I OSK 292/24

I OSK 292/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 29/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-08-23
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
art. 2 ust. 1 lit. e
Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
art. 60 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Dz.U. 2001 nr 124 poz 1361
art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1
Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o księgach wieczystych i hipotece.
Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
§ 5
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 29/23 w sprawie ze skargi A.W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 października 2022 r. nr DAP-WN-727-76/2022/WWP w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 29/23, po rozpoznaniu skargi A.W., uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 października 2022 r., nr DAP-WN-727-76/2022/WWP, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z 7 marca 2003 r. stwierdził, iż 1 stycznia 1999 r. mienie Skarbu Państwa będące we władaniu Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w I., w skład którego wchodzi nieruchomość gruntowa zabudowana, położona w I., gmina M., oznaczona jako działka nr A, zapisana w KW nr [...], z mocy prawa stało się mieniem Powiatu N. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 7 marca 2003 r., w zakresie działki nr A w części obejmującej dawne parcele nr B i C, zwróciła się A.W. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 29 czerwca 2022 r. umorzył postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 7 marca 2003 r. W uzasadnieniu wskazał, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji strona przedstawiła decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 29 marca 2022 r., nr SZ.RN.625.71.2020, utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 22 czerwca 2020 r., nr WSRRW.III.7511.12.2012.ŁŚ, stwierdzającą, że zespół pałacowo-parkowy położony w miejscowości I., znajdujący się na dawnych parcelach D, B oraz C o łącznej pow. 7,639 ha, będący wcześniej składową nieruchomości o łącznej pow. 449,9000 ha, zapisanej w księdze gruntowej I. tom I wykaz 7, jako własność A.K., nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) – dalej "dekret PKWN".
Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 7 marca 2003 r. stanowił art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z tym przepisem mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów ustawy, z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nabycie mienia, o którym mowa w ust. 1, stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Zatem, jak wyjaśniono, aby mienie mogło zostać skomunalizowane, musiało być w dacie 31 grudnia 1998 r. mieniem ogólnonarodowym oraz pozostawać we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy oraz ustawy kompetencyjnej. W sprawach rozstrzyganych w trybie art. 60 ustawy stronami postępowania są, z jednej strony, podmioty publicznoprawne, między którymi następuje transfer prawa własności, a z drugiej strony – inne osoby, które twierdzą, że 1 stycznia 1999 r. to im przysługiwał tytuł prawny wyłączający komunalizację mienia z mocy prawa na rzecz wnioskodawcy. Minister wskazał również, że zarówno z treści decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 7 marca 2003 r., jak i karty inwentaryzacyjnej nr 001, stanowiącej integralną część decyzji, wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr A ujawniona była w KW nr [...]. Z odpisu księgi wieczystej sporządzonego 8 czerwca 2001 r. wynika, że jako właściciel parcel nr B i C figurował Skarb Państwa. Dalej wskazano, że z uzasadnienia decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 22 czerwca 2020 r. wynika, iż zespół pałacowo-parkowy usytuowany dawniej na parcelach D, B i C w chwili obecnej wpisuje się w część działek ewidencyjnych oznaczonych nr E i F. Treść KW nr [...] świadczy o tym, że w dacie wydania decyzji, a także w dacie wejścia w życie ustawy, Skarb Państwa był wpisany jako właściciel parcel nr D, B i C, odpowiadających w części skomunalizowanej działki nr G (aktualnie F i E). Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) – dalej zwanej "u.k.w.h." – domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej.
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z 29 czerwca 2022 r. wystąpiła A.W.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku A.W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 21 października 2022 r., nr DAP-WN-727-76/2022/WWP, w pkt 1 uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 29 czerwca 2022 r., nr DAP-WPK-727-2-31/2018/MGa, umarzającą postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 7 marca 2003 r., nr WRR.IV.7723-6/2/01/02/03, stwierdzającej, że 1 stycznia 1999 r. mienie Skarbu Państwa będące we władaniu Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w I., w skład którego wchodzi nieruchomość gruntowa zabudowana, położona w I., gmina M., zapisana w księdze wieczystej nr [...], z mocy prawa stało się mieniem Powiatu N., w części obejmującej dawne parcele nr B o pow. 0,480 ha i nr C o pow. 6,5590 ha. W pkt 2 odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 7 marca 2003 r. w tej samej części.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając złożoną na tę decyzję skargę, wskazał, że organ odwoławczy błędnie uznał, iż A.W. wykazała swój interes prawny do wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o ostateczną decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 22 czerwca 2020 r. W konsekwencji Minister nieprawidłowo uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i orzekł merytorycznie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 7 marca 2003 r., w części dotyczącej działki nr G z obrębu I., zawierającej się w dawnych parcelach nr B i C. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że Minister pominął fakt, iż w przypadku, gdy dla spornej nieruchomości w dacie komunalizacji (1 stycznia 1999 r.) prowadzona była księga wieczysta, to o stanie prawnym (własnościowym) tej nieruchomości decydował wpis w dziale II KW nr [...], także przy ocenie interesu prawnego skarżącej do bycia stroną postępowania nieważnościowego. Dalej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.k.w.h., księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Przepis ten nie dawał zatem organowi administracji publicznej żadnego pola manewru przy ustalaniu stanu prawnego nieruchomości z daty komunalizacji (1 stycznia 1999 r.) na potrzeby określenia, kto jest – w rozumieniu art. 28 w związku z art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 60 ustawy – stroną postępowania nieważnościowego. Podkreślono, że organ administracji publicznej, prowadząc w trybie nadzoru postępowanie w sprawie z zakresu komunalizacji nieruchomości, nie mógł swobodnie "wybrać" dowodu własności, na którym oparł ustalenia w tej kwestii. Organ administracji, oceniając legitymację A.W. do bycia stroną postępowania nieważnościowego, był związany wieczystoksięgowym stanem prawnym. Wskazano też, że organ odwoławczy w sposób nieuprawniony przyznał A.W. status strony postępowania nieważnościowego i dokonał merytorycznej oceny legalności decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 7 marca 2003 r. w zakresie działki nr G z obrębu Izabela, zawierającej się w dawnych parcelach nr B i C w aspekcie podstaw nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji trafnie wskazał Minister w decyzji pierwszoinstancyjnej, że dowodem własności potwierdzającym prawo A.K. do skomunalizowanego 1 stycznia 1999 r. mienia nie mogła być ostateczna decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 22 czerwca 2020 r., wydana na podstawie § 5 rozporządzenia. Decyzja ta odnosi się do stanu prawnego spornego gruntu na datę 13 września 1944 r. Nie była ona podstawą wpisu Skarbu Państwa w 1946 r. jako właściciela tegoż mienia w księdze gruntowej I, tom I wykaz 7, a później w 1997 r. w księdze wieczystej nr [...]. Decyzja ta nie obala materialnoprawnej podstawy wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej istniejącego 1 stycznia 1999 r. Zatem nie stanowi w postępowaniu administracyjnym samodzielnego tytułu prawnego potwierdzającego, że w dacie komunalizacji (1 stycznia 1999 r.) A.K. była właścicielką gruntu oznaczonego wówczas jako działka nr G z obrębu I. W tej sytuacji, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zasadne było umorzenie postępowania nieważnościowego jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 k.p.a.
Skargę kasacyjną od wyroku wywiodła A.W., zarzucając Sądowi pierwszej instancji:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z:
a) art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz.U. 1993 Nr 61, poz. 284 z późn. zm.), w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 i nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz sporządzonego w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1 z późn. zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwą wykładnię skutkującą przyznaniem racji stanowisku zawartemu w decyzji MSWiA z 29 czerwca 2022 r., znak sprawy: DAP-WPK-727-2-31/2018/MGa, umarzającej postępowanie, że skarżąca nie miała interesu prawnego w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej (a w konsekwencji przymiotu strony we wszczętym postępowaniu administracyjnym – nieważnościowym), podczas gdy nieruchomość w postaci parcel nr D, B i C, odpowiadających w części skomunalizowanej działce nr G, obecnie nr F i E (dalej jako: "Nieruchomość"), nigdy nie przeszła na własność Powiatu N. na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z uwagi na to, że Nieruchomość nigdy nie podpadała pod przepisy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w związku z czym stroną postępowania może być podmiot, który dochodzi swojego tytułu prawnego do nieruchomości, utraconego na rzecz Skarbu Państwa, lub następca prawny takiego podmiotu;
b) art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) w zw. z art. 6 Konwencji w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, skutkującą przyznaniem racji stanowisku zawartemu w decyzji MSWiA z dnia 29 czerwca 2022 r. (znak sprawy: DAP-WPK-727-2-31/2018/MGa), że Nieruchomość została prawidłowo przejęta przez Powiat N., podczas gdy sporna Nieruchomość nie mogła przejść na własność Powiatu N. na podstawie tego przepisu, ponieważ nigdy nie stanowiła własności Skarbu Państwa, a komunalizacji mogło podlegać wyłącznie mienie Skarbu Państwa;
c) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece w zw. z art. 6 Konwencji w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, skutkującą przyznaniem racji stanowisku zawartemu w decyzji MSWiA z dnia 29 czerwca 2022 r. (znak sprawy: DAP-WPK-727-2-31/2018/MGa) umarzającej postępowanie, że obalenie domniemania wynikającego z tego przepisu nie mogło zostać dokonane w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, podczas gdy organy administracji publicznej nie są związane tym domniemaniem, a dopiero podważenie decyzji komunalizacyjnej w ramach postępowania administracyjnego daje podstawę do zmiany wpisu w księdze wieczystej.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyłącznie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 października 2022 r., znak sprawy: DAP-WPK-727-76/2022/WWP, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 22 czerwca 2020 r. i decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 29 marca 2022 r. pozwalały na stwierdzenie, że skoro w obrocie pozostaje decyzja przesądzająca o niepodpadaniu Nieruchomości pod przepisy dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, to istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 7 marca 2003 r., znak sprawy: WRR.IV.7723-6/2/01/02/03, a więc do merytorycznego rozpoznania wniosku Skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że wpis Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości w księdze wieczystej uzasadnia uchylenie wyłącznie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 października 2022 r., znak sprawy: DAP-WPK-727-76/2022/WWP, podczas gdy odmowa merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w praktyce może zamknąć jej drogę do formalnego odzyskania prawa własności do nieruchomości, gdyż sąd powszechny w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym może uznać się związany treścią decyzji komunalizacyjnej; sytuacja, w której zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy powszechne odmawiają zakwestionowania stanu prawnego wynikającego z decyzji komunalizacyjnej, kłóci się z zasadą zaufania obywateli do władzy publicznej;
c) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie wniosku dowodowego zawartego w skardze, tj. wniosku o przeprowadzenie dowodu z decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr 277 z dnia 30 marca 2010 r., nr 531 z dnia 2 lipca 2010 r. i nr 816 z dnia 15 grudnia 2016 r., podczas gdy dowód ten był istotny dla niniejszego postępowania, gdyż z przywołanych decyzji wynika praktyka orzecznicza zgodnie z którą:
(i) stwierdzenie nieważności decyzji przesądzającej podleganie nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej wywiera ten skutek, że Skarb Państwa nigdy nie był właścicielem nieruchomości,
(ii) stwierdzenie nieważności decyzji przesądzającej podleganie nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej,
(iii) dopóki decyzja administracyjna potwierdzająca nabycie własności z mocy prawa nie zostanie uchylona, sąd nie jest uprawniony do kwestionowania stwierdzonego w niej stanu prawnego.
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 października 2022 r., znak sprawy: DAP-WPK-727-76/2022/WWP, i poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 czerwca 2022 r., znak sprawy: DAP-WPK-727-2-31/2018/MGa; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniesiono o uchylenie postanowienia WSA w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2023 r. o oddaleniu wniosków dowodowych oraz dopuszczenie zawnioskowanych przez skarżącą w skardze do WSA wniosków dowodowych. Na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024, poz. 935) – dalej jako "p.p.s.a." – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się skuteczna, ponieważ podniesione w niej zarzuty w zasadniczej części okazały się uzasadnione. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi kasacyjnej, rozpoznać należy w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia prawa materialnego, które zostały sformułowane na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
W odniesieniu do zarzutu z pkt 1 lit. a skargi kasacyjnej, tj. naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd pierwszej instancji) przepisu art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z art. 28 k.p.a., art. 140 k.c., art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu Nr 1 do tej Konwencji, a także w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię, stwierdzić należy, że zarzut ten zasługuje na uwzględnienie.
Kwestia przyznania przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej osobom, które uzyskały decyzje o niepodpadaniu nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną pod działanie dekretu o reformie rolnej, była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z 10 kwietnia 2024 r., I OSK 2316/23, 24 kwietnia 2024 r., I OSK 2294/22, i 9 lipca 2024 r., I OSK 245/23).
Mając na uwadze stanowisko prezentowane konsekwentnie w judykaturze, w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że samo pojęcie interesu prawnego nie jest zdefiniowane w ustawie. Brak jest również uniwersalnych reguł, które pozwalałyby automatycznie rozstrzygnąć kwestię interesu prawnego i statusu strony na gruncie art. 28 k.p.a. w każdym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Przyjmuje się jednak, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko podmiot, który uczestniczył w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, ale także każdy, kogo interes prawny lub obowiązek mogą być dotknięte skutkami stwierdzenia nieważności tej decyzji. W każdym postępowaniu administracyjnym organ ma zatem obowiązek samodzielnie ustalić, komu przysługuje status strony, tj. kto posiada interes prawny w tym, aby brać udział w danym postępowaniu (por. np. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2024 r., sygn. I OSK 724/23).
Nie może być uzasadnionych wątpliwości co do tego, że podmiot występujący z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej może wykazywać swój interes prawny za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych. Nie oznacza to, że organ administracji jest uprawniony do rozstrzygania sporów o prawo własności nieruchomości. Zadaniem organu jest wyłącznie ocena, czy dowody przedłożone przez stronę uzasadniają przyznanie jej interesu prawnego niezbędnego do uzyskania statusu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.
Sam fakt uznania interesu prawnego na podstawie przedstawionych dokumentów nie skutkuje zmianą wpisów w księdze wieczystej, gdyż taka zmiana pozostaje wyłączną kompetencją sądu powszechnego. Tym samym przedstawienie przez stronę dokumentów potwierdzających jej interes prawny nie jest równoznaczne z obaleniem istniejących wpisów w księgach wieczystych. W judykaturze konsekwentnie przyjmuje się, że decyzja administracyjna, o jakiej mowa w § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51), ma charakter deklaratywny, wywiera skutek rzeczowy (tj. stwierdza, że prawo własności przysługiwało przez cały czas pierwotnemu właścicielowi bez konieczności powrotnego przeniesienia tego prawa) i stanowi wyłączną podstawę do uzyskania przez byłych właścicieli lub ich spadkobierców wiedzy, że Skarb Państwa nie nabył z mocy prawa własności nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (por. np. wyrok SN z 22 listopada 2012 r., II CSK 128/12; uchwały SN z 17 lutego 2011 r., III CZP 121/10; z 18 maja 2011 r., III CZP 21/11). Podkreślić też należy, że dopóki decyzja komunalizacyjna jest w obrocie prawnym, sąd wieczystoksięgowy nie jest uprawniony do kwestionowania stwierdzonego w niej stanu prawnego (por. uchwała 7 sędziów SN z 9 października 2007 r., sygn. akt III CZP 46/07).
Kwestia przeprowadzenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej dowodu przeciwko domniemaniu nabycia prawa własności przez Skarb Państwa w związku z przejęciem nieruchomości na cele reformy rolnej, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej, jest zagadnieniem prawa administracyjnego. Wobec powyższego, w przypadku przyjęcia w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej braku legitymacji wnioskodawcy, który uzyskał decyzję stwierdzającą niepodpadanie danej nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej, zostaje zamknięta dla niego zarówno droga do usunięcia niezgodności wpisów w księdze wieczystej, jak i możliwość obrony w postępowaniu nadzorczym swego interesu prawnego wynikającego z ostatecznej decyzji właściwego organu stwierdzającej, że nieruchomość nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN (por. wyrok NSA z 25 lipca 2024 r., sygn. I OSK 447/23).
Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, skarżąca A.W. wykazała swój interes prawny do zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 7 marca 2003 r. nr WRR.IV.7723-6/2/01/02/03. Zgodnie z jednolitym orzecznictwem NSA, osoba legitymująca się ostateczną decyzją administracyjną stwierdzającą, że nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu o reformie rolnej, posiada interes prawny w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym komunalizacji tej nieruchomości. W niniejszej sprawie A.W. na potwierdzenie przysługującego jej interesu prawnego powołuje decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 22 czerwca 2020 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 29 marca 2022 r., stwierdzającą niepodpadanie nieruchomości (parcel nr D, B, C, obecnie działki F i E) pod przepisy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Tym samym, w świetle utrwalonego orzecznictwa sądowego oraz przedstawionych dowodów, A.W. wykazała swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., co niesłusznie zakwestionował Sąd pierwszej instancji.
W zakresie zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (pkt I lit. c skargi kasacyjnej) należy podkreślić, że wpis w księdze wieczystej tworzy domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Jednakże, zgodnie z utrwalonym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego (por. uchwała SN z 9 października 2007 r., III CZP 46/07), organ administracji publicznej jest uprawniony do przeprowadzenia dowodu przeciwko temu domniemaniu w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza gdy jest to konieczne do oceny legalności decyzji administracyjnej będącej podstawą wpisu wieczystoksięgowego.
Mając na uwadze, że interes prawny skarżącej został niesłusznie zakwestionowany, podzielić należy stanowisko skargi kasacyjnej o zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania (pkt 2 lit. a i b skargi kasacyjnej), tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. Odmowa rozpoznania merytorycznego wniosku skarżącej jednoznacznie narusza zasadę zaufania do organów administracji publicznej i może prowadzić do faktycznego pozbawienia jej możliwości ochrony prawa własności, co jest niedopuszczalne z punktu widzenia art. 21 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 Konwencji.
Jednakże, wobec braku zajęcia w tej sprawie stanowiska przez Sąd pierwszej instancji, ocena zasadności zarzutu naruszenia art. 60 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (pkt 1 lit. b skargi kasacyjnej) byłaby przedwczesna. Zważywszy natomiast na fakt, że uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na niesłusznie zarzucany brak interesu prawnego skarżącej skutkowało brakiem merytorycznego rozpoznania kwestii nieważności decyzji komunalizacyjnej, należało w pierwszej kolejności zobowiązać Sąd pierwszej instancji do ponownego rozpoznania sprawy pod kątem przesłanek z art. 156 k.p.a.
Niezasadnie Sądowi pierwszej instancji postawiono zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. (pkt 2 lit. c skargi kasacyjnej). Odnosząc się do niego, wskazać trzeba, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji. W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji oddalił wniosek dowodowy, uznając, że przedłożone kserokopie trzech decyzji Ministra są częściowo nieczytelne i nie wynika z nich, czy zostały podpisane przez osobę do tego uprawnioną. W tych okolicznościach zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. nie mógł zostać uznany za zasadny.
Z powyższych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchyla zaskarżony wyrok w całości, a sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.