I OSK 2929/23

I OSK 2929/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer
Joanna Skiba
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Umorzenie postępowania
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2383/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-06-02
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138 par. 1 pkt 1, art. 156 par. 1 pkt 2, par. 2 i 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 1991 nr 107 poz 464
art. 63 ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 77 ust. 1 i 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2383/22 w sprawie ze skargi E.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lipca 2022 r. nr DN.gn.624.9.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 2 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2383/22, oddalił skargę E.S., zwanej dalej "skarżącą" lub "skarżącą kasacyjnie", na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zwanego dalej "Ministrem", z dnia 28 lipca 2022 r., nr DN.gn.624.9.2022, w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną wniosła E.S. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, podniesiono podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".
Zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi skarżącej i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji Ministra Rolnictwa, pomimo wydania jej z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze. zm.), zwanej dalej: "K.p.a.", w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), zwanej dalej "ustawą zmieniającą", w związku z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżącej w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, która to norma nie powinna znaleźć zastosowania w tej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do Państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi skarżącej i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji Ministra Rolnictwa, pomimo wydania jej z naruszeniem art. 9, art. 10 § 1 w związku z art. 81 i art. 138 § 1 z art. 156 § 1 pkt K.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji, polegającym na utrzymaniu przez Ministra wadliwej decyzji wydanej w pierwszej instancji, pomimo że decyzja ta naruszała prawa podmiotowe skarżącej wraz z jednoczesnym naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz konstytucyjnych zasad lojalności państwa wobec obywatela, ochrony uzasadnionych oczekiwań i ochrony interesów w toku;
3. art. 250 P.p.s.a. w związku z art. 205 w związku z art. 224 w związku z art. 209 w związku z art. 244 i 245 P.p.s.a., poprzez brak rozpoznania wniosku o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu za postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie oraz brak przyznania tych kosztów, pomimo złożenia stosownego wniosku wraz ze stosownym oświadczeniem dotyczącym braku uiszczenia tych kosztów dotychczas w całości ani w części.
Skarżąca kasacyjnie w oparciu o powołane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Stosownie do treści art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a.
Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, zarzuty w niej zwarte nie były oparte wyłącznie na zarzucie istotnego naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) w postaci art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż na skutek powiązania tego przepisu – w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej - z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej (a który to przepis ma charakter materialnoprawny), zaś w następnej kolejności z art. 2, art. 21 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, należało przyjąć, że skarga kasacyjna w istocie zawierała także zarzuty oparte na naruszeniu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.).
Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii procesowych, przypomnieć należy, że przedmiotowa sprawa dotyczyła wniosku skarżącej z dnia 30 września 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ostródzie z dnia 5 listopada 1995 r., nr RV.11/133/64/65 w sprawie przejęcia od A.K. na własność państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni 5,42 ha, położonego we wsi [...]. Decyzją z dnia 14 stycznia 2022 r. Minister umorzył postępowanie z mocy prawa z uwagi na zmianę stanu prawnego wynikająca z wejścia w życie przepisów ustawy zmieniającej z dnia 11 sierpnia 2021 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie decyzją z dnia 28 lipca 2022 r. W uzasadnieniu wyjaśniono, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa nowelizująca i stosownie do treści jej art. 2 ust. 2, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Taki stan faktyczny miał miejsce w rozpoznawanej sprawie, zatem uzasadnione było umorzenie postępowania.
Sąd I instancji, oddalając skargę na decyzję Ministra, wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, zasygnalizował potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, ponosząc, że pozostaje to w interesie porządku publicznego. Nowelizacja przepisów K.p.a. dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyżej powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 K.p.a. z Konstytucją RP. Z treści powołanego wyroku wynika, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego. Przepis art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest odpowiedzią na wskazane wyżej orzeczenie Trybunału. Sens tego przepisu opiera się na założeniu, że dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. W porządku prawnym niekwestionowana jest konieczność ograniczenia czasowego dochodzenia praw. Od dawna obowiązują przepisy przewidujące takie instytucje, jak: zasiedzenie, przemilczenie, przedawnienie. Jeżeli bowiem obywatel przez wiele lat nie korzysta z przysługujących mu praw, to w pewnym momencie takiej możliwości zostaje pozbawiony. Trzydziestoletni okres przedawnienia, co do orzekania o wadach nieważności decyzji, gwarantował obywatelom odpowiednią ilość czasu na zakwestionowanie decyzji (orzeczenia). Jest to termin zbieżny z maksymalnym terminem nabycia prawa własności nieruchomości przez jej posiadacza uzyskującego posiadanie w złej wierze (art. 172 § 2 Kodeksu cywilnego). Sąd I instancji zwrócił także uwagę, że potrzeba zakończenia postępowań nieważnościowych ma swe uzasadnienie w tym, iż po kilkudziesięciu latach znacznie utrudniona jest weryfikacja decyzji administracyjnych.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że decyzja Ministra z dnia 14 stycznia 2022 r. została wydana w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. a także art. 2 ustawy nowelizującej. Podstawy prawnej tej decyzji, którą stanowił art. 105 § 1 K.p.a., skarżąca nie zakwestionowała. Zarzuciła natomiast Ministrowi, działającemu w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, istotne naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez utrzymanie w mocy swojej decyzji z dnia 14 stycznia 2022 r., w której zastosowano regulację prawną, zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, choć regulacja ta - zdaniem skarżącej - była niezgodna z Konstytucją RP. Zgodnie bowiem z treścią art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że Minister - działając jako organ pierwszej instancji - nie mógł wydać w tym przypadku innego rodzaju decyzji niż o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 5 listopada 1965 r., zaś rozpoznając sprawę ponownie nie mógł wydać innego rodzaju decyzji niż o utrzymaniu w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Organy administracyjne nie mają bowiem żadnych uprawnień do dokonywania oceny zgodności z Konstytucją RP poszczególnych przepisów ustawowych. Stąd twierdzenie, że Minister naruszył w sposób istotny przepisy prawa, ponieważ nie powinien wydawać decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w sytuacji, w której podstawą decyzji pierwszoinstancyjnej był przepis rangi ustawowej, nie było uzasadnione. Tym samym zarzut, że Sąd I instancji, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł faktu, iż Minister naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., nie mógł okazać się skuteczny.
Kolejno należy zauważyć, że ze sposobu skonstruowania zarzutu kasacyjnego przez powiązanie naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. z naruszeniem art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, należy wnosić, że autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje uprawnień organu odwoławczego w zakresie utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji w sprawie (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), ale kwestionuje stanowisko Ministra, który uznał za słuszne zastosowanie przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej do ustalonego stanu faktycznego. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, przepis ten nie powinien mieć zastosowania w sprawie, gdyż umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej.
Z punktu widzenia formalnego należy jeszcze zwrócić uwagę, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest przepisem prawa materialnego a nie procesowego, jak błędnie wskazano w skardze kasacyjnej. O charakterze danego przepisu nie decyduje charakter aktu prawnego, w jakim jest on zamieszczony, ale jego treść i cel (zob. wyroki NSA z dnia 10 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 1356/05, z dnia 16 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 733/06). Za przepisy prawa materialnego uznaje się przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (obowiązki, uprawnienia i prawa), a za przepisy postępowania uznaje się normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych (tak m.in. w uchwale NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II OPS 5/09, w wyroku NSA z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1603/06). Zważywszy jednak, że wskazane uchybienia nie są na tyle istotne, aby uniemożliwiały ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie. Odnosząc się więc do tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji aprobując zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w stanie faktycznym i prawnym sprawy, naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
Nie jest kwestionowane, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. dniem 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Umorzenie postępowania z mocy prawa następuje z kolei na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości. Z powyższego wynika, że stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, iż zostało ono wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego.
Celem opisanego rozwiązania prawnego, na co wskazano wprost w uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej, było dostosowanie systemu prawa do skutków wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Powołanym orzeczeniem Trybunał stwierdził niezgodność art. 156 § 2 K.p.a. z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W motywach powyższego orzeczenia Trybunał podniósł, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie wskazał, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście sąd konstytucyjny zaznaczył, że określając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania ustawodawca powinien wziąć pod uwagę całość zasad mieszczących się w klauzuli państwa prawnego, którą przewiduje art. 2 Konstytucji RP. Z kolei odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których należy również możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał dostrzegł również, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału, obowiązkiem ustawodawcy jest wręcz kształtowanie regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu, wraz z upływem czasu, stanu niepewności. Niezbędne jest zatem, zdaniem sądu konstytucyjnego, ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka zaś pozorność wystąpiłaby nie tylko wtedy, gdyby ustawodawca nie przewidział ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale także wówczas gdyby ograniczenia te nie były wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej przewidywać nieograniczoną w czasie możliwość wzruszania aktu, na podstawie którego strona nabyła prawo lub ekspektatywę.
Te właśnie przyczyny stały się podstawą przyjętej przez ustawodawcę regulacji, którą w art. 156 § 3 K.p.a. wprowadzono cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat. W konsekwencji, nie ma obecnie możliwości zakończenia merytorycznym rozstrzygnięciem spraw o stwierdzenie nieważności będących w toku. Niemożność ta wynika wyraźnie z zawartego w ustawie nowelizującej (art. 2 ust. 2), który zakłada umorzenie z mocy prawa wszystkich postępowań wszczętych po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wypowiadał się na temat problematyki związanej ze zgodnością z Konstytucją RP zastosowania art. 2 ustawy nowelizującej (zob. np. wyroki z: 4 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1827/22, 2 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2052/22, 21 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2074/22, 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2214/22, 12 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2499/20, 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2282/22, 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2298/22, 3 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2215/22, 7 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2475/22 i 16 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 57/23, ). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje stanowisko tam przedstawione.
Czasowe ograniczenia w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu, nie są novum - przewidziano je również w systemie prawa cywilnego czy karnego. Przykładowo, system prawa cywilnego zna instytucję zasiedzenia, co następuje odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego). Kolejnym przykładem przyjętych przez ustawodawcę w systemie prawa cywilnego ograniczeń czasowych jest przedawnienie roszczeń przeciwko użytkownikowi wieczystemu o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, a także roszczenie użytkownika wieczystego o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty (art. 243 k.c.) czy przedawnienie roszczeń z tytułu czynów niedozwolonych (art. 4421 § 1 i 2 k.c.). Wszystkie powołane regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny termin przedawnienia (dochodzenia) roszczeń na 30 lat. Również w prawie administracyjnym ustawodawca niejednokrotnie ograniczył dochodzenie roszczeń, a także stwierdzania nieważności decyzji w czasie. Tytułem przykładu wskazać można obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. przepis art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 z późn. zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowania toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu. Przepis ten był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 10 czerwca 2020 r. publ. OTK-A 2020/21 orzekł o zgodności wymienionych wyżej przepisów z ustawą zasadniczą. Trybunał uznał, że jednym z przejawów bezpieczeństwa prawnego jest stabilizacja sytuacji prawnej jednostki, przekładająca się w efekcie na stabilizację sytuacji stosunków społecznych. Obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności, został wywiedziony z klauzuli zawartej w art. 2 Konstytucji RP, a potrzeba ustanowienia przedawnienia - z zasady bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt P 41/10, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 65). Trybunał stwierdził również, że prawomocność jest sama w sobie wartością konstytucyjną, a ochrona prawomocności ma zakotwiczenie w art. 7 Konstytucji RP, tj. w zasadzie praworządności (zob. wyrok z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108).
W uchwale z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt I OPS 3/22, Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje (wyrok TK z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt P 44/10, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 39). W świetle dotychczasowego i utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt P 66/07, OTK-A 2009/5/65, i z dnia 22 lipca 2020 r., sygn. akt K 4/19, OTK-A 2020/33) przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Cel ustanowienia określonej regulacji może uzasadniać jej zastosowanie z mocą wsteczną. Pod pojęciem "celu ustawy" należy rozumieć przede wszystkim przyczynę jej uchwalenia (zob. uchwała SN z dnia 27 kwietnia 1971 r., sygn. akt III CZP 8/71).
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z przywoływanego na wstępie wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 46/13. Doprowadziła także do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków, tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło (zob. uchwała SN z dnia 26 października 2007 r., sygn. akt III CZP 30/07, OSNC 2008/5 poz. 43) i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten czas, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Skoro w takim długim czasie jednostka nie korzystała z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.
Generalnie sąd administracyjny nie ma kompetencji do badania prawidłowości uchwalenia określonych przepisów prawa. Wyjątek od tej reguły ma miejsce tylko i wyłącznie w sytuacji, w której po wniesieniu skargi bądź skargi kasacyjnej przez stronę, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, nawet jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych. Wówczas sądy administracyjne powinny zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego, a Naczelny Sąd Administracyjny nie pozostaje wówczas związany treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. (uchwała składu 7 sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09; J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 183, https://sip.lex.pl, dostęp: 2024-09-06). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W sytuacji natomiast uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, strona, której postępowanie nieważnościowe zostało zakończone umorzeniem postępowania, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, będzie mogła żądać wznowienia postępowania, w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - art. 145a K.p.a.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 9 i art. 10 § 1 K.p.a. w powiązaniu z art. 81, art. 138 § 1, art. 156 § 1 K.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP. Jakkolwiek zarzut ten nie został uzasadniony, to dokumentacja zgromadzona w aktach administracyjnych sprawy dowodzi, że Minister w pełnym zakresie uczynił zadość zarówno zasadzie ogólnej informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9 K.p.a.), jak i obowiązkowi zapewnienia stronie czynnego udziału na każdym etapie prowadzonego postępowania (art. 10 § 1 K.p.a.).
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 250 P.p.s.a. w związku z art. 205 w związku z art. 224 w związku z art. 209 w związku z art. 244 i 245 P.p.s.a., poprzez brak rozpoznania wniosku o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu za postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie oraz brak przyznania tych kosztów, pomimo złożenia stosownego wniosku, bowiem orzeczenie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu pozostaje w kompetencji Sądu I instancji.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.