I OSK 292/23

I OSK 292/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Maciej Dybowski /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 655/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-03
Skarżony organ
Minister Pracy i Polityki Społecznej~Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1981
art. 11 ust. 1 i 2, art. 16, art. 25 ust. 1 , ust. 2 pkt 3 i ust. 9
Ustawa z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 655/22 w sprawie ze skargi J.J. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 13 czerwca 2022 r. nr DSZ-V.4321.2.448.2022.MK w przedmiocie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia od J.J. na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 655/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.J. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 13 czerwca 2022 r. nr DSZ-V.4321.2.448.2022.MK w przedmiocie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 11 kwietnia 2022 r. nr 4482/2022/WN; 2) zasądził od Ministra Rodziny i Polityki Społecznej na rzecz skarżącej J.J. kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku VIII SA/Wa 655/22 Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 11 kwietnia 2022 r. nr 4482/2022/WN (dalej decyzja z 11 kwietnia 2022 r. [k. 21-18 akt Ministra]) Wojewoda Mazowiecki (dalej Wojewoda), na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej kpa), art. 11 ust. 3 lit. a, art. 67 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U. UE L 04.166.1 ze zm., dalej rozporządzenie 883/2004), rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U. UE L 09 284.1, dalej rozporządzenie 987/2009), art. 11 ust. 1 i 2, art. 16, art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 9 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. 2019 poz. 2407 ze zm. zm., dalej ppwd lub ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci) w zw. z art. 6 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 924, dalej ustawa zmieniająca z 2019 r.) i art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 1981, dalej ustawa zmieniająca z 2021 r.) I. ustalił świadczenie wychowawcze wypłacone J.J. (dalej skarżąca) na dziecko N.J. w okresie od 1 listopada 2017 r. do 30 września 2018 r. w kwocie 5.500 zł za nienależnie pobrane; II. zobowiązał skarżącą do zwrotu ww. kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia do dnia spłaty; ustalił wysokość odsetek ustawowych za okres od 1 listopada 2017 r. do dnia wydania niniejszej decyzji na kwotę 1.421,28 zł i łączną kwotę do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczonymi do dnia wydania niniejszej decyzji na kwotę 6.921,28 zł.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda ustalił, że ojciec małoletniej N.J. (dalej córka) – D.J. od 2008 r. jest zatrudniony na terytorium Irlandii; skarżąca w okresie od 1 listopada 2017 r. do 30 września 2018 r. była osobą nieaktywną zawodowo w Polsce, gdzie zamieszkiwała wraz z dziećmi. W związku z tym, że aktywność zawodowa jest na terytorium Irlandii, a terytorium Polski w powyższym okresie stanowiło jedynie miejsce zamieszkania członków rodziny, krajem pierwszeństwa do wypłaty świadczeń za okres od 1 listopada 2017 r. do 30 września 2018 r. był kraj zatrudnienia, tj. Irlandia (art. 68 rozporządzenia 883/2004). W przedmiotowej sprawie występuje koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego, obejmująca także dział świadczeń rodzinnych w ramach UE, EOG i Szwajcarii. Świadczenie wychowawcze jest koordynowane jako klasyczne świadczenie rodzinne i porównywane z koszykiem świadczeń klasycznych (wyrok C-347/12 Wiering - d. Caisse nationale des prestations familiales).
Wojewoda uznał, że w niniejszej sprawie w okresie od 1 lipca 2017 r. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Dlatego Prezydent Miasta Radomia (dalej Prezydent), na podstawie art. 16 ust. 6 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, decyzją z 29 maja 2019 r. znak DŚR.62.1.000167-034265.2019 uchylił w całości swą decyzję ostateczną z 20 października 2017 r. znak DŚR.627.012429-034265.2017 (dalej decyzja z 20 października 2017 r.) przyznającą skarżącej świadczenie wychowawcze na córkę N.J. w kwocie po 500 zł miesięcznie na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r.
Wojewoda decyzją z 19 listopada 2020 r. nr 3965/ŚW/2020 (dalej decyzja z 19 listopada 2020 r.) odmówił skarżącej prawa do dodatku dyferencyjnego w postaci świadczenia wychowawczego na N.J. w okresie od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ponieważ kwota przysługujących jej na dziecko irlandzkich świadczeń jest wyższa niż kwota polskich świadczeń. Od tej decyzji skarżąca nie wniosła odwołania.
Wojewoda na podstawie dokumentacji zgromadzonej przez Prezydenta ustalił, że zarówno w decyzji z 20 października 2017 r., jak i we wniosku z 28 sierpnia 2017 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego pouczono skarżącą o regulacji prawnej wynikającej z art. 20 ust. 1 ppwd, że w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego osoba jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego to świadczenie. W ww. wniosku pouczono skarżącą, że niepoinformowanie organu właściwego prowadzącego postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego o zmianach może skutkować powstaniem nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, a w konsekwencji - koniecznością jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.
Prezydent powołał się na znajdujące się w aktach administracyjnych pismo instytucji irlandzkiej, że skarżąca otrzymywała świadczenia w Irlandii do 31 grudnia 2017 r. Od 1 stycznia 2018 r. Irlandia nie mogła podjąć decyzji w sprawie uprawnienia do świadczeń, z uwagi na brak odpowiedzi strony na korespondencję właściwej instytucji irlandzkiej. Niedostarczenie żądanych przez stronę irlandzką dokumentów, niezbędnych do oceny zasadności przesłanego wniosku, także w Polsce skutkuje, zgodnie z przepisami ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia, co wiąże się z uznaniem złożonego wniosku za bezzasadny i w rezultacie odmową przyznania wnioskowanego świadczenia wychowawczego.
Wojewoda, powołując art. 16 ust. 10, art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 9 ppwd, stwierdził, że świadczenie wychowawcze pobrane przez skarżącą na córkę N.J. w okresie od 1 listopada 2017 r. do 30 września 2018 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym.
W odwołaniu skarżąca zarzuciła decyzji z 11 kwietnia 2022 r. naruszenie art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 9 ppwd przez ich zastosowanie, mimo braku zaistnienia ku temu przesłanek i naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 kpa przez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i niezweryfikowanie kwestii skonkretyzowania ewentualnych uprawnień skarżącej, której były mąż pracował w Irlandii, i nieustalenie, czy rzeczywiście pobierała świadczenie wychowawcze z Irlandii.
Z uzasadnienia odwołania wynika, że skarżąca nie zgadza się z taką interpretacją przepisów, jakoby już samo podleganie koordynacji systemów świadczeń zabezpieczenia społecznego i możliwość ubiegania się w innym państwie o świadczenia odpowiadające świadczeniu wychowawczemu w Polsce jest wystarczające, by uznać świadczenie wychowawcze za nienależnie pobrane. Zdaniem strony podstawowym celem przepisów normujących instytucje koordynacji systemów świadczeń zabezpieczenia społecznego jest eliminacja sytuacji, w której będą pobierane świadczenia tego samego rodzaju z dwu różnych państw za ten sam okres. Samo wynikające z normy generalnej i abstrakcyjnej obowiązującej w państwie członkowskim UE uprawnienie do świadczeń nie będzie automatycznie przesądzać o uznaniu wypłaconych w Polsce świadczeń wychowawczych za nienależnie pobrane i w konsekwencji zobowiązaniu do ich zwrotu.
Decyzją z 13 czerwca 2022 r. znak DSZ-V.4321.2.448.2022.MK (dalej decyzja z 13 czerwca 2022 r.) Minister Rodziny i Polityki Społecznej (dalej Minister, organ odwoławczy, organ II instancji), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 1 ust. 2 i 3, art. 16 i art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 9 ppwd, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że w niniejszym postępowaniu nie badał zasadności ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, gdyż postępowanie w tym zakresie zostało zakończone decyzją Wojewody z 19 listopada 2020 r. o odmowie przyznania skarżącej prawa do dodatku dyferencyjnego w okresie od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r.
W ocenie Ministra Wojewoda prawidłowo wykazał, że w związku z aktywnością zawodową na terenie Irlandii ojca małoletniej N.J. przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego miały w sprawie zastosowanie, a z uwagi na brak aktywności zawodowej w Polsce instytucja irlandzka była właściwa do wypłaty świadczeń. Minister podkreślił, że 30 sierpnia 2018 r. skarżąca poinformowała organ wypłacający świadczenia, że D.J. rozpoczął zatrudnienie na terytorium Irlandii od 2008 r., a ona wraz z dziećmi w 2017 r. powróciła do Polski. W chwili składania wniosku o ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego skarżąca nie informowała, że ojciec dzieci nadal zamieszkuje na terytorium Irlandii i jest tam zatrudniony.
Z informacji przekazanych przez instytucję irlandzką wynika, że strona pobierała świadczenia na terytorium Irlandii w pełnej wysokości do 31 grudnia 2017 r. Od 1 stycznia 2018 r. instytucja irlandzka nie mogła podjąć decyzji w sprawie uprawnienia do świadczeń, z uwagi na brak jej odpowiedzi na kierowaną przez instytucję korespondencję. Niedostarczenie żądanych przez stronę irlandzką dokumentów niezbędnych do oceny zasadności przekazanego wniosku skutkował uznaniem wniosku za bezzasadny i w rezultacie odmową przyznania świadczeń.
Minister uznał zarzuty odwołania za niezasadne, ponieważ Wojewoda właściwie przeanalizował przekazaną mu dokumentację i ustalił, że kluczowymi dowodami, na których należało oprzeć postępowanie, ustalając, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, była treść złożonych w toku postępowania oświadczeń. Podstawę ustalenia, że pierwszeństwo do wypłaty świadczeń leży po stronie Irlandii, była treść weryfikacji w systemie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i oświadczenie własne skarżącej. Nie można uznać, że Wojewoda nie oparł się na potwierdzonych faktach i dowodach [w błędnie nieponumerowanej części akt Ministra].
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Wojewody; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie tożsamych przepisów, które wskazała w odwołaniu. W uzasadnieniu skargi podniosła, że w niniejszej sprawie należy wyodrębnić dwa okresy: pierwszy od 1 listopada 2017 r. do 31 grudnia 2017 r., gdy instytucja irlandzka wypłacała świadczenie; drugi od 1 stycznia 2018 r. do dnia 30 września 2018 r., gdy instytucja irlandzka nie wypłacała świadczenia. Skarżąca podała, że w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 30 września 2018 r. nie pobierała żadnych świadczeń w Irlandii, otrzymywała jedynie świadczenie wychowawcze w Polsce, którego zwrotu domaga się aktualnie organ. Nie otrzymywała tych świadczeń w okresie od 1 listopada 2017 r. do 31 grudnia 2017 r., lecz pobierał je ojciec dziecka D.J., na którego rachunek bankowy świadczenie było przekazywane i który przekazywał skarżącej wyłącznie alimenty na małoletnią córkę. Wojewoda nie zwrócił się do strony irlandzkiej z zapytaniem, komu wypłacane było świadczenie z Irlandii: skarżącej czy D.J.
Skarżąca wyjaśniła, że brak znajomości języka obcego był powodem niewypełnienia przez nią formularzy przesłanych jej przez instytucję irlandzką, których nie rozumiała, a nadto z racji tego, że przebywała w Polsce i nie chciała pobierać świadczenia z Irlandii, lecz otrzymywać świadczenie wychowawcze 500+ na dzieci w Polsce, bowiem z Irlandią nie miała nic wspólnego.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem VIII SA/Wa 655/22 na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku; o zwrocie kosztów postępowania sądowego orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 ppsa w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października "2018" [winno być "2015" - uw. NSA] r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 [ze zm.]).
Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Organy obu instancji swe rozstrzygnięcia oparły na normie prawa materialnego wyrażonej w art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ppwd. Zastosowane przepisy wiążą się z instytucją koordynacji świadczeń systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich Unii Europejskiej.
Istota przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie polega na stworzeniu unijnego, jednolitego, ponadpaństwowego systemu zabezpieczenia społecznego, który miałby zastąpić państwowe przepisy w tej kwestii, ale pozwala na harmonijne współistnienie różnych państwowych systemów, stanowiąc zespół zasad i norm, których zadanie polega na tym, by osoba, zamieszkując i podejmując pracę w różnych państwach o odmiennych przepisach w zakresie zabezpieczenia społecznego, nie poniosła w związku z tym uszczerbku w swoich uprawnieniach, które nabyła, podlegając różnym systemom zabezpieczenia społecznego (Małysa-Sulińska Katarzyna, Kawecka Anna i Sapeta Joanna. Art. 23(a). W: Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz. LEX, 2015.).
Przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w zakresie w jakim regulują kwestie zobowiązania świadczeniobiorcy do zwrotu świadczenia wychowawczego jako nienależenie pobranego odpowiadają w istocie rozwiązaniom przyjętym na gruncie art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111, dalej uśr). Wypracowane w oparciu o przepisy uśr stanowisko judykatury, jest pomocne przy wykładni znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie unormowań o nienależnie pobranych świadczeniach wychowawczych w związku z koordynacją świadczeń z systemów zabezpieczenia społecznego.
Zgodnie z art. 25 ust. 1 ppwd osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Okoliczności w jakich ma miejsce nienależnie pobrane świadczenie określa art. 25 ust. 2, który w pkt 3 (w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej z 2019 r.) stanowi: świadczenie wychowawcze wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 16 ust. 6, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze. Przypadek, o jakim mowa w art. 16 ust. 6 ppwd to sytuacja, w której wojewoda ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wówczas organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń wychowawczych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Powyższe reguły wynikają z normy art. 16 ust. 1 ppwd, która obliguje organ właściwy do przekazania wniosku o przyznanie świadczenia wraz z dokumentacją wojewodzie, w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczeń wychowawczych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, czyli w państwie członkowskim Unii Europejskiej, EOG lub w Szwajcarii.
Organy orzekające w przedmiotowej sprawie, mając na uwadze treść ww. przepisów, uznały, że już samo podleganie koordynacji systemów świadczeń zabezpieczenia społecznego oraz możliwość ubiegania się w innym państwie (tu w Irlandii) o świadczenia odpowiadające świadczeniu wychowawczemu w Polsce, jest wystarczające, by uznać świadczenie wychowawcze za nienależnie pobrane.
Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawowym celem przepisów normujących instytucję koordynacji systemów świadczeń zabezpieczenia społecznego jest eliminacja sytuacji, w której będą pobierane świadczenia tego samego rodzaju z dwu różnych państw za ten sam okres. Dlatego art. 16 ust. 1 ppwd obliguje organ właściwy do rozpoznania wniosku o świadczenie wychowawcze do przekazania wniosku wojewodzie, jeżeli wnioskodawca lub członek jej rodziny przebywa w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie nie podzielił stanowiska organów, że świadczenie nienależnie pobrane będzie występować w sytuacji, gdy uprawniony może już tylko potencjalnie w świetle reguł dotyczących koordynacji uzyskać świadczenie w innym państwie. Celem przepisów o koordynacji jest eliminowanie sytuacji kumulacji świadczeń z różnych systemów zabezpieczenia społecznego, to jeżeli do takiego zbiegu nie doszło, to również nie można mówić o konieczności realizacji celów tych regulacji i stwierdzać, że uprawniona pobrała świadczenia w sposób nienależny.
Kluczowym dla sprawy zwrotu świadczeń wychowawczych nienależnie pobranych jest wyjaśnienie, czy nastąpiło rzeczywiste przysporzenie ze względu na kumulację świadczeń z obcych systemów zabezpieczenia społecznego. Samo wynikające z normy generalnej i abstrakcyjnej obowiązującej w państwie członkowskim UE uprawnienie do świadczeń nie będzie automatycznie przesądzać o uznaniu wypłaconych w Polsce świadczeń wychowawczych za nienależnie pobranych i w konsekwencji zobowiązaniu do ich zwrotu.
Do powyższego wniosku prowadzą wyniki wykładni celowościowej i systemowej użytego przez ustawodawcę w art. 25 ust. 2 pkt 3 ppwd pojęcia: "stała się uprawniona do świadczeń na rodzinę w innym państwie". Zdaniem Sądu I instancji w powyższym wyrażeniu zakodowana została sytuacja takiej osoby, która posługiwała się uprawnieniem skonkretyzowanym w akcie stosowania prawa, stanowiącym podstawę wypłaty przez instytucję obcą świadczeń analogicznych do świadczeń wychowawczych. Wyrażenie "stała się uprawniona" nie oznacza samej tylko potencjalności uzyskania świadczenia zagranicznego odpowiadającego świadczeniom w Polsce. Dlatego w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt 3 ppwd za nienależnie pobrane świadczenia uznać można jedynie te świadczenia wychowawcze, które zostały wypłacone za te same okresy w Polsce i w innym państwie członkowskim.
W przeciwnym razie, dopuszczenie możliwości żądania zwrotu świadczeń wychowawczych w zakresie, w jakim nie zostały one wypłacone na terenie innego państwa, wyraźnie szkodziłoby interesom osób korzystających z pomocy i zaprzeczałoby roli tych świadczeń jako formy pomocy państwa rodzinie w wychowaniu dzieci (wyroki: WSA w Poznaniu z 22.10.2010 r. II SA/Po 582/10, Lex 754485; WSA w Rzeszowie z 7.7.2020 r. II SA/Rz 145/20 Lex 3042619).
W okolicznościach niniejszej sprawy do rozpoznania wniosku strony z 31 sierpnia 2017 r. o świadczenie wychowawcze na córkę i wypłaty tych świadczeń doszło w trakcie wykonywania pracy przez ojca dziecka w kraju członkowskim Unii Europejskiej. Decyzje organów orzekających dotyczą okresów przeszłych, w jakich nastąpiło uzyskanie przez stronę korzyści, zaś ich rozstrzygnięcia tych korzyści stronę i jej rodzinę pozbawiają. Mając to na uwadze, należało ustalić, czy miała miejsce faktyczna kumulacja świadczeń z różnych systemów zabezpieczenia społecznego, której mają przeciwdziałać przepisy o koordynacji świadczeń. Wymaga podkreślenia, że zgodnie z pkt 12 preambuły rozporządzenia 883/2004 w świetle zasady proporcjonalności należy zadbać o to, by zasada uwzględniania okoliczności lub wydarzeń nie prowadziła do obiektywnie nieuzasadnionych rezultatów, ani do kumulacji świadczeń tego samego rodzaju za ten sam okres. Co więcej, według pkt 13 preambuły rozporządzenia 883/2004 zasady koordynacji zasad muszą gwarantować, że osoby przemieszczające się we Wspólnocie, a także osoby pozostające na ich utrzymaniu i osoby pozostałe przy życiu, zachowują prawa i korzyści już nabyte i te, które są w trakcie nabywania. Motywy te znajdują odbicie w art. 10 rozporządzenia 883/2004, który stanowi, że o ile nie określono inaczej, niniejsze rozporządzenie nie przyznaje, ani nie utrzymuje prawa do kilku świadczeń tego samego rodzaju za jeden i ten sam okres ubezpieczenia obowiązkowego.
W rezultacie reguła prawna, mająca przeciwdziałać kumulacji świadczeń z systemów zabezpieczenia społecznego przez zobligowanie strony do zwrotu świadczeń wypłaconych, ma zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy zbiegowi podlegają uprawnienia do świadczeń przyznane w tym samym czasie i dla tego samego członka rodziny (wyroki: WSA w Bydgoszczy z 29.10.2018 r. II SA/Bd 948/18, Lex 2626005; WSA w Rzeszowie z 7.7.2020 r. II SA/Rz 145/20).
Zdaniem Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie wyżej przytoczone regulacje materialnoprawne zostały naruszone z tej przyczyny, że w odniesieniu do skarżącej, jak wynika z akt administracyjnych i z treści skargi, należy wyodrębnić dwa okresy: od 1 listopada 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. oraz od 1 stycznia 2018 r. do 30 września 2018 r. W pierwszym okresie bezspornym jest w okolicznościach tej sprawy, że instytucja irlandzka wypłacała świadczenie rodzinne, o czym świadczy informacja uzyskana w toku postępowania administracyjnego (druk FO27 z 18 lutego 2021 r.). Z treści tej informacji wynika, że skarżąca otrzymywała w Irlandii zasiłek rodzinny do 31 grudnia 2017 r. Jak sama wyjaśniała, w Irlandii przebywała razem z byłym mężem (wyrok rozwodowy Sądu Okręgowego w Radomiu z 30 listopada 2005 r., sygn. akt I C 1355/05 w aktach administracyjnych) od 2008 r. do końca czerwca 2017 r. (oświadczenie strony z 15 stycznia 2019 r.). Wprawdzie skarżąca w skardze podniosła, że świadczenia za okres od 1 listopada 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. pobierał ojciec córki D.J., na którego rachunek bankowy świadczenie było przekazywane, to jednak dla przedmiotowej sprawy nie ma to znaczenia.
W drugim okresie, tj. od 1 stycznia 2018 r. do 30 września 2018 r., skarżąca - według jej wyjaśnień - nie otrzymywała żadnych świadczeń z Irlandii, a z informacji instytucji irlandzkiej zawartych na druku FO27 z 18 lutego 2021 r. wynika, że nie podjęto decyzji w sprawie jej uprawnienia od 1 stycznia 2018 r., ponieważ nie odpowiadała na kierowaną do niej korespondencję (w tym czasie przebywała już na terenie Polski).
Zdaniem Sądu I instancji organy orzekające w niniejszej sprawie nie wykazały w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego takich przesłanek, by jednoznacznie stwierdzić, że wypłacone w Polsce świadczenia wychowawcze na córkę strony za okres od 1 stycznia 2018 r. do 30 września 2018 r. zostały przez nią pobrane w sposób nienależny. Takie rozstrzygnięcie jest co najmniej przedwczesne.
W zaskarżonej decyzji zobowiązującej do zwrotu świadczeń wychowawczych brakuje ustaleń na temat wydania przez organy państwa członkowskiego aktu przyznającego świadczenie zagraniczne za okres od 1 stycznia 2018 r. do 30 września 2018 r. i ustalenia, czy tego rodzaju świadczenia pobierał ojciec dziecka – D.J. (niezależnie od tego, czy były one przekazywane skarżącej). Dopiero taki akt wraz z dowodami przyjęcia wypłaty świadczeń irlandzkich, będących odpowiednikami polskich świadczeń wychowawczych, umożliwia konkretyzację przepisów o świadczeniach wychowawczych nienależnie pobranych. Organ I instancji nie wystąpił do odpowiedniej instytucji irlandzkiej z pytaniem pozwalającym wyjaśnić te istotne w sprawie okoliczności faktyczne i prawne dotyczące wystąpienia sytuacji kumulacji świadczeń polskich i zagranicznych w ww. okresie.
Interpretacja przepisów dotyczących świadczenia wychowawczego jako nienależnie pobranego na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 3 ppwd nie może opierać się jedynie na "potencjalności" uprawnienia do świadczeń w kraju członkowskim Unii Europejskiej, choćby świadczenia zagraniczne nie przysługiwały, nigdy nie były przyznane i tym samym wypłacone, czyli także wówczas, gdy strona "nie stała się uprawniona do świadczeń".
Sąd I instancji uznał, że organy orzekające przyjęły błędną wykładnię przepisów dotyczących koordynacji systemu zabezpieczenia społecznego w odniesieniu do okresu od 1 stycznia 2018 r. do 30 września 2018 r., czym naruszyły przepisy postępowania, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Zweryfikowanie faktu rzeczywistej, a nie potencjalnej kumulacji świadczeń pozwoli na jednoznaczne stwierdzenie, że świadczenia w Polsce za ww. okres były świadczeniami nienależnie pobranymi. Decyzje organów obu instancji w powyższym zakresie wydano przedwcześnie, dlatego orzeczono jak w punkcie 1 wyroku.
Wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego wynikają z ustalonej przez Sąd wykładni przepisów prawa materialnego i związanych z tym, a wskazanych w treści uzasadnienia, braków na temat sytuacji świadczeniowej skarżącej (k. 65, 69-74 akt sądowych).
Skargę kasacyjną wywiódł Minister Rodziny i Polityki Społecznej (dalej Minister lub skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez r. pr. J.J., zaskarżając wyrok VIII SA/Wa 655/22 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: I. przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa, tj. art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej kpa) polegające na przekroczeniu granic sprawy administracyjnej przez kontrolę kwestii słuszności odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego, wynikającego z decyzji Wojewody Mazowieckiego z 19 listopada 2020 r., która nie była przedmiotem zaskarżonej decyzji w sprawie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, naruszając tym samym również zasadę związania organu administracji, uprzednio wydaną decyzją, od chwili jej doręczenia;
w przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu, Minister zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
1. art. 267 zdanie pierwsze lit. b Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 202 z 7.06.2016, str. 1; Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864, ze zm., dalej Traktat), w związku z art. 9 oraz art. 91 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483, dalej Konstytucja RP), a także art. 91 § 1 Regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości z dnia 25 września 2012 r. (Dz. Urz. L 265 z 29.9.2012; z późn. zm., dalej Regulamin) przez ich bezpodstawne niezastosowanie, polegające na dokonaniu wykładni przepisu prawa pochodnego Unii Europejskiej z pominięciem wykładni tego przepisu dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej;
2. art. 10 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004 r., z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, z późn. zm., dalej rozporządzenie 883/2004), w zw. z art. 68 ust. 1 lit. a i b oraz z art. 11 ust. 1 i 3 rozporządzenia 883/2004, przez jego błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że do uznania konkretnego świadczenia za nienależne, konieczna jest analiza ustawodawstwa innego państwa członkowskiego pod kątem tytułu przyznawania konkretnych świadczeń rodzinnych oraz faktyczne wystąpienie kumulacji świadczeń w tym okresie, a w konsekwencji tego niezastosowanie zasady, wynikającej z treści art. 68 ust. 1 lit. a i b, którego właściwa wykładnia winna prowadzić do wniosku, że dla ustalenia pierwszeństwa do przyznania świadczeń rodzinnych wystarczające jest ustalenie tytułu, na podstawie którego osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych na dane dziecko (najczęściej rodzic dziecka) podlega ustawodawstwu danego państwa członkowskiego;
3. art. 16 ust. 6, 7 ppwd (Dz.U. z 2022 r. poz. 1577) w brzmieniu obowiązującym w dniu stwierdzenia nienależności świadczenia, przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że podleganie ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie, należy rozumieć jako faktyczne pobieranie świadczeń rodzinnych z innego państwa członkowskiego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów - uwzględniająca przepisy prawa materialnego (art. 68 ust. 1 lit. a i b oraz z art. 11 ust. 1 i 3 rozporządzenia 883/2004) winna prowadzić do wniosku, że przywołane wyżej wyrażenie występujące w art. 16 ust. 5 i 6 ppwd, w brzmieniu obowiązującym w dniu stwierdzenia nienależności świadczenia, należy rozumieć jako jedynie potencjalną możliwość ubiegania się o świadczenia rodzinne w innym państwie członkowskim;
4. art. 25 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 16 ust. 6 i 10 ppwd, w brzmieniu obowiązującym w dniu stwierdzenia nienależności świadczenia, przez błędne uznanie, że nie mają one zastosowania w przedmiotowej sprawie w zakresie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego przez skarżącą świadczenia rodzinnego w wysokości 5.500,00 zł, wypłaconego za okres od 1 listopada 2017 r. do 30 września 2018 r. w Polsce, wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia do dnia całkowitej jego spłaty, na córkę, podczas gdy z uwagi na występowanie w przedmiotowej sprawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w związku z przebywaniem oraz zatrudnieniem ojca córki wnioskodawczyni świadczenia wychowawczego poza granicami Polski w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, powyższe świadczenie należało uznać za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi na mocy powyższych przepisów;
5. art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 6, ust. 3 i 9 w zw. z art. 16 ust. 5 i 6 ppwd, przez ich niezastosowanie i uznanie, że nie mają one zastosowania w przedmiotowej sprawie w zakresie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego przez skarżącą świadczenia rodzinnego w wysokości 5.500,00 zł, wypłaconego za okres od 1 listopada 2017 r. do 30 września 2018 r. w Polsce, wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia do dnia całkowitej jego spłaty, na córkę, podczas gdy z uwagi na występowanie w przedmiotowej sprawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w związku z przebywaniem oraz zatrudnieniem ojca córki wnioskodawczyni świadczenia wychowawczego poza granicami Polski w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, powyższe świadczenie należało uznać za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi na mocy powyższych przepisów;
III. przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:
6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa przez ich zastosowanie w sytuacji, gdy faktycznym powodem uchylenia decyzji organów obu instancji było przyjęcie przez Sąd I instancji odmiennej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 w zw. z art. 68 ust. 1 lit. a i b oraz art. 11 ust. 1 i 3 rozporządzenia 883/2004, a także art. 16 ust. 6 i 7, art. 25 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 16 ust. 6 i 10 ppwd w brzmieniu obowiązującym w dniu stwierdzenia nienależności świadczenia, jak również w obecnie obowiązujących art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 6, ust. 3 i 9 w zw. z art. 16 ust. 5 i 6 ppwd przez ich niezastosowanie;
7. art. 7, 77 i 80 kpa, przez ich błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, że organ orzekający w sprawie nie dokonał wyczerpującego rozpatrzenia i prawidłowej oceny zabranego materiału w sprawie, uzasadniając swoje stanowisko błędnymi argumentami, wynikającymi z przedstawionych wyżej naruszeń prawa materialnego i procesowego, podczas gdy Organ wypełnił wszystkie przesłanki prawidłowego wypełnienia norm wskazanych przepisów postępowania, w szczególności dokonał prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału i jego wyczerpującego rozpatrzenia, co znalazło swoje odzwierciedlenie w treści błędnie uchylone[j] "postanowienia" [winno być "decyzji" - uw. NSA] Organu oraz sporządzonego je[j] uzasadnienia.
Minister wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ppsa, i oddalenie skargi na podstawie art. 151 ppsa; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 ppsa; zasądzenie od skarżącej na rzecz Ministra [zwrotu] kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego; rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Nadto Minister wniósł o przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej w trybie art. 267 Traktatu o następującej treści: "Czy tytuł przysługiwania świadczeń rodzinnych, o którym mowa w art. 68 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia 883/2004 i od którego zależy pierwszeństwo udzielania świadczeń rodzinnych, należy interpretować jako tytuł, na podstawie którego osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych na dane dziecko (najczęściej rodzic dziecka) podlega ustawodawstwu danego państwa członkowskiego, czy też dla właściwego rozumienia tytułu przysługiwania świadczeń rodzinnych konieczna jest analiza ustawodawstwa innego państwa członkowskiego pod kątem warunków przyznawania konkretnych świadczeń rodzinnych oraz ich faktyczne przyznanie i pobieranie na terenie tego państwa?", a w konsekwencji przedstawienia tego pytania, zawieszenie postępowania stosownie do art. 124 § 1 pkt 5 w zw. z art. 193 ppsa (k. 84-97 akt sądowych).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.J., reprezentowana przez adw. K.P.-S., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych (k. 108-112v akt sądowych).
Na rozprawie dnia 17 stycznia 2025 r. nikt się nie stawił, mimo prawidłowego zawiadomienia o terminie rozprawy (k. 132-139, 141 akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa - Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zm. poz. 1685), a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych a które - w zakresie zarzutów procesowych opartych na art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 134 § 1 ppsa - okazały się uzasadnione.
Zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 10 w zw. z art. 68 ust. 1 lit. a i b oraz z art. 11 ust. 1 i 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004 r., z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, z późn. zm.), przez jego błędną wykładnię.
Art. 10 rozporządzenia 883/2004 stanowi: "O ile nie określono inaczej, niniejsze rozporządzenie nie przyznaje ani nie utrzymuje prawa do kilku świadczeń tego samego rodzaju za jeden i ten sam okres ubezpieczenia obowiązkowego.". W zakresie normatywnym, istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, art. 67 zd. 1 rozporządzenia 883/2004 stanowi: "Osoba jest uprawniona do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem właściwego Państwa Członkowskiego, włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym Państwie Członkowskim, tak jak gdyby zamieszkiwali oni w pierwszym Państwie Członkowskim. [...]". Art. 68 ust. 1 rozporządzenia 883/2004 stanowi: "1. W przypadkach, w których na podstawie ustawodawstwa więcej niż jednego Państwa Członkowskiego udzielane są świadczenia w tym samym okresie i dla tych samych członków rodziny, mają zastosowanie następujące zasady pierwszeństwa:
a) w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie z różnych tytułów, kolejność pierwszeństwa jest następująca: w pierwszej kolejności prawa udzielane z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, [...] i w ostatniej kolejności prawa uzyskiwane na podstawie miejsca zamieszkania;
b) w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie z tego samego tytułu, kolejność pierwszeństwa ustalana jest poprzez odniesienie do następujących kryteriów dodatkowych:
i) w przypadku świadczeń uzyskiwanych z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek: miejsce zamieszkania dzieci, pod warunkiem że taka praca jest wykonywana i, dodatkowo, w odpowiednim przypadku, najwyższa kwota świadczeń przewidzianych przez kolidujące ustawodawstwa. W tym ostatnim przypadku koszt świadczeń dzielony jest według kryteriów określonych w rozporządzeniu wykonawczym; [...] iii) w przypadku świadczeń uzyskiwanych na podstawie miejsca zamieszkania: miejsce zamieszkania dzieci.". Art. 11 rozporządzenia 883/2004 stanowi: "1. Osoby, do których stosuje się niniejsze rozporządzenie, podlegają ustawodawstwu tylko jednego Państwa Członkowskiego. Ustawodawstwo takie określane jest zgodnie z przepisami niniejszego tytułu. [...] 3. Zgodnie z przepisami art. 12 do 16: a) osoba wykonująca w Państwie Członkowskim pracę najemną lub pracę na własny rachunek podlega ustawodawstwu tego Państwa Członkowskiego; [...] e) każda inna osoba, do której nie mają zastosowania przepisy lit. a) do d) podlega ustawodawstwu Państwa Członkowskiego, w którym ma miejsce zamieszkania, bez uszczerbku dla innych przepisów niniejszego rozporządzenia, gwarantujących jej świadczenia na podstawie ustawodawstwa jednego lub kilku innych Państw Członkowskich.".
W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że art. 67 rozporządzenia 883/2004 ustanawia zasadę miejsca zatrudnienia wyznaczającego prawo właściwe dla wypłaty świadczeń rodzinnych (zdanie pierwsze). Przyjmuje się, że osoba jest uprawniona do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem właściwego państwa członkowskiego, włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym państwie członkowskim, tak jak gdyby zamieszkiwali w pierwszym państwie członkowskim (a zatem miejsca zatrudnienia). Reguła ta została wcześniej potwierdzona na gruncie art. 73 rozporządzenia nr 1408/71 w sprawie Imbernon (C-321/93), w której Trybunał stwierdził, że jeżeli ustawodawstwa krajowe uzależniają przyznanie i ustalenie wysokości świadczeń na dzieci lub współmałżonka pracownika od ich zamieszkania w kraju jego zatrudnienia, to warunek ten można uznać za spełniony, jeśli dziecko lub małżonek zamieszkuje na terytorium innego państwa członkowskiego (G. Uścińska, Koordynacja..., s. 46). Również w orzecznictwie polskich sądów administracyjnych potwierdza się szerokie rozumienie uprawnienia dla członków rodziny (wyrok NSA z 7.6.2011 r. I OSK 295/11), jak również zasadę miejsca zamieszkania określającą ustawodawstwo właściwe (wyrok WSA w Rzeszowie z 10.2.2010 r. II SA/Rz 874/09).
Po 1 maja 2010 r. reguły niekumulowania świadczeń wynikają z art. 68 rozporządzenia 883/2004. Zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt b lit. i tego rozporządzenia, jeżeli na podstawie ustawodawstwa więcej niż jednego państwa członkowskiego (zbieg) udzielane są świadczenia w tym samym okresie na tego samego członka rodziny i z tego samego tytułu (zatrudnienie lub praca na własny rachunek), to pierwszeństwo ma świadczenie należne na podstawie ustawy kraju miejsca zamieszkania dzieci. Wtedy przysługuje świadczenie w najwyższej kwocie przewidzianej przez kolidujące ustawodawstwa, a koszt świadczeń dzielony jest według zasad określonych w rozporządzeniu 987/2009. Zgodnie z art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia 883/2004 jeżeli na podstawie ustawodawstwa więcej niż jednego państwa członkowskiego (zbieg) udzielane są świadczenia w tym samym okresie na tego samego członka rodziny i z różnych tytułów (np. zatrudnienie lub praca na własny rachunek oraz miejsce zamieszkania), to możliwe są dwie sytuacje:
1) osoba mieszkająca na terytorium państwa członkowskiego razem z dzieckiem nie wykonuje zatrudnienia lub pracy na własny rachunek - wtedy pierwszeństwo daje się ustawodawstwu miejsca pracy;
2) osoba mieszkająca na terytorium państwa członkowskiego razem z dzieckiem jest zatrudniona lub wykonuje pracę na własny rachunek - wtedy pierwszeństwo daje się ustawodawstwu miejsca zamieszkania (K. Ślebzak, Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego. Komentarz, Wolters Kluwer 2012, uw. 1 do art. 68 rozporządzenia 883/2004).
Trafnie skarżący kasacyjnie podnosi, że sam fakt wykonywania pracy przez ojca córki skarżącej na terenie Irlandii, przy jednoczesnym braku aktywności zawodowej skarżącej w Polsce, skutkuje tym, że świadczenia rodzinne są przyznawane z różnych tytułów - w Irlandii z tytułu wykonywania pracy przez ojca córki skarżącej; w Polsce z tytułu zamieszkiwania matki dziecka (nieaktywnej zawodowo). Zasady pierwszeństwa określone w art. 68 rozporządzenia 883/2004 decydują o tym, że w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie, z różnych tytułów, kolejność jest następująca: w pierwszej kolejności prawa udzielane z tytułu zatrudnienia [...] i w ostatniej kolejności prawa uzyskiwane na podstawie miejsca zamieszkania (art. 68 ust 1 lit. a rozporządzenia 883/2004). Z tej przyczyny Sąd I instancji nietrafnie przyjął, że nie ma znaczenia dla kontrolowanej sprawy to, że za okres od 1 listopada 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. świadczenia rodzinne pobierał ojciec dziecka, na którego rachunek bankowy świadczenia te były przekazywane. Nietrafnie Sąd I instancji uznał, że w zaskarżonej decyzji zobowiązującej do zwrotu świadczeń wychowawczych brakuje ustaleń na temat wydania przez organy państwa członkowskiego aktu przyznającego świadczenie zagraniczne za okres od 1 stycznia 2018 r. do 30 września 2018 r. i ustalenia, czy tego rodzaju świadczenia pobierał ojciec dziecka – D.J. [...]. Dopiero taki akt wraz z dowodami przyjęcia wypłaty świadczeń irlandzkich, będących odpowiednikami polskich świadczeń wychowawczych, umożliwia konkretyzację przepisów o świadczeniach wychowawczych nienależnie pobranych. Organ I instancji nie wystąpił do odpowiedniej instytucji irlandzkiej z pytaniem pozwalającym wyjaśnić te istotne w sprawie okoliczności faktyczne i prawne dotyczące wystąpienia sytuacji kumulacji świadczeń polskich i zagranicznych w ww. okresie.
W istocie prawidłowa wykładnia art. 67 zd. 1 i art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia 883/2004 decyduje o tym, że zgodnie z zasadami pierwszeństwa, to w kontrolowanej sprawie zachodzi kolejność pierwszeństwa, w wyniku której w pierwszej kolejności prawa udzielane są przez Irlandię z tytułu zatrudnienia ojca dziecka, a w ostatniej kolejności przez Polskę prawa uzyskiwane na podstawie miejsca zamieszkania nieaktywnej zawodowo matki dziecka wraz z dzieckiem - na terenie Polski. Nie ma znaczenia, że właściwy organ Irlandii nie wydał aktu przyznającego świadczenie rodzinne za okres od 1 stycznia 2018 r. do 30 września 2018 r. ani czy irlandzkie świadczenie rodzinne pobierał ojciec dziecka. Konkretyzacja przepisów o świadczeniach rodzinnych wynika bowiem z art. 67 zd. 1 i art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia 883/2004, za czym przemawiają wyroki Trybunału Sprawiedliwości z: 10.10.1996 r. C-245/94 Hoever i Zachov (aprobowany przez M. Rusewicz w: red. G. Uścińska, Komentarz do rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, Ministerstwo Polityki Społecznej, Warszawa 2005, s. 307-308, uw. 4); 9.12.1992 r. C -119/91 McMenamin; 7.6.2005 r. C-543/03 - Dodl i Oberhollenzer. Wyroki te wyjaśniają pozytywne przesłanki uzyskania przez pracowników najemnych [...], podlegających prawodawstwu państwa członkowskiego, którzy są uprawnieni, w odniesieniu do członków swych rodzin, którzy zamieszkują terytorium innego państwa członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby zamieszkiwali oni terytorium tego państwa a nadto wspólnotowe reguły zapobiegające kumulacji świadczeń rodzinnych. W szczególności w wyroku C-543/03 Trybunału Sprawiedliwości wyjaśnił, że: "Dana osoba posiada przymiot pracownika w rozumieniu rozporządzenia nr 1408/71 od chwili, gdy jest ona ubezpieczona, choćby na wypadek tylko jednego ryzyka, z tytułu ubezpieczenia obowiązkowego lub fakultatywnego w ramach powszechnego lub szczególnego systemu zabezpieczenia społecznego, o którym mowa w art. 1 lit. a) tego samego rozporządzenia, bez względu na istnienie stosunku pracy. Do sądu krajowego należy dokonanie koniecznych ustaleń w celu określenia, czy osoby uprawnione podlegają działowi systemu zabezpieczenia społecznego i w rezultacie były one objęte zakresem pojęcia 'pracownik najemny' w rozumieniu art. 1 lit. a) tego rozporządzenia." (pkt 34 oraz pkt 1 sentencji). "Jeśli zarówno ustawodawstwo państwa członkowskiego miejsca zatrudnienia, jak i ustawodawstwo państwa członkowskiego miejsca zamieszkania pracownika najemnego przyznaje w odniesieniu do tego samego członka rodziny i za ten sam okres uprawnienie do świadczeń rodzinnych, to właściwym państwem członkowskim w zakresie wypłacania wspomnianych świadczeń jest zasadniczo państwo członkowskie miejsca zatrudnienia zgodnie z art. 10 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 574/72 w sprawie wykonywania rozporządzenia nr 1408/71, zmienionego i uaktualnionego rozporządzeniem nr 410/2002. (pkt 64 oraz pkt 2 sentencji) 3. Z zastrzeżeniem postanowień art. 10 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 574/72 w sprawie wykonywania rozporządzenia nr 1408/71, zmienionego i uaktualnionego rozporządzeniem nr 410/2002, jeśli osoba sprawująca opiekę nad dzieckiem, w szczególności współmałżonek lub konkubent pracownika, wykonuje działalność zawodową w państwie członkowskim miejsca zamieszkania, to świadczenia rodzinne powinny, na podstawie art. 10 ust. 1 lit. b) ppkt i) tego rozporządzenia, być wypłacane przez to państwo członkowskie, bez względu na to, kto jest bezpośrednim beneficjentem tych świadczeń, określonym w ustawodawstwie tego państwa. W takim przypadku, wypłacanie świadczeń rodzinnych przez państwo członkowskie miejsca zatrudnienia jest zawieszone do wysokości kwoty tych świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo państwa członkowskiego miejsca zamieszkania." (pkt 64 oraz pkt 2 sentencji). Art. 73 dotyczy właśnie sytuacji, w której rodzina pracownika najemnego zamieszkuje na terytorium państwa członkowskiego innego niż państwo właściwe oraz gwarantuje przyznanie świadczeń rodzinnych przewidzianych na podstawie wiążącego ustawodawstwa tego ostatniego państwa, tak jak gdyby rodzina pracownika najemnego zamieszkiwała na jego terytorium. (pkt 45). Przepis ten ma na celu zapobieżenie sytuacji, w której państwo członkowskie mogłoby uzależnić przyznanie lub wysokość świadczeń rodzinnych od zamieszkania członków rodziny pracownika na terytorium państwa członkowskiego zobowiązanego do wypłaty świadczenia, aby nie zniechęcać pracownika wspólnotowego do korzystania z prawa do swobodnego przemieszczania się (w szczególności wyrok w sprawie Hoever i Zachow, pkt 34 i wyrok z dnia 7 listopada 2002 r. w sprawie C-333/00 Maaheimo, Rec. str. I-10 087, pkt 34; pkt 46). Trybunał uściślił, że art. 73, stanowiąc zasadę ogólną, nie jest zasadą absolutną. Uprawnienie, jakie przysługuje skarżącym w postępowaniu przed sądem krajowym jako ʼpracownikom najemnymʼ na podstawie art. 13 i art. 73 rozporządzenia nr 1408/71, powinno być zestawione z regułami ʼantykumulacyjnymiʼ tego rozporządzenia oraz rozporządzenia nr 574/72, o ile zachodzi ryzyko wystąpienia zbiegu uprawnień przewidzianych przez ustawodawstwo państwa miejsca zamieszkania z uprawnieniami przewidzianymi przez ustawodawstwo państwa miejsca zatrudnienia (pkt 49). Sytuacja gdy w dwu państwach uprawnieni nabywają uprawnienia do uzyskania świadczenia rodzinnego, może spowodować nadwyżkę w kompensowaniu wydatków rodzinnych i powinna być w konsekwencji rozpatrywana w świetle przepisów ʼantykumulacyjnychʼ, czyli art. 76 rozporządzenia nr 1408/71 i art. 10 rozporządzenia nr 574/72 (pkt 50 i 51). W konkretnych stanach faktycznych, art. 76 nie znajdował zastosowania w przypadku badanym w sprawie C-543/03, zaś art. 10 rozporządzenia nr 574/72 był przepisem ʼantykumulacyjnymʼ, który okazał się właściwy w niniejszym przypadku (pkt 53-55 wyroku C-543/03). W wyrokach przywołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s. 9), Trybunał nie wskazywał przesłanek uznania świadczeń za nienależnie pobrane ani przesłanek zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego (w rozumieniu rozdziału 8 rozporządzenia 883/2004). Stosowanie wykładni ww. przepisów rozporządzenia 1408/71 i rozporządzenia 574/72 zaprezentowanej w ww. wyrokach Trybunału Sprawiedliwości jest w pełni użyteczne dla wykładni art. 68 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia 883/2004.
Sąd I instancji nie naruszył art. 134 § 1 ppsa, z treści którego wynika, że sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Zakresem rozpoznania sądu zostają objęte wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie zostały podjęte (wyroki NSA z: 5.12.2018 r. I OSK 3090/15; 15.11.2006 r. II OSK 1353/05, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 763-764, nb 6). Sąd I instancji nie uchylił zaskarżonym wyrokiem decyzji z 19 listopada 2020 r., lecz orzekając o zgodności z prawem decyzji ustalającej i zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego odniósł się do zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji nie wkroczył w sprawę nową, w stosunku do tej, która była przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych.
Zarzuty naruszenia: art. 16 ust. 6, 7 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2022 r. poz. 1577) w brzmieniu obowiązującym w dniu stwierdzenia nienależności świadczenia, przez ich błędną wykładnię; art. 16 ust. 5 i 6 ppwd, w brzmieniu obowiązującym w dniu stwierdzenia nienależności świadczenia; art. 25 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 16 ust. 6 i 10 ppwd; art. 25 ust. 1, 2 pkt 6, ust. 3 i 9 w zw. z art. 16 ust. 5 i 6 ppwd; art. 16 ust. 6 i 7, art. 25 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 16 ust. 6 i 10 ppwd w brzmieniu obowiązującym w dniu stwierdzenia nienależności świadczenia; obecnie obowiązujących art. 25 ust. 1, 2 pkt 6, ust. 3 i 9 w zw. z art. 16 ust. 5 i 6 ppwd, przez ich niezastosowanie, z uwagi na ich charakter, wymagały łącznego rozpoznania. Zarzuty te okazały się zasadne.
Skoro skarżąca we wniosku z 28 sierpnia 2017 r. i w decyzji z 20 października 2017 r. została prawidłowo pouczona, że w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, winna niezwłocznie powiadomić o tym organ wypłacający to świadczenie, a niepoinformowanie organu właściwego o zmianach, może skutkować powstaniem nienależnie pobranego świadczenia, a w konsekwencji koniecznością zwrotu świadczenia wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie (k. 167-163v, 177, 195 akt Wojewody), organy obu instancji prawidłowo zastosowały wzorce kontroli wskazane w zarzutach z punktów II.3-II.6 petitum skargi kasacyjnej.
Nawet przy uwzględnieniu wykładni prawa materialnego, zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku, brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w części, w której utrzymano w mocy decyzji I instancji za okres od 1 listopada 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r., za który to okres bezspornie właściwa instytucja w Irlandii wypłaciła świadczenie ojcu córki .
Z tych względów zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa.
Zarzut naruszenia art. 267 zdanie pierwsze lit. b Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 202 z 7.6.2016, str. 1; Dz.U. z 2004 r. nr 90, poz. 864 ze zm.), w związku z art. 9 oraz art. 91 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP i art. 91 § 1 Regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości z dnia 25 września 2012 r. (Dz. Urz. L 265 z 29.9.2012 z późn. zm.) okazał się zasadny, bowiem zaskarżony wyrok oparty był na nieprawidłowej wykładni art. 10 , art. 68 ust. 1 lit. a i b, i art. 11 ust. 1 i 3 rozporządzenia 883/2004, niepomijającej wykładni dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że wykładnia wskazanych przepisów rozporządzenia 883/2004, dokonana wyrokami Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest jasna, nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym jak w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Sąd I instancji uwzględni ocenę prawną i wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku I OSK 292/23 (art. 153 w zw. art. 193 zd. 1 ppsa).
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpił od zasądzenia od skarżącej na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości z uwagi na charakter sprawy.