I OSK 292/20

II SA/Łd 947/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Beata Czyżewska
Magdalena Sieniuć /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Mikołajczyk
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 93 ust. 1 i 2, art. 94, art. 95 pkt 8, art. 98
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 1990
art. 2 pkt 9
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Dz.U. 2023 poz 645
art. 1, art. 7
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 119 pkt 2, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 17 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, Asesor WSA Beata Czyżewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 stycznia 2024 roku sprawy ze skargi P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 28 sierpnia 2023 r. nr SKO.4130.18.23 w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę. ał
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 28 sierpnia 2023 r., nr SKO.4130.18.23, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", i art. 95 pkt 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.g.n.", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sieradza z dnia 2 czerwca 2023 r., znak: WU-A.6831.47.2021.2022.2023AJ, w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w S. (obręb geodezyjny [...]), oznaczonej nr ewid. [...], o powierzchni 4,4419 ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa i pozostającej w użytkowaniu wieczystym P.
Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 14 lipca 2022 r. P. S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w W., reprezentowana przez E.W.- Dyrektora Oddziału ds. Obrotu Nieruchomościami w W. oraz M. L. - Zastępcę Dyrektora ds. Eksploatacji, zwróciła się do Prezydenta Miasta Sieradza o zatwierdzenie podziału nieruchomości położonej w S. (obręb geodezyjny [...]), oznaczonej nr ewid. [...], o powierzchni 4,4419 ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa, a będącej w użytkowaniu wieczystym Spółki. Wnioskodawczyni wystąpiła o dokonanie podziału niezależnie od ustaleń planu miejscowego, w trybie art. 95 pkt 8 i art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) w związku z art. 39 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. [...]), w celu realizacji przepisów dotyczących przekształceń własnościowych. Działka objęta wnioskiem o podział, zgodnie z decyzją Nr 14 Ministra Infrastruktury z dnia 18 września 2020 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych, przez które przebiegają linie kolejowe (Dz. Urz. Min. Inf. poz. 38 ze zm.), została zakwalifikowana do terenów zamkniętych. Nieruchomość usytuowana jest na linii kolejowej Nr [...] Ł. K. – T. w kilometrach [...],[...]-[...],[...] (szlak Z.-S.). We wniosku wskazano następnie, że celem podziału działki nr [...] jest wydzielenie części gruntu przewidzianego pod nowe formy zagospodarowania (projektowana działka nr [...] o powierzchni 0,9578 ha) oraz jednej działki stanowiącej drogę gminną (ul. [...]) wraz z drogą dojazdową stanowiącą jedyny dojazd do posesji (projektowana działka nr [...] o powierzchni 0,2967 ha), w wyniku czego powstanie jedna działka w dotychczasowym sposobie użytkowania (projektowana działka nr [...] o powierzchni 3,1874 ha). W toku postępowania koncepcja podziału została częściowo zmieniona w ten sposób, że zaprojektowano wydzielenie z działki nr [...] trzech działek: nr [...] o powierzchni 0,3265 ha, nr [...] o powierzchni 0,9280 ha i nr [...] o powierzchni 3,1874 ha.
Powołaną na wstępie decyzją z dnia 2 czerwca 2023 r. organ I instancji zatwierdził podział nieruchomości położonej w S. (obręb geodezyjny [...]), oznaczonej nr ewid. [...], o powierzchni 4,4419 ha, na trzy działki: nr [...] o powierzchni 0,3265 ha, nr [...] o powierzchni 0,9280 ha i nr [...] o powierzchni 3,1874 ha, zgodnie z załączoną mapą projektu podziału, zaewidencjonowaną w państwowym zasobie geodezyjno-kartograficznym w dniu 8 marca 2023 r. za nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że realizację przedmiotowego podziału umożliwia przepis art. 95 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast wydzielenie działek gruntu na terenach zamkniętych - art. 95 pkt 8 tej ustawy. Ponadto każda z nowopowstałych działek ma zapewniony dostęp do drogi publicznej.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka P. S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w W., reprezentowana przez E.W.- Dyrektora Oddziału ds. Obrotu Nieruchomościami w W. oraz G.P. - Zastępcę Dyrektora Oddziału ds. Eksploatacji. W ocenie skarżącej, organ nieprawidłowo rozpatrzył sprawę, a wydana decyzja jest wadliwa. Z treści kwestionowanej decyzji nie wynika bowiem, które działki zostały wydzielone pod drogi publiczne, a ponadto organ nie powołał się w ramach podstawy prawnej decyzji na art. 98 ust. 1 u.g.n. i nie wskazał, że podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego.
Spółka wskazała następnie, że w sprawie stosowania art. 98 ust. 1 u.g.n. orzecznictwo jest utrwalone. Skutki prawne, o których mowa w tym przepisie, w postaci utraty własności lub prawa użytkowania wieczystego działek wydzielonych pod drogi publiczne, nie są przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale są następstwem wydania tej decyzji, przejście prawa własności następuje bowiem z mocy samego prawa. Podział ewidencyjny nieruchomości dokonany w tym trybie na wniosek właściciela/wieczystego użytkownika pociąga za sobą szczególny skutek prawny, polegający na przejściu ex lege działki wydzielanej pod drogę publiczną na własność podmiotu publicznego - gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, w zależności od kategorii drogi. Tym samym, z decyzji zatwierdzającej podział musi wynikać, że podział został dokonany w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n., konieczne jest również wskazanie, która działka projektowana stanowi drogę publiczną. Bez takiego rozstrzygnięcia decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, na której znajduje się droga publiczna, jest wadliwa i niewykonalna. W ocenie Spółki, w wyniku wydania decyzji organu I instancji nastąpił stan niepewności co do tego, które z wydzielonych działek gruntu zostały wydzielone pod drogi publiczne, a takich ustaleń powinien dokonać organ zatwierdzający decyzję o podziale nieruchomości.
Na poparcie swego stanowiska wnioskodawczyni powołała się na orzeczenia sądów administracyjnych, stwierdzając, że organ I instancji naruszył art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez niewskazanie w treści rozstrzygnięcia tego przepisu, a w sentencji decyzji - działek wydzielonych pod drogi publiczne.
Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem o podział oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Przesyłając powyższe odwołanie wnioskodawczyni Prezydent Miasta Sieradza wniósł o utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy. Jednocześnie wyjaśnił, że działka będąca przedmiotem podziału leży na obszarze, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie została również objęta ustaleniami decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ani decyzji o warunkach zabudowy, ale co istotne leży w granicach terenu zamkniętego. Podział został dokonany na podstawie art. 95 pkt 5 i 8 u.g.n. Przywołane przepisy dają możliwość podziału nieruchomości w celu realizacji przepisów dotyczących przekształceń własnościowych albo likwidacji przedsiębiorstw państwowych lub samorządowych oraz wydzielenia działek gruntu na terenach zamkniętych. W rozstrzygnięciu decyzji wskazano, że wieczystym użytkownikiem działki nr ewid. [...] są P.. Organ wyjaśnił następnie, że w art. 98 ust. 1, na który w odwołaniu powołuje się skarżąca, jest mowa o drogach publicznych. Zgodnie z orzecznictwem w tym zakresie, o takim statusie ciągów komunikacyjnych decydują w pierwszej kolejności postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub treść decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (wyrok NSA z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 292/20). W niniejszym przypadku nie zachodzi taka okoliczność. Niezależnie od powyższego, w ocenie organu, nie ma prawnych argumentów przemawiających za zamieszczaniem w decyzji zatwierdzającej na wniosek strony podział nieruchomości klauzuli o przejściu własności wydzielonej pod drogę publiczną działki na rzecz podmiotu publicznoprawnego. Postanowienia dotyczące tej kwestii nie mieszczą się bowiem w granicach rozstrzyganej przez organ sprawy administracyjnej podziału nieruchomości. Skutki prawne, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., w postaci utraty własności lub prawa użytkowania wieczystego działek wydzielonych pod drogi publiczne nie są przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale są następstwem wydania tej decyzji. W końcowej części wyjaśnień podkreślono, że Miasto jest zainteresowane przejęciem gruntu, który w przyszłości stanowiłby zabezpieczenie obsługi komunikacyjnej działek przyległych, wykorzystywanych aktualnie rolniczo. Jednak będą to działania odrębne, prowadzone niezależnie od postępowania administracyjnego zatwierdzającego podział przedmiotowej nieruchomości.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 28 sierpnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu powyższego odwołania utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium podkreśliło, że nieruchomość objęta wnioskiem o podział, oznaczona nr ewid. [...], o powierzchni 4,4419 ha, położona w S. (obręb geodezyjny [...]), stanowi własność Skarbu Państwa, a użytkowanie wieczyste wraz z własnością naniesień przysługuje P. S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w W.. Prawa te zostały ujawnione w KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S.. Przedmiotowa działka położona jest na terenach zamkniętych, określonych decyzją Nr 14 Ministra Infrastruktury z dnia 18 września 2020 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych, przez które przebiegają linie kolejowe (Dz. Urz. Min. Inf. poz. 38 ze zm.). Z załączonego do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów z dnia 14 czerwca 2022 r. wynika, że działka nr [...] wykazana jest w całości jako tereny kolejowe oznaczone symbolem Tk. Działka będąca przedmiotem podziału leży na obszarze, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie została również objęta ustaleniami decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ani decyzji o warunkach zabudowy.
Następnie organ odwoławczy wskazał, że strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie postępowania podziałowego w trybie art. 95 pkt 8 i art. 98 u.g.n., tj. w celu wydzielenia działek gruntu na terenach zamkniętych. Jako cel podziału wnioskodawczyni wskazała także realizację przepisów dotyczących przekształceń własnościowych, wynikających z ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P.". Wykonany na zlecenie P. S.A. przez uprawnionego geodetę wstępny projekt podziału przedmiotowej nieruchomości przewiduje podział działki nr [...] na trzy działki: nr [...] o powierzchni 0,3265 ha, nr [...] o powierzchni 0,9280 ha i nr [...] o powierzchni 3,1874 ha.
W odniesieniu do powyższego skarżąca wskazała, że założeniem tego podziału jest wydzielenie części gruntu przewidzianego pod nowe formy zagospodarowania (projektowana działka nr [...] o powierzchni 0,9578 ha), jednej działki stanowiącej drogę gminną (ul. [...]) wraz z drogą dojazdową stanowiącą jedyny dojazd do posesji (projektowana działka nr [...] o powierzchni 0,2967 ha), oraz jednej działki pozostającej w dotychczasowym sposobie użytkowania (projektowana działka nr [...] o powierzchni 3,1874 ha).
W dalszej kolejności Kolegium, odwołując się do treści art. 93 ust. 1 i 2, art. 94 i art. 95 u.g.n., wskazało, że w tym ostatnim przepisie ustawodawca wyłączył związanie dopuszczalności wydzielenia działek gruntu z warunkami podziału określonymi w planie, nie wyłączył jednak związania w tym względzie przepisami odrębnymi. Zdaniem organu II instancji, właśnie odrębność regulacji prawnych dotyczących każdego z celów wymienionych w art. 95 u.g.n., determinuje dopuszczalność wydzielenia działek gruntu o takiej konfiguracji i wielkości, która będzie spełnieniem celu wymienionego w tym przepisie. Podział nieruchomości bez względu na ustalenia planu – jak wskazało Kolegium - jest więc możliwy z uwagi na konkretne sytuacje faktyczne i prawne wymienione w tym przepisie, a więc gdy zachodzi potrzeba dokonania podziału nieruchomości w celu dostosowania stanu prawnego i faktycznego do sytuacji wynikłej z mocy samego prawa albo z aktu administracyjnego bądź czynności prawnej. Cel, jaki zostanie osiągnięty przez podział nieruchomości, uzasadnia odstępstwo od ogólnych zasad podziału zawartych w art. 92 - 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. M. Krassowska, Gospodarka nieruchomościami, Komentarz, wyd. III, LEX). Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, iż w judykaturze zwrócono uwagę, że przesłanki podziału nieruchomości wymienione w tym przepisie są od siebie niezależne, a ustalenie zaistnienia każdej z nich wymaga przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania zmierzającego do stwierdzenia sytuacji uwzględnionej w ustawowym katalogu, czyli odpowiadającej jednemu z celów podziału wskazanych przez ustawodawcę. Inne są zatem kryteria podziału nieruchomości dokonywanego przy zastosowaniu przepisu art. 95 u.g.n., a inne na podstawie art. 93 i art. 94 tej ustawy.
W ocenie organu II instancji, analiza stanu faktycznego i prawnego rozpatrywanej sprawy prowadzi do wniosku, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy zauważył, że decyzja orzekająca o podziale nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...], zgodnie z wyraźnym wnioskiem strony, została wydana na podstawie art. 95 pkt 8 u.g.n., tj. w celu wydzielenia działek gruntu na terenach zamkniętych. Teren zamknięty zdefiniowany został w art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1990), powoływanej dalej jako: "P.g.k", jako teren o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określony przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Według art. 4 ust. 2a tej ustawy, tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji. W decyzji tej określane są również granice terenu zamkniętego. Dokumentacja geodezyjna określająca przebieg granic i powierzchnię terenu zamkniętego przekazywana jest przez organy wydające decyzje o zamknięciu terenu właściwym terytorialnie starostom w trybie art. 22 ustawy. Jeżeli teren utracił charakter terenu zamkniętego, zarządzający nim obowiązany jest przekazać właściwemu staroście dokumentację geodezyjną i kartograficzną oraz sporządzone mapy w celu włączenia ich do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W wypadku gdy we wniosku o podział nieruchomości wskazano warunki określone w art. 95 pkt 8 u.g.n., wówczas organ gminy powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, nakierowane na ustalenie, czy nieruchomość podlegająca podziałowi znajduje się na terenie zamkniętym i czy podział nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 545/08, LEX nr 536496).
Kolegium podkreśliło, że niekwestionowane w sprawie jest, iż nieruchomość objęta wnioskiem o podział posiada w całości status terenów zamkniętych, zgodnie z powołaną wyżej decyzją Nr 14 Ministra Infrastruktury z dnia 18 września 2020 r. i jest to okoliczność wystarczająca do oceny legalności dokonanego podziału. Jednocześnie organ II instancji wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż pojęcie "wydzielenia działek gruntu na terenie zamkniętym" jest pojęciem szerokim i planowane przez stronę przeznaczenie wydzielanych w ten sposób działek - w tym po drogę - pozostaje bez wpływu na możliwość podziału w tym trybie. Skoro podstawą dla wydania decyzji w trybie art. 95 pkt 8 u.g.n. nie jest zgodność proponowanego podziału z planem miejscowym (lub decyzją o warunkach zabudowy) i organ jej nie musi badać, to w konsekwencji także decyzja podziałowa nie musi zawierać stwierdzenia o przeznaczeniu poszczególnych działek, w tym także pod drogi publiczne (w przeciwieństwie do sytuacji, gdy warunkiem podziału dokonywanego na wniosek właściciela jest zgodność z planem miejscowym). Zatwierdzenie podziału nieruchomości w celu wydzielenia działek gruntu na terenach zamkniętych poprzez określenie, że podział następuje w celu wydzielenia działki przeznaczonej pod drogę publiczną, oznaczałoby konieczność zmiany podstawy prawnej decyzji podziałowej (którą to podstawę wyraźnie wskazano we wniosku) i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do innych okoliczności faktycznych i prawnych warunkujących dokonanie takiego podziału. Zdaniem Kolegium, podstawy takiej nie może stanowić powołany we wniosku art. 98 u.g.n., zgodnie z którym działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, że w doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, iż wydzielenie działki pod drogę publiczną może w omawianym przypadku nastąpić, jeśli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie chodzi przy tym o wybudowanie drogi ani o nadanie drodze określonej kategorii drogi publicznej, lecz o samo przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną. Nadanie kategorii drogi publicznej stanowi zwieńczenie zakończenia jej budowy, poprzedzonej planistycznym, ewidencyjnym i własnościowym wyodrębnieniem tej drogi, jako dokumentowe potwierdzenie, że droga ta pełni jedną z ustawowo określonych w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.d.p.", funkcji, przez co podlega szczególnej ochronie prawnej, określonej w dalszych przepisach tej ustawy dla zachowania powszechności jej dostępu oraz bezpieczeństwa w jej użytkowaniu.
Argumentując zaskarżoną decyzję Kolegium wskazało również, że podziela ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że przywołany przepis nie normuje szczególnego trybu podziału, a jedynie stanowi o jego skutkach. Przewidując w art. 98 ust. 1 skutek decyzji podziałowej w postaci przejścia z mocy prawa działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne na własność jednostki samorządu terytorialnego, ustawodawca nie przewidział żadnej formy potwierdzającej ów skutek (czy to w postaci decyzji, aktu własności nieruchomości czy tym podobnych) i nie wskazał także organu, który byłby właściwy do wydania tego rodzaju orzeczenia. Skoro przywołany przepis określa skutki prawnorzeczowe decyzji podziałowej, to nie kreuje także podstawy wnioskowania o dokonanie podziału nieruchomości wydawanej na wniosek uprawnionego podmiotu. Podstawą wnioskowania o zatwierdzenie podziału może być bowiem art. 97 ust.1 w zw. z art.93 ust. 1 albo art. 94 ust. 1 albo art. 95 u.g.n.
Jak wskazał organ II instancji, w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami zakres rozstrzygnięcia w postępowaniu podziałowym jest ograniczony do zatwierdzenia albo odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości (art. 96 ust. 1 u.g.n.), ewentualnie - w niektórych przypadkach zatwierdzenia podziału - może być poszerzony o dodatkowe elementy, wyraźnie określone w art. 93 ust. 2a i art. 99 ustawy. Nie obejmuje on natomiast w szczególności orzeczenia o przejściu z mocy prawa własności działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną w trybie art.98 ust. 1 u.g.n. W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowym postępowaniu obowiązkiem Prezydenta Miasta Sieradza było zatem wyłącznie zbadanie dopuszczalności zaproponowanego przez wnioskodawczynię podziału nieruchomości i z tego zadania organ I instancji się wywiązał, wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 95 pkt 8 i art. 96 ust. 1 u.g.n. Zdaniem Kolegium, nie można natomiast czynić organowi I instancji zarzutu, że nie powołał art. 98 ust. 1 u.g.n. w podstawie prawnej wydanej decyzji, w sytuacji gdy regulacja ta nie stanowi elementu podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sprawie podziału nieruchomości, jak również nie stwierdził w treści decyzji faktu wydzielenia działki gruntu pod drogę publiczną, w sytuacji gdy nie miał takiego obowiązku, a dodatkowo - wbrew sugestiom strony - ów fakt nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym zebranym w toku postępowania.
Końcowo Kolegium zwróciło uwagę, że w rozpatrywanej sprawie przeznaczenie projektowanej do wydzielenia działki nr [...] pod drogę publiczną nie wynika ani z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przylegająca do tej działki droga gminna (ulica [...]) nie może obejmować części działki nr [...], skoro ta w całości stanowi tereny kolejowe o statusie terenów zamkniętych. Nie ma przy tym znaczenia dla dopuszczalności podziału stan faktyczny tej części dzielonej nieruchomości, w szczególności faktyczne jej wykorzystywanie jako ogólnodostępnej drogi. Prezydent Miasta Sieradza – zdaniem organu odwoławczego - nie mógł więc orzec o tym, że powstała w wyniku podziału działka nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną o kategorii drogi gminnej. Trudno bowiem mówić w sensie formalnym o drodze publicznej na wydzielanej w wyniku podziału działce nr [...], skoro znajduje się ona w granicach terenu zamkniętego, nieobjętego planem miejscowym, sklasyfikowanego jako tereny kolejowe. Okoliczność, że projektowana działka nr [...], stanowiąca część dzielonej nieruchomości, faktycznie użytkowana jest jako droga, nie jest wystarczająca do przyjęcia, że jest ona zajęta pod drogę publiczną, a tym samym, że wydzielenie wskazanej działki nastąpiło pod drogi publiczne.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła Spółka P. S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w W., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazała, że skarżąca nie domaga się wydania orzeczenia o przejściu z mocy prawa własności działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n., ale takiego sformułowania sentencji decyzji, z której w sposób niebudzący wątpliwości będzie wynikać, czy i które działki powstałe w wyniku podziału geodezyjnego zostały wydzielone pod drogi publiczne - a w niniejszej sprawie brak jest rozstrzygnięcia w tym zakresie. Ponadto z decyzji ma wynikać, czy podział został dokonany np. z urzędu, czy np. na wniosek użytkownika wieczystego i w jakim trybie ten wniosek został złożony.
Ponadto pełnomocnik skarżącej podniosła, że w wyniku wydania przedmiotowej decyzji organu I instancji nastąpił stan niepewności, co do tego, które z wydzielonych działek gruntu zostały wydzielone pod drogi publiczne.
W ocenie pełnomocnik skarżącej, organ odwoławczy błędnie ocenił, iż organ I instancji nie naruszył art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie w treści rozstrzygnięcia wskazania na ten przepis, a ponadto nie wskazał w sentencji decyzji, które działki zostały wydzielone pod drogi publiczne.
Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącej podniosła również, że podział ewidencyjny nieruchomości każdorazowo dokonany na wniosek właściciela/użytkownika wieczystego, niezależnie od podstawy prawnej złożonego wniosek (tj. czy we wniosku o podział wskazano art. 98 ust. 1 u.g.n., czy też takiego artykułu nie wskazano) zawsze pociąga za sobą szczególny skutek prawny, polegający na przejściu ex lege działki wydzielanej pod drogę publiczną, na własność podmiotu publicznego - gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, w zależności od kategorii drogi. Tym samym, z decyzji zatwierdzającej podział musi wynikać, iż podział został dokonany na wniosek właściciela/użytkownika wieczystego, a ponadto konieczne jest również wskazanie, która działka projektowana stanowi drogę publiczną. Bez takiego rozstrzygnięcia decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, na której znajduje się droga publiczna, jest wadliwa i niewykonalna.
Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2134/18, pełnomocnik skarżącej wskazała, iż w decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości należy określić działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne lub pod poszerzenie takich dróg, jak również wskazać z jakiego dokumentu wynika ich przeznaczenie pod drogi publiczne. Decyzja podziałowa powinna również zawierać informację o skutkach prawnych wydzielenia działki pod drogę publiczną. W rozpoznawanej sprawie takich elementów decyzja podziałowa nie zawiera, a bezpośredni skutek prawny w postaci podziału nieruchomości, a czasami również bezpośredni skutek prawny w sferze prawa prywatnego, taki jak określony w art. 98 ust. 1 u.g.n., wynika właśnie z decyzji podziałowej. Końcowo pełnomocnik skarżącej wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując przy tym stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do treści skargi Kolegium podniosło, że nie kwestionuje faktu wykorzystania części nieruchomości podlegającej podziałowi pod drogę, co znalazło wyraźne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W świetle akt sprawy nie budzi wątpliwości Kolegium, że projektowana działka nr [...], stanowiąca część dzielonej nieruchomości, faktycznie użytkowana jest jako droga, zgodnie z wolą jej właściciela. Nie znajduje się jednak w ciągu komunikacyjnym drogi publicznej gminnej, a w granicach terenu zamkniętego, co oznacza, że działce tej wydzielonej pod drogę nie można przypisać waloru dróg publicznych w rozumieniu art. 98 ust. 1 u.g.n.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania; 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy; 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania; 5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Na mocy art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
W przedmiotowej sprawie wobec złożonego przez skarżącą wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i mając na uwadze, że organ w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie Sąd, dokonując w zakreślonych wyżej granicach kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdził, że decyzja ta odpowiada prawu, a tym samym skarga jako niezasadna podlega oddaleniu.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 28 sierpnia 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sieradza z dnia 2 czerwca 2023 r. zatwierdzającą podział nieruchomości położonej w S. (obręb geodezyjny [...]), oznaczonej nr [...], o powierzchni 4,4419 ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa, a będącej w użytkowaniu wieczystym P. S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w W..
Poza sporem pozostaje fakt, że wnioskiem z dnia 14 lipca 2022 r. P. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami S.A. w W. wystąpiła do Prezydenta Miasta Sieradza o zatwierdzenie projektu podziału przedmiotowej nieruchomości, wykonanego niezależnie do ustaleń planu, powołując się na przepisy art. 95 pkt 8 i art. 98 u.g.n. w związku z art. 39 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 146), w celu realizacji przekształceń własnościowych. Z treści wniosku wynikało, że celem podziału działki nr [...] jest wydzielenie części gruntu przewidzianego pod nowe formy zagospodarowania (projektowana działka nr [...] o powierzchni 0,9578 ha) oraz jednej działki stanowiącej drogę gminną (ul. [...]) wraz z drogą dojazdową stanowiącą jedyny dojazd do posesji (projektowana działka nr [...] o powierzchni 0,2967 ha), w wyniku czego powstanie jedna działka w dotychczasowym sposobie użytkowania (projektowana działka nr [...] o powierzchni 3,1874 ha). W toku postępowania koncepcja podziału została częściowo zmieniona w ten sposób, że zaprojektowano wydzielenie z działki nr [...] trzech działek: nr [...] o powierzchni 0,3265 ha, nr [...] o powierzchni 0,9280 ha i nr [...] o powierzchni 3,1874 ha.
Odnosząc się do projektowanego podziału należy zauważyć, że stosownie do art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94 u.g.n. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 u.g.n.). Natomiast w treści art. 95 u.g.n. unormowano wyjątki od ogólnych zasad podziału nieruchomości. Odmienność trybu podziału nieruchomości na podstawie art. 95 u.g.n., w stosunku do zasad ogólnych, określonych w art. 93 u.g.n., polega na braku związania ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 95 pkt 8 u.g.n., niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działek gruntu na terenach zamkniętych. Z zestawienia treści art. 93 i art. 95 u.g.n. wynika, że w przypadkach, o których mowa w art. 95 u.g.n., projekt podziału nieruchomości nie podlega badaniu w kontekście zgodności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania terenu ani pod kątem przeznaczenia terenu, ani też możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Z brzmienia art. 95 pkt 8 u.g.n. wynika również, że organ zatwierdzający projekt podziału nie bada celu podziału, gdyż zobowiązany jest jedynie stwierdzić, że podział dotyczy nieruchomości na terenie zamkniętym. Tym samym kryteria, które zobligowany jest zbadać organ zatwierdzający podział w tym trybie, to ocena, czy nieruchomość znajduje się na terenie zamkniętym, zdefiniowanym w art. 2 pkt 9 P.g.k. i czy podział nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi. Żadne inne przesłanki nie zostały przez ustawodawcę przewidziane dla zbadania legalności dokonania podziału w tym szczególnym trybie (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 grudnia 2018r. sygn. akt II SA/Łd 828/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jakkolwiek w orzecznictwie sądów administracyjnych można dostrzec niejednolitość poglądów co do tego, czy w decyzji podziałowej można domagać się wyznaczenia działki pod drogę publiczną, to jednak należy wyraźnie zauważyć, iż owe zróżnicowanie zapatrywań pozostaje aktualne wyłącznie w sytuacji gdy w następstwie dokonanego podziału następuje wydzielenie działki pod drogę publiczną (vide: wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2837/16; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 254/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z sytuacją tego rodzaju nie mamy jednak do czynienia w okolicznościach kontrolowanej sprawy, bowiem droga wydzielona w następstwie podziału działki nr [...] nie jest drogą publiczną, a w szczególności nie należy do kategorii dróg gminnych. Należy bowiem zauważyć, że przy dokonywaniu ustalenia, czy mamy do czynienia z drogą publiczną, konieczne jest odniesienie się do treści przepisów u.d.p. Na gruncie tej ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem (art. 1 u.d.p.). Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Zgodnie z kolei z art. 7 u.d.p. do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (ust. 1). Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2). Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (ust. 3).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy należy zaakcentować, że brak jest dowodów na to, aby wydana została stosowna uchwała w sprawie zaliczenia działki [...] do kategorii dróg gminnych. Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez skarżącą. Nadto zaznaczyć należy, że z analizy znajdującej się w aktach sprawy uchwały Miejskiej Ray Narodowej w S. nr [...] z dnia 22 lutego 1980 r. wraz z mapą poglądową wynika, że ta cześć działki [...] wykorzystywana jak droga wraz z dojazdem do niej (po wydzieleniu działka nr [...]) nie została uznana za drogę publiczną. Kwestia formalnego nadania statusu określonej drodze ma zaś kluczowe znaczenie dla możliwości zaliczenia określonej drogi do jednej z kategorii dróg publicznych. Samo faktyczne wykorzystywanie określonej działki pod drogę nie stanowi samodzielnie o jej konkretnej kategorii i przynależności do dróg publicznych. Tym samym do kategorii dróg gminnych nie może zostać zaliczona droga znajdująca się na nowowydzielonej działce nr [...], znajdująca się w określonym ciągu komunikacyjnym, który nie stanowi drogi publicznej. Trafnie zatem wskazują organy, że projektowana do wydzielenia droga nie ma statusu drogi publicznej w rozumieniu art. 98 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 7 u.d.p., a w konsekwencji zasadnie podniósł organ, że okoliczność, iż projektowana działka nr [...], stanowiąca część dzielonej nieruchomości, faktycznie użytkowana jest jako droga, nie jest wystarczająca do przyjęcia, że jest ona zajęta pod drogę publiczną, a tym samym, że wydzielenie wskazanej działki nastąpiło pod drogę publiczną. Wobec powyższego skarżąca Spółka nie może oczekiwać wystąpienia skutków, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., w stosunku do nowowydzielonej działki, skoro nie stanowi ona drogi publicznej w rozumieniu przepisów u.d.p.
Z tych względów żądanie strony skarżącej o wskazanie w decyzji, czy i które działki powstałe w wyniku podziału geodezyjnego zostały wydzielone pod drogi publiczne, nie znajduje w kontrolowanej sprawie uzasadnienia.
W ocenie Sądu, organy prawidłowo zatem ustaliły i oceniły stan faktyczny sprawy, czemu dały wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji.
Analogiczne stanowisko w przedmiotowej materii przedstawił wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyrokach z dnia 11 listopada 2020r., sygn. akt II SA/Łd 296/20 i z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 297/20. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd podzielił to stanowisko, dając temu wyraz w niniejszym uzasadnieniu.
Z tych względów, Sąd nie podzielając zasadności zarzutów skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.