kpa co skutkowało naruszeniem art. 145 § 1 lit. c ppsa, pomimo tego, że nabył spadek na podstawie art. 1051 kc stwierdzony prawomocnymi orzeczeniami sądu powszechnego;
d. art. 141 § 4 ppsa polegającego na niewłaściwej ocenie materiału dowodowego, nie ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego oraz nie wyjaśnienie wszystkich możliwych okoliczności faktycznych w zakresie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, związanego z nabycia spadku na podstawie art. 1051 kc stwierdzonym prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumenty mające przemawiać za jej zasadnością. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów sądowych. Ponadto w piśmie z 9 listopada 2020 r. skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie spośród podniesionych zarzutów okazały się zasadne.
W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Co do zasady w takiej sytuacji jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty procesowe, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie zarzuty procesowe koncentrują się jednak na wadliwości uzasadnienia wyroku oraz wskazują na niezasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia, pomimo wystąpienia przesłanek do oddalenia skargi. Jednocześnie zasadniczą kwestią w sprawie jest interes prawny skarżącego kasacyjnie, który jest kategorią prawa materialnego. W tych okolicznościach sprawy uzasadnione jest rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutu materialnoprawnego.
Na wstępie należy zauważyć, że sprawa administracyjna dotyczy odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie art. 61a § 1 kpa. Zgodnie ze wskazanym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W doktrynie oraz orzecznictwie wskazuje się, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa jest dopuszczalna wyłącznie w przypadku oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. Przyczyny o których mowa w ww. przepisie muszą być przy tym obiektywne i dostrzegalne prima facie, a zatem ich ustalenie nie może wymagać od organu prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a co najwyżej prostych czynności wyjaśniających. Ponieważ instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym, na tym etapie nie jest dopuszczalne formułowanie jakichkolwiek ocen i wniosków merytorycznych co do meritum żądania (zob. R. Stankiewicz [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski [red.], Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck, Warszawa 2023 r., s. 730-731, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2022 r., sygn. akt II OSK 3057/19). Oznacza to, że w przypadku odmowy wszczęcia postępowania z powodu braku przymiotu strony, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do weryfikowania legitymacji procesowej wnioskodawcy w oparciu o zebrane w sprawie dowody oraz analizę stanu prawnego. Nie można bowiem dopuścić do sytuacji, w której organ dokonywałby analizy materiału dowodowego oraz wykładni prawa materialnego, a wnioskodawca byłby pozbawiony procesowego dostępu do materiałów zgromadzonych w aktach sprawy oraz prawa do wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego. Takie działanie w stosunku do osoby o nieustalonym jeszcze statusie stałoby w jednoznacznej sprzeczności z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu, wynikającą z art. 10 kpa, a także naruszałoby wywiedzioną z art. 2 i 7 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego, której konsekwencją dla osoby wnoszącej podanie do organu, w zakresie jej prawa do obrony, jest nie tylko prawo zaskarżenia ale również prawo do wysłuchania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2014 r., sygn. akt II OSK 716/13). Tym samym, analiza prawa materialnego odnoszącego się do interesu podmiotu wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania może zostać przeprowadzona tylko w ramach już wszczętego postępowania administracyjnego. Nie oznacza to, że organ nie dysponuje instrumentami prawnymi przeciwdziałającymi prowadzeniu postępowania na skutek złożenia wniosku o jego wszczęcie przez nieuprawniony podmiot. Organ może bowiem umorzyć wszczęte postępowanie po ustaleniu w toku postępowania wyjaśniającego, że wniosek o jego wszczęcie pochodzi od podmiotu nieuprawnionego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2035/20).
Odnosząc powyższe rozważania do realiów rozpoznawanej sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można przyjąć, że brak interesu prawnego po stronie skarżącego kasacyjnie do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 29 grudnia 1978 r. ma charakter oczywisty i widoczny na pierwszy rzut oka. Składowi orzekającemu z urzędu jest wiadomym, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego formułowane są różne poglądy na tle interesu prawnego osób które nabyły roszczenia od stron postępowania wywłaszczeniowego bądź ich spadkobierców, do inicjowania postępowań nadzwyczajnych w stosunku do decyzji wywłaszczeniowych, w kontekście zaistniałych okoliczności faktycznych (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 466/05, 19 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1744/10, 15 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 879/17 i z 27 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1849/19). Nadto, należy zauważyć, co pominął w swoich rozważaniach Sąd I instancji, że skarżący kasacyjnie wywodzi swój interes prawny nie tylko z umów dotyczących przeniesienia własności udziału w nieruchomości oraz wszystkich roszczeń wynikających z decyzji wywłaszczeniowej, ale także z umów dotyczących nabycia spadku po M.A. oraz ½ udziału w spadku po B.R. Co do nabywców spadku w orzecznictwie przyjmuje się natomiast, że nabywca spadku zasadniczo uzyskuje wszelkie korzyści i przejmuje wszelkie ciężary wynikające z dziedziczenia przez zbywcę, przy czym także ta kwestia nie jest całkowicie jednoznaczna, albowiem w niektórych sytuacjach tego rodzaju uprawnienia po stronie nabywcy spadku mogą budzić wątpliwości aksjologiczne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 988/18). Wszystko to wskazuje jednak, że w okolicznościach sprawy nie można uznać, aby fakt że skarżący kasacyjnie nie posiadał interesu prawnego miał charakter prima facie oczywisty a okoliczność ta nie wymagała prowadzenia postępowania wyjaśniającego, skoro opisane zagadnienia powodują wątpliwości nawet w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z samego uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynika zresztą, że dojście do takiego wniosku wymagało przeprowadzenia analizy prawnej, a skoro tak, to ustalenia takie nie mogły nastąpić poza postępowaniem administracyjnym, gdyż jak wskazano już powyżej, stanowiłoby to nadużycie instytucji opisanej w art. 61a § 1 kpa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia posiadania przez skarżącego kasacyjnie interesu prawnego w zainicjowaniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 29 grudnia 1978 r. nie jest na obecnym etapie sprawy przesądzona, jednak zagadnienie to wykracza poza zakres możliwy do ustalenia na etapie wstępnym, przed wszczęciem postępowania, a zatem będzie podlegało ustaleniu w ramach postępowania administracyjnego, po jego wszczęciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwie uznał natomiast, że brak interesu prawnego po stronie skarżącego kasacyjnie ma charakter na tyle oczywisty, że uzasadnia to odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne w zakresie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 i art. 61a § 1 kpa oraz naruszenia przepisów postępowania w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 28 kpa.
W pozostałym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne. Sąd Wojewódzki nie mógł naruszyć art. 151 ppsa, ponieważ go nie stosował, podstawą prawną zaskarżonego wyroku był bowiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Zarzut naruszenia art. 30 kpa w ogóle nie może podlegać ocenie, albowiem przepis ten składa się z pięciu jednostek redakcyjnych, zaś skarżący kasacyjnie nie wskazał jako naruszonej żadnej z nich. W zakresie naruszenia art. 61 § 1 kpa należy zauważyć, że wskazany przepis określa jedynie dwie formy wszczęcia postępowania administracyjnego, nie dotyczy jednak w ogóle warunków jego wszczęcia bądź odmowy wszczęcia, w sprawie zaś nie było sporne, że z wnioskiem o wszczęcie postępowania wystąpił skarżący kasacyjnie, przez co brak jest jakiegokolwiek związku art. 61 § 1 kpa ze sprawą. Brak również podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji naruszył art. 138 § 2 i art. 144 kpa, gdyż przepisy te regulują jedynie czynności organu administracji publicznej w postępowaniu odwoławczym (i zażaleniowym). Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa należy zauważyć, że przepis ten może zostać naruszony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09), przy czym stosownie do art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, przez co przyjmuje się, że to możliwość kontroli instancyjnej wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wyznacza granicę skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2943/21). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą żadne wątpliwości co do możliwości kontroli instancyjnej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W szczególności należy zauważyć, że wyrok ten zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 141 § 4 ppsa. Wymaga odnotowania, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie można zwalczać ani ustaleń co do prawidłowości stanu faktycznego, przyjętego za podstawę orzekania, ani prawidłowości przyjętej przez Sąd I instancji wykładni bądź zastosowania prawa.
Przechodząc do oceny naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 4 pkt 4 ugn w oraz art. 1051 kc – z których to przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie wywodzi swój interes prawny w sprawie – Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że rozważania na ten temat są przedwczesne na obecnym etapie sprawy, albowiem kwestia posiadania przez T.B. interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z 1978 r. będzie dopiero rozważana przez organy administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, ustaleń tych nie mogą natomiast dokonać samodzielnie sądy administracyjne.
Z tych względów na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 w zw. z art. 193 ppsa, uznając że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach sądowych w pkt 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 209 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Na koszty sądowe składają się: wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), koszty pełnomocnika za I instancję (480 zł) i za II instancję (480 zł) oraz opłata od pełnomocnictwa (17 zł) - łącznie 1077 złotych.