I OSK 2901/16

I OSK 2901/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2018-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-12-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Paweł Tarno
Jolanta Górska /sprawozdawca/
Jolanta Sikorska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Bk 212/16 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2016-09-20
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 1774
art. 124 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 września 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 212/16 w sprawie ze skargi H.J. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na przebudowę istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) oddala wniosek uczestnika postępowania [...] S.A. w [...] o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 212/16, oddalił skargę H. J. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na przebudowę istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej.
Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
[...] S.A. z siedzibą w [...], wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2015 r., zwróciła się do Starosty [...] o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej nr [...], o powierzchni 1,4300 ha, położonej w obrębie [...], gmina [...], stanowiącej własność H. J., poprzez udzielenie Spółce zezwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] KV relacji [...] – [...] wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, w tym na zdemontowaniu dotychczasowych przewodów elektrycznych, ich usunięciu i zamontowaniu nowych przewodów.
Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], ograniczył sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości poprzez udzielenie Spółce zezwolenia na przebudowę na przedmiotowej nieruchomości istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] KV relacji [...] – [...] wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą polegającą na wykonaniu robót budowlanych związanych ze zdemontowaniem dotychczasowych przewodów elektrycznych, ich usunięciem i zamontowaniem nowych przewodów.
Uzasadniając wydaną decyzję organ wskazał, że nowe przewody będą zawieszone na dotychczasowej trasie przebiegu linii i na słupach posadowionych poza granicami działki nr [...]. W obrębie działki nr [...] zajęty zostanie pas technologiczny o powierzchni 1590 m2 o szerokości 16 m (8 m od osi linii). Lokalizację linii oraz obszar pasa technologicznego przedstawiono na załączonej mapie w skali 1:1000, stanowiącej integralną część wydanej decyzji. Organ stwierdził, że w sprawie spełnione zostały przesłanki ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, określone w art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) - zwanej dalej jako u.g.n. Przedmiotowa inwestycja stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. oraz jest zgodna z decyzją Wójta Gminy [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] marca 2015 r., nr [...]. Ponadto, przedstawiciele Spółki przeprowadzili rokowania z właścicielami nieruchomości, określone w art. 124 ust. 3 u.g.n., które nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia Spółki na nieruchomość.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła H. J. zarzucając, że wydana została ona bez wniosku uprawnionego podmiotu, ponieważ pełnomocnik Spółki był niewłaściwie umocowany. Ponadto, zdaniem odwołującej się nie została spełniona przesłanka przeprowadzenia rokowań, a w decyzji nie określono precyzyjnie okresu ograniczenia korzystania z nieruchomości. Odwołująca się zwróciła też uwagę, że decyzja Starosty [...] została wydana pomimo skutecznie wniesionego odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz skutecznie złożonego wniosku o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją Wójta Gminy [...].
Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...].
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda, powołując się na treść art. 124 ust. 1 u.g.n., wskazał, że wniosek złożony w przedmiotowej sprawie spełnia warunki formalne. Ponadto, planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. a ograniczenie sposobu korzystania przez właścicieli z przedmiotowej nieruchomości nastąpiło zgodnie z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie po istniejącej trasie linii napowietrznej wysokiego napięcia [...] kV relacji [...]-[...] w miejscowościach [...],[...],[...],[...],[...], gmina [...]. Decyzja organu I instancji wskazuje jednoznacznie zarówno przebieg inwestycji przez nieruchomości jak i zakres uszczuplenia władztwa właścicieli w zakresie niezbędnym do wykonania przedmiotowej inwestycji, zgodnie z warunkami wynikającymi z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wydanie decyzji zostało poprzedzone rokowaniami z właścicielem nieruchomości, które zostały zakończone negatywnym wynikiem. Pierwsze próby porozumienia się na drodze cywilnoprawnej zostały podjęte w 2013 r., co potwierdzają pisma z dnia [...] lipca 2013 r. i z dnia [...] września 2013 r. W kolejnych pismach Spółka podejmowała działania zmierzające do przeprowadzenia rokowań i zawarcia stosownej umowy, co potwierdza m.in. pismo z dnia [...] listopada 2013 r., z dnia [...] stycznia 2015 r., z dnia [...] marca 2015 r. Z propozycją podjęcia rokowań wystąpiła również odwołująca się w pismach z dnia [...] września 2014 r., [...] grudnia 2014 r. i [...] lutego 2015 r. Strony nie doszły jednak do porozumienia. Okoliczność zaś, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia, nie podlega, jak podkreślił Wojewoda, weryfikacji w trybie art. 124 u.g.n.
Wojewoda nie podzielił jednocześnie podnoszonego przez odwołującą się zarzut błędnego umocowania pełnomocnika do prowadzenia rokowań w imieniu Spółki wskazując, że analiza złożonych wraz z wnioskiem o wydanie decyzji kopii pełnomocnictw wskazuje, iż osoby działające w imieniu Spółki były prawidłowo umocowane, a zatem mogły występować z propozycjami przeprowadzenia rokowań. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia prawa przez organ I instancji przez wydanie decyzji pomimo wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r. o realizacji inwestycji celu publicznego, Wojewoda stwierdził, iż nie miało ono wpływu na decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r., gdyż odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...] zostało rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Również, jak wskazał, złożenie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją SKO w [...] nie mogło wpłynąć na wydanie decyzji przez Starostę [...]. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądów administracyjnych w dacie rozstrzygania sprawy dotyczącej zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie ciągów, przewodów i urządzeń musi pozostawać w obrocie prawnym ważna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzją zezwalającą na ograniczenie prawa własności nieruchomości musi zachodzić zgodność.
Na decyzję Wojewody Podlaskiego H. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę, domagając się uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając, że wydane zostały one z naruszeniem:
- art. 124 u.g.n. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;
- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 2, art. 7, oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez naruszenie zasad praworządności, pogłębiania zaufania do prawa i równego traktowania wobec prawa oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja została wydana bez wniosku uprawnionego podmiotu, który winien wykazać prawidłową reprezentację osoby prawnej, pod rygorem niepodlegającej konwalidacji nieważności swoich oświadczeń, w tym wniosku, skierowanego do organu, będącego podstawą wszczęcia i przeprowadzenia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Ponadto, skarżąca uważa, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o wniosek wadliwy formalnie, w tym niewykazujący spełnienia wymaganych prawem przesłanek do orzekania przez organ. Wydanie decyzji nastąpiło bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w tym okoliczności nieujawnionych organowi przez wnioskodawcę, w szczególności okoliczności wynikających z posiadanej przez wnioskodawcę korespondencji ze skarżącą oraz posiadanej przez wnioskodawcę korespondencji z toczących się postępowań administracyjnych. W ocenie skarżącej decyzja została wydana pomimo braku spełnienia przesłanki przeprowadzenia rokowań, wobec czego nie znajdują uzasadnienia wskazane w zaskarżonej decyzji ustalenie organu w zakresie rokowań, albowiem do dnia dzisiejszego skarżąca nie otrzymała prawnie skutecznego oświadczenia wnioskodawcy, m.in. z uwagi na brak wykazania wymaganej prawem reprezentacji oraz z uwagi na brak precyzyjnego określenia warunków realizacji na nieruchomości skarżącej inwestycji powołanej w zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja została wydana w zakresie niezgodnym z zakresem przedstawionym w projekcie umowy, o którym mowa w pkt 3.A odwołania (brak spełnienia przesłanki rokowań) oraz w zakresie niezgodnym z zakresem, objętym wnioskiem o wydanie zaskarżonej decyzji, a nade wszystko bez precyzyjnego określenia okresu ograniczenia korzystania przez skarżącą z nieruchomości. Skarżąca zwróciła też uwagę, że decyzja została wydana pomimo skutecznie wniesionego przez nią odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia pod nazwą "Przebudowa po istniejącej trasie linii napowietrznej wysokiego napięcia [...] kV relacji [...] - [...], w miejscowościach [...],[...],[...],[...],[...], gmina [...]". Skarżąca wskazała także, że zaskarżona decyzja została wydana pomimo skutecznie wniesionego przez nią wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r.
Powołując się na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o przeprowadzenie:
- dowodu z oględzin nieruchomości, stanowiącej jej własność na okoliczność obecnego usytuowania obiektów, urządzeń i infrastruktury towarzyszącej;
- dowodu z dokumentacji projektowej i technicznej (w tym dokumentacji powykonawczej) obiektów, urządzeń i infrastruktury towarzyszącej;
- dowodu z opinii biegłego z zakresu instalacji i urządzeń elektroenergetycznych oraz z zakresu procesu inwestycyjnego w zakresie instalacji przemysłowych, na okoliczność niezbędnego zakresu ograniczenia korzystania z nieruchomości skarżącej, w tym co do powierzchni oraz sposobu ograniczenia korzystania z nieruchomości skarżącej;
- dowodu z dokumentów, stanowiących dotychczasową korespondencję skarżącej z T. B. i M. O., na okoliczność braku podjęcia rokowań, o których mowa w art. 124 u.g.n., albowiem do dnia dzisiejszego skarżąca nie otrzymała prawnie skutecznego oświadczenia Spółki z uwagi na brak wymaganej prawem reprezentacji;
- dowodu z zeznań świadków J. O., T. O., T. B., M. O., na okoliczność braku tytułu prawnego [...] S.A. z/s w [...] do urządzeń i infrastruktury towarzyszącej, z którymi ma być związane zezwolenie dla [...] S.A. z/s w [...] oraz T. B. i M. O. na okoliczność braku podjęcia rokowań, o których mowa w art. 124 u.g.n.;
- przesłuchania skarżącej na okoliczność braku tytułu prawnego Spółki do posadowienia i dotychczasowej eksploatacji w granicach nieruchomości skarżącej obiektów, urządzeń i infrastruktury towarzyszącej, z którymi ma być związane zezwolenie dla Spółki (o której mowa w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...]) oraz na okoliczność braku podjęcia rokowań, o których mowa w art. 124 u.g.n.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalanie, podtrzymując w pełni stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, oddalając przedmiotową skargę, wskazał, że przedstawione przez skarżącą zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji.
Sąd, powołując się na treść art. 124 ust. 1 u.g.n., wskazał na wstępie, że uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy. Może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na daną nieruchomość. Wymagana zaś mocą art. 124 ust. 1 u.g.n. zgodność decyzji o ograniczeniu prawa własności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, gwarantuje, że administracyjna ingerencja w korzystanie z nieruchomości nie będzie możliwa w każdej sytuacji i w stosunku do każdej inwestycji, lecz jedynie do tych, które spełniają jakieś kryteria i służą realizacji relatywnie doniosłych interesów.
Sąd wskazał następnie, że inwestycja polegająca na przebudowie istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] KV relacji [...] - [...] wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, w tym na wykonaniu robót budowlanych związanych ze zdemontowaniem dotychczasowych przewodów elektrycznych, ich usunięciem i zamontowaniem nowych przewodów na działce nr [...], o której wykonanie zawnioskowała Spółka, jest celem publicznym, o jakim mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Ograniczenie sposobu korzystania przez skarżącą z należącej do niej nieruchomości nastąpiło przy tym zgodnie z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie po istniejącej trasie linii napowietrznej wysokiego napięcia [...] kV relacji [...] - [...] w miejscowościach [...],[...],[...],[...],[...], gmina [...]. Przebieg planowanej inwestycji, jak i zakres uszczuplenia władztwa skarżącej w zakresie niezbędnym do wykonania przedmiotowej inwestycji został ponadto szczegółowo określony w decyzji organu I instancji oraz na mapie, stanowiącej integralną część tejże decyzji. Zatem, jak wskazał Sąd, wbrew twierdzeniom skarżącej, decyzja organu I instancji wskazuje jednoznacznie zarówno przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właścicieli w zakresie niezbędnym do wykonania przedmiotowej inwestycji.
Następnie Sąd wskazał, że udzielenie zezwolenia poprzedzone zostało wymaganymi mocą art. 124 ust. 3 u.g.n. rokowaniami, które nie zakończyły się jednak uzyskaniem zgody skarżącej na inwestycję w kształcie zaproponowanym przez Spółkę. Potwierdza to dołączona do akt sprawy obszerna dokumentacja w postaci pism: z dnia [...] listopada 2013 r., z dnia [...] stycznia 2015 r., z dnia [...] marca 2015 r. Z propozycją podjęcia rokowań wystąpiła również skarżąca co potwierdzają pisma z dnia [...] września 2014 r., z dnia [...] grudnia 2014 r. i z dnia [...] lutego 2015 r. Treść powyższych dokumentów, jak ocenił Sąd, nie pozostawia wątpliwości, że wnioskodawca miał rzeczywistą wolę załatwienia sprawy na drodze cywilnoprawnej i wszczął w tym celu rokowania ze skarżącą jako właścicielką przedmiotowej nieruchomości, które jednak nie doprowadziły do zawarcia porozumienia pomiędzy stronami. Sąd wyjaśnił przy tym, że art. 124 ust. 3 u.g.n. ograniczając się do obowiązku przeprowadzenia rokowań, nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów co do ich formy i treści. Zatem strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zatem zakończone w dowolnym czasie, chociażby gdy - w ocenie którejś ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. Okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia, nie podlega weryfikacji przez organ w trybie art. 124. Po wszczęciu postępowania, o którym mowa w art. 124 ust. 1, organ nie ma żadnych podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie przyczyn braku zgody rokujących stron. Postępowanie dowodowe prowadzone przez organ w omawianym wyżej zakresie powinno sprowadzać się wyłącznie do ustalenia faktu istnienia rokowań (na podstawie oceny dokumentów z przeprowadzonych rokowań) oraz ich negatywnego wyniku, tj. braku zgody ze strony właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości.
Dalej Sąd uznał za bezpodstawny zarzut błędnego umocowania pełnomocnika Spółki do prowadzenia rokowań w imieniu Spółki. Sąd wyjaśnił w tym miejscu, że analiza złożonych wraz z wnioskiem o wydanie decyzji kopii pełnomocnictw: nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. udzielonego M. O. oraz nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. – udzielonych T. B. wskazuje, iż osoby te były prawidłowo umocowane, a zatem mogły występować z propozycjami przeprowadzenia rokowań. Dlatego też Sąd stwierdził, że rokowania przeprowadzone zostały w niniejszej sprawie przez właściwie umocowane do tego osoby.
Jednocześnie, Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej, że decyzja została wydana w zakresie niezgodnym z zakresem przedstawionym w projekcie umowy. Organ wydający decyzję w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, jak wskazał Sąd, jest związany bowiem wnioskiem i zebranymi w sprawie dowodami. Przeprowadzenie rokowań jest tylko jedną z przesłanek warunkujących wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji, a rozstrzygnięcie decyzji w żadnym stopniu nie może być zależne od projektu umowy, który był sporządzony przez strony w trakcie trwania negocjacji.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji pomimo wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r. o realizacji inwestycji celu publicznego Sąd wskazał, że nie miało ono wpływu na decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r., Nr [...]. Odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...] zostało bowiem rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję. Również, jak wskazał Sąd, złożenie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją SKO w [...] nie mogło wpłynąć na wydanie decyzji przez Starostę [...]. Art. 124 u.g.n. nakazuje bowiem jedynie, by decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości była zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W związku z tym, iż decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w chwili wydawania zaskarżonej decyzji obowiązywała i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, stąd też nie było podstaw do zakwestionowania jej prawidłowości.
Odnosząc się natomiast do zawartych w skardze wniosków o przeprowadzenie dodatkowych dowodów, Sąd wskazał, że przepis art. 106 § p.p.s.a. zezwala sądowi jedynie na przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W związku z powyższym niedopuszczalne są wnioski o przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości, opinii biegłego, przesłuchania świadków i przesłuchania strony. Zgłoszone zaś przez skarżącą wnioski o dopuszczenie dowodu z przedstawionych w skardze – dokumentów Sąd uznał za bezzasadne, albowiem ich przeprowadzenie zmierzałoby w istocie do ponownego ustalenia przez Sąd stanu faktycznego, co jest niedopuszczalne w świetle ustawowych kompetencji sądów administracyjnych.
Jednocześnie, Sąd nie podzielił podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów Kpa oraz art. 2, art. 7 i art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, w tym zasady praworządności, pogłębiania zaufania do prawa i równego traktowania wobec prawa, wskazując, że nie znajdują one usprawiedliwionych podstaw. Sąd ocenił bowiem, że organy obydwu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie, a zaskarżona decyzja została wydana po wszechstronnym rozważeniu zebranego w sprawie materiału. Skarga poza polemiką z prawidłowymi w tym zakresie ustaleniami dokonanymi przez organy administracji publicznej nie zawiera natomiast przekonywujących argumentów, aby organy naruszyły wyżej wymienione przepisy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w sposób szczegółowy przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy, wyjaśnił na podstawie jakich dowodów uznał, że spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 124 u.g.n. oraz odniósł się do zarzutów podnoszonych przez stronę w odwołaniu.
Podsumowując, Sąd wskazał, że pomimo, iż wynik przeprowadzonego postępowania jest niezgodny z oczekiwaniami strony skarżącej, nie może to oznaczać, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Decyzje wydawane na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ze swej istoty naruszają bowiem interes własny strony (właściciela nieruchomości), ograniczając sposób korzystania z nieruchomości w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizację inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku H. J. wniosła skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Skarżąca zarzuciła, że wyrok ten wydany został z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. - poprzez brak zastosowania tego przepisu i uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, pomimo wszczęcia postępowania administracyjnego na skutek błędnego zaakceptowania, jako prawidłowo wypełniającego wymóg ustawowy przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości, podjętych przez inwestora prób porozumienia się z właścicielem, które wszakże winny być uznane za pozorne i prowadzone bez rzeczywistej woli porozumienia się z właścicielem, a zatem całe postępowanie powinno być uznane za naruszające art. 124 ust. 3 u.g.n.;
- art. 151 p.p.s.a. - poprzez bezzasadne oddalenie skargi, pomimo, że decyzja organu odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji obarczone były wadą naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa co do oceny dokumentacji dotyczącej rokowań podjętych ze skarżącą jako wystarczającej dla uznania spełnienia przez inwestora wymogu przeprowadzenia rokowań, pomimo wadliwości umocowania do podjęcia zobowiązań finansowych w imieniu inwestora a zatem pozornego jedynie charakteru tych rokowań i w związku z tym braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości skarżącej;
- art. 3 § 1 p.p.s.a. - poprzez brak zbadania prawidłowości utrzymania przez Wojewodę Podlaskiego w mocy decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w sytuacji braku należytej konkretyzacji decyzji organu I instancji w zakresie czasookresu udzielonego zezwolenia dla Spółki oraz zobowiązania skarżącej w kontekście art. 107 § 1 Kpa w zw. z art. 124 ust. 1 i 6 u.g.n. i wynikającego z tego rozstrzygnięcia ograniczenia uprawnień właścicielskich skarżącej korzystających z ochrony zapewnionej art. 64 Konstytucji RP.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że udzielenie [...] S.A. z siedzibą w [...] zezwolenia na wykonanie na terenie działki nr [...] położonej w obrębie [...] robót budowlanych polegających na przebudowie istniejącej, napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] kV relacji [...] – [...] wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, w tym na zdemontowaniu dotychczasowych przewodów elektrycznych, ich usunięciu i zamontowaniu nowych przewodów, poprzedzone zostało rokowaniami, wymaganymi mocą art. 124 ust. 3 u.g.n.
Zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowanym na tle art. 124 ust. 3 u.g.n. wskazuje się, że przepis ten nie określa formy prowadzenia rokowań, ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nakłada na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 87/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca nie zawęża też formy, w jakiej mają zostać zainicjowane (zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 298/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że przez rokowania należy rozumieć wszelkie legalne czynności i działania prowadzące do zawarcia umowy. Przeprowadzenie rokowań wymaga współdziałania i woli stron do ich przystąpienia (zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2003 r. sygn. akt SA/Rz 426/01, niepubl.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 357/11 (httpa://orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazał, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Prócz zainicjowania ich i przedstawienia stosownego odszkodowania przepis art. 124 ust. 3 nie nakłada na wnioskodawcę żadnego innego obowiązku (zob. wyrok NSA z dnia 16 marca 2018 r, sygn. akt I OSK 1012/16, htttps://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie jednak przedmiotem rokowań powinno być w tym przypadku uzyskanie zgody na czasowe zajęcie nieruchomości i na pozostawienie na niej wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej wraz z warunkami uzyskania takiej zgody, szczególnie w zakresie rozliczenia ewentualnych szkód i uciążliwości wynikających z pozostawienia urządzeń na nieruchomości. Niewątpliwie również rokowania te winny być rzeczowe i pozbawione pozorności.
Ustawodawca w żaden sposób nie sformalizował również momentu zakończenia rokowań. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 296/13 (LEX nr 1569512), rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie, zgodnie z posiadaną wiedzą i wolą. Natomiast niewypracowanie wspólnego stanowiska na skutek np. zdecydowanego sprzeciwu właściciela lub niereagowania właściciela nieruchomości na pisma przedsiębiorstwa przesyłowego musi skutkować uznaniem braku zgody właściciela na przeprowadzenie prac na jego gruncie. Wówczas nie ma obowiązku prowadzenia dalszych rokowań, gdyż nie można wymagać od stron, aby niezależnie od propozycji drugiej strony była zmuszona do respektowania jej warunków lub prowadzenia rokowań dopóty, dopóki nie zmieni swojego stanowiska. Przepis art. 124 ust. 3 nie wymaga bowiem prowadzenia "wiecznych rokowań" (zob. wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 296/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Zatem rokowania mogą być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 87/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dlatego też, jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, organ, do którego zwrócono się z wnioskiem o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. bada jedynie, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania o zawarcie umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji i jej utrzymanie. Natomiast powody, dla których nie dochodzi do zawarcia umowy pozostają poza zakresem kontroli organów administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 3219/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie podlegają w tym przypadku ocenie same warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania ani okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 179/15, LEX nr 2100565). W orzecznictwie wskazuje się również, że decyzja o udzieleniu zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., podlega uchyleniu z przyczyn związanych z rokowaniami, o których mowa w art. 124 ust. 3 tej ustawy, jeżeli: 1) rokowania te się nie odbyły i nie ma podstaw do założenia a priori ich oczywistej bezcelowości w stanie faktycznym sprawy; 2) rokowania się odbyły, jednak zostały przeprowadzone przez podmiot inny, niż zamierzający wystąpić z wnioskiem o zezwolenie; 3) działania mające być uznane za rokowania w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. były w istocie pozorne; 4) decyzja o udzieleniu przedmiotowego zezwolenia została wydana, mimo że do wniosku o jej wydanie nie dołączono dokumentacji z przeprowadzonych rokowań, utrwalającej i potwierdzającej ich odbycie (zob. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2017 r., I OSK 2668/15, https://orzeczenia.nsa.gobv.pl).
W niniejszej sprawie brak jest zaś podstaw do podważenia prawidłowości rokowań przeprowadzonych w imieniu Spółki. Osoby prowadzące rokowania w imieniu [...] S.A. posiadały bowiem do tego stosowne umocowania. Uprawnienie do reprezentowania interesów Spółki przez M. O. wynikało z udzielonego mu pełnomocnictwa z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], a T. B. z pełnomocnictw: z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] oraz z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...].
W niniejszej sprawie brak jest również podstaw do twierdzenia, że rokowania nie odbyły się. Z materiału dowodowego sprawy i dołączonej przez Spółkę do wniosku dokumentacji, w tym obszernej korespondencji prowadzonej przez strony, wynika bowiem, że Spółka podejmowała działania w celu zawarcia ze skarżącą porozumienia co do wykonania na należącej do skarżącej nieruchomości robót budowlanych polegających na przebudowie istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej. Pierwsze próby porozumienia się na drodze cywilnoprawnej Spółka podjęła ze skarżącą już w 2013 r. Wskazuje na to treść pism: z dnia [...] lipca 2013 r., z dnia [...] września 2013 r. i z dnia [...] listopada 2013 r. Również później, w pismach z dnia [...] stycznia 2015 r., jak też z dnia [...] marca 2015 r., Spółka podejmowała działania zmierzające do zawarcia ze skarżącą stosownej umowy. W pismach tych Spółka przedstawiała skarżącej konkretne oferty w celu uzyskania zgody na wykonanie na terenie należącej do skarżącej nieruchomości prac. Oferty te nie zostały przez skarżącą przyjęte, aczkolwiek sama skarżąca, w pismach z dnia [...] września 2014 r., [...] grudnia 2014 r. i z dnia [...] lutego 2015 r., w ramach tychże rokowań, deklarowała możliwość porozumienia w kwestii dotyczącej udostępnienia nieruchomości na czas realizacji planowanych prac. Ostatecznie jednak Spółka uznała, że prowadzone rokowania nie doprowadzą do osiągnięcia zamierzonego skutku i wystąpiła ze stosownym wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Fakt, że stanowiska stron rokowań były tak odległe, nie świadczy o braku przeprowadzenia rokowań, a jedynie o braku uzyskania skutku tej czynności tj. braku uzyskania wspólnego stanowiska w sprawie
W niniejszej sprawie nie można również mówić o pozorności przeprowadzonych rokowań, na co wskazuje skarżąca. Wada w postaci pozorności rokowań występuje bowiem wtedy, gdy przykładowo są one obiektywnie prowadzone przez inicjatora w złej wierze, nakreślone przez podmiot przeprowadzający rokowania terminy nie mogą być uznane za rozsądne dla racjonalnego rozważenia propozycji, pisma związane z rokowaniami nie były doręczane na właściwy adres lub do właściwych osób, podmiot prowadzący rokowania świadomie wprowadza w błąd właścicieli lub użytkowników wieczystych danej nieruchomości, przedkładane propozycje przez podmiot przeprowadzający rokowania są obiektywnie niemożliwe do przyjęcia lub tego rodzaju, że mają w oczywistym zamierzeniu doprowadzić do ich odrzucenia, a także gdy podmiot prowadzący rokowania zbywa milczeniem terminowe, konkretne i obiektywnie rozsądne propozycje podmiotów, z którymi przeprowadza rokowania (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2668/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedłożone przez Spółkę propozycje obiektywnie nie były niemożliwe do przyjęcia ani też tego rodzaju, że miałyby już w zamierzeniu doprowadzić do jej odrzucenia.
Podkreślić jeszcze raz należy, że rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie zgodnie z własną wiedzą i wolą. W niniejszej sprawie strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, których żadna nie chciała uwzględnić i ostatecznie nie doszło do porozumienia. Należy podkreślić, że rokowania nie oznaczają konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. W sytuacji, gdy druga strona (właściciel) stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia, inwestor ma prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n.
W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że brak pozytywnego dla skarżącej zakończenia rokowań w żadnym razie nie może stanowić o naruszeniu art. 124 ust. 3 u.g.n.
Na tym tle za bezzasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał również postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, poprzez błędną ocenę dokumentacji dotyczącej przeprowadzonych w sprawie rokowań
Naczelny Sąd Administracyjny, na marginesie, wskazuje przy tym, że negatywny wynik rokowań, bądź też ich zakończenie przed osiągnięciem porozumienia, nie pozbawia właścicieli nieruchomości domagania się zadośćuczynienia z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości w postaci roszczenia odszkodowawczego, jak również z tytułu ustanowienia służebności. Kwestie te pozostają jednak bez wpływu na ocenę spełnienia przesłanki z art. 124 ust. 3 u.g.n. (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1375/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Naczelny Sąd Administracyjny uznał także za niezasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący treści decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., która to w ocenie skarżącej powinna konkretnie wskazywać czas, na jaki udzielane jest zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości.
Konieczność określenia w decyzji czasowego zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, tj. terminu, na który udzielono zezwolenia, nie ma bowiem umocowania w art. 124 ust. 1 u.g.n. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nałożenie na stronę w drodze decyzji administracyjnej dodatkowego obowiązku w postaci warunku, terminu lub zlecenia, dopuszczalne jest zaś tylko w takim przypadku, gdy przepis prawny będący podstawą tej decyzji, wyraźnie na to zezwala. Skoro ustawodawca nie nałożył na organ orzekający w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to ustalenie takowego terminu na podstawie powyższego przepisu byłoby działaniem bez podstawy prawnej. Za powyższym wnioskiem przemawiają również względy wykładni systemowej. Jeżeli bowiem ustawodawca pragnie ograniczyć obowiązek udostępnienia nieruchomości w czasie, to czyni to wyraźnie jak np. w art. 124b ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym "Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy" (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3332/15, oraz wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2872/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Mając na uwadze treść przepisu art. 204 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek uczestnika [...] S.A. z siedzibą w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, jako że brak jest podstawy prawnej do zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestników postępowania.