I OSK 290/22

I OSK 290/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Dybowski /przewodniczący sprawozdawca/
Mariola Kowalska
Piotr Przybysz
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SAB/Gl 81/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2021-11-03
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 149 § 1 i 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 listopada 2021 r. sygn. akt II SAB/Gl 81/21 w sprawie ze skargi J. P. działającej w imieniu własnym i jako przedstawiciel ustawowy małoletniego Ł. P. na bezczynność Wójta Gminy B. w przedmiocie rozpoznania wniosków o przyznanie zaległych świadczeń w formie zasiłku pielęgnacyjnego i świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Gl 81/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi J.P. działającej w imieniu własnym oraz reprezentującej małoletniego L.P. na bezczynność Wójta Gminy Bojszowy w przedmiocie rozpoznania wniosków o przyznanie zaległych świadczeń w formie zasiłku pielęgnacyjnego i świadczenia pielęgnacyjnego 1) stwierdził, że Wójt Gminy Bojszowy dopuścił się bezczynności, 2) stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) umorzył postępowanie w przedmiocie wydania aktów, 4) przyznał stronie skarżącej od organu sumę pieniężną w kwocie 500 złotych, 5) zasądził od Wójta Gminy Bojszowy na rzecz strony skarżącej kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z 6 sierpnia 2021 r. pełnomocnik małoletniego L.P., zastępowanego przez matkę J.P. oraz w jej imieniu (dalej skarżący), powołując ustawę z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej kpa), wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy Bojszowy (dalej Wójt), w zakresie rozpatrzenia wniosku złożonego na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej uśr) o przyznanie zaległych świadczeń: zasiłku pielęgnacyjnego na rzecz małoletniego L.P., reprezentowanego przez matkę J.P. i świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz J.P.
Wniesiono o: zobowiązanie Wójta Gminy Bojszowy do wydania decyzji będącej odpowiedzią na wniosek skarżącej w terminie 1 miesiąca; zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podano m. in., że pismem z 1 lipca 2021 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej poinformował skarżącą, że pozostawia bez rozpoznania złożony przez skarżącą wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego i świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie skarżącej powyższe działanie organu jest nieprawidłowe i stanowi przesłankę do uznania, że organ dopuścił się nieuzasadnionej bezczynności. Orzeczeniem z 25 lutego 2020 r. (dalej orzeczenie z 25 lutego 2020 r.) Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności zaliczył syna skarżącej (małoletniego L.P.) do osób niepełnosprawnych, wskazując, że małoletni nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Na skutek odwołania, Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Katowicach, utrzymał w mocy orzeczenie z 25 lutego 2020 r. Skarżąca, sprawująca bieżącą opiekę nad małoletnim i która do czasu wydania decyzji przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Tychach pobierała z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne, nie zgadzając się z prezentowanym stanowiskiem, skierowała sprawę do Sądu Rejonowego w Tychach. W sprawie, która toczyła się pod sygn. akt IV U 158/20, zmieniono orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z 25 lutego 2020 r., stwierdzając, że małoletni wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. We wniosku z 26 marca 2021 r. wskazano, że skarżąca żąda zapłaty zaległych i aktualnych świadczeń pielęgnacyjnych. Zatem skarżąca oczekuje przyznania pakietu świadczeń, przysługujących na mocy zmiany zaskarżonego orzeczenia o niepełnosprawności dokonanej przez Sąd Rejonowy w Tychach. Błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Bojszowy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano m. in., że pismem datowanym na dzień 1 czerwca 2021 r. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Śląskim z siedzibą w Katowicach przekazał organowi wniosek adwokata, który w powołaniu na pełnomocnictwo udzielone przez przedstawiciela ustawowego małoletniego L.P. do działania w imieniu małoletniego, wystąpił o wypłatę na rzecz "małoletniego L.P. zaległych oraz aktualnych świadczeń". Pismem z 24 maja 2021 r. pełnomocnik małoletniego wyjaśniła, że wniosek z 26 marca 2021 r. dotyczył wypłaty zaległych i aktualnych świadczeń pielęgnacyjnych na rzecz małoletniego. W związku z powyższym, a także w konsekwencji tak zredagowanego żądania strony reprezentowanej przez pełnomocnika profesjonalnego, dnia 10 czerwca 2021 r. organ skierował w trybie art. 64 § 2 w zw. z art. 40 § 2 kpa wezwanie, którego adresatem uczynił pełnomocnika małoletniego, w treści którego zwrócił się o wyjaśnienie w terminie 7 dni - o przyznanie jakich świadczeń strona wnosi, tj. czy wnosi o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, zasiłku pielęgnacyjnego, czy obu tych świadczeń. Wezwanie opatrzone pouczeniem o skutkach nieusunięcia braków formalnych wniosku, doręczono pełnomocnikowi 15 czerwca 2021 r. W odpowiedzi na wezwanie organu, pismem z 21 czerwca 2021 r., doręczonym organowi 24 czerwca 2021 r., pełnomocnik wyjaśnił, że działając w imieniu wnioskodawcy – J.P., która działa w imieniu swoim i małoletniego L.P., wnosi o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku pielęgnacyjnego. Pełnomocnik przedłożył pełnomocnictwo z 25 marca 2021 r., z którego wynika, że umocowany jest do reprezentowania J.P. "w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku pielęgnacyjnego w związku z wyrokiem Sądu Rejonowego w Tychach (...) przed wszystkimi właściwymi w sprawie organami wszystkich instancji". Analizując treść wystąpienia pełnomocnika przesłanego do organu należy zauważyć, że pełnomocnik odmiennie ukształtował w nim stronę podmiotową wniosku. Wniosek pierwotnie złożono w imieniu małoletniego, więc założeniem od samego początku było, że stroną postępowania jest małoletni, działający przez matkę, która udzieliła pełnomocnikowi pełnomocnictwa do reprezentowania syna. Dopiero na skutek wezwania organu do sprecyzowania wniosku, skierowanego 10 czerwca 2021 r., pełnomocnik wskazała, przedkładając wraz z pismem wyjaśniającym treść pełnomocnictwa, że wnioskodawcą o zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne jest matka małoletniego – J.P. i to ona udzieliła pełnomocnikowi pełnomocnictwa do reprezentowania jej w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku pielęgnacyjnego, a tym samym złożenia wniosku w jej imieniu. W konsekwencji tak ukształtowanego stanu faktycznego, narzuconego treścią pierwotnie sformułowanego przez pełnomocnika profesjonalnego wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, a także w konsekwencji treści dalszych jego wyjaśnień, organowi nie pozostało nic innego, jak pozostawić bez rozpoznania wniosek w przedmiocie przyznania stronie – L.P. zasiłku pielęgnacyjnego i świadczenia pielęgnacyjnego. By postępowanie to mogło się toczyć, pełnomocnik winien był postąpić zgodnie z wezwaniem organu, tj. złożyć pełnomocnictwo, które uprawniałoby go do działania w imieniu małoletniego L.P., udzielone przez jego matkę, a więc w takim zakresie podmiotowym, jaki sam ukształtował treścią pierwotnie złożonego wniosku. Nieuzupełnienie braku formalnego w określonym przez organ zakresie spowodowało pozostawienie wniosku bez rozpoznania, o czym zawiadomiono stronę pismem z 1 lipca 2021 r. Jeżeli strona była niezadowolona z takiego zakończenia postępowania przez organ, miała możliwość złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, czego jednak nie uczyniła, upatrując w działaniach organu najpierw przewlekłości postępowania, które postanowieniem z 29 lipca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za nieuzasadnione, a teraz bezczynności organu. W ocenie organu, strona nie może zarzucać organowi bezczynności, gdy organ zawiadomieniem o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania zakończył postępowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji wyroku II SAB/Gl 81/21.
W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia (art. 37 § 3 kpa). Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (uprzednio zażalenia - wyrok WSA w Krakowie z 6.9.2016 r. II SAB/Kr 109/16).
Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b ppsa). Ponaglenie złożono.
Sformułowanie "w każdym czasie", którym posłużył się ustawodawca w art. 53 § 2b ppsa, musi być postrzegane w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 17.11.2020 r. II OSK 973/19).
"Pismo o pozostawieniu podania bez rozpoznania nie konkretyzuje żadnego stosunku administracyjnoprawnego, ani nie rozstrzyga o prawach czy obowiązkach strony. (...) Pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza brak poprowadzenia postępowania administracyjnego." (wyrok NSA z 21.3. 2013 r. II OSK 2266/11).
W świetle uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 3 września 2013 r. I OPS 2/13 [ONSAiWSA 2014/1/2]: "Na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...)". Jeżeli organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności (np. wezwanie organu wystosowane na podstawie art. 64 § 2 kpa było wadliwe - wyrok NSA z 22.2.2012 r. II GSK 3/11), to pozostaje on w bezczynności, bowiem odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji.
Z zasady prawdy obiektywnej oraz art. 77 § 1 kpa wynika, że ciężar dowodu spoczywa na organie administracji. To organ I instancji winien, mając to na uwadze, dołożyć wszelkich starań, by ustalić prawidłowy przedmiot postępowania. Jednocześnie organy administracji publicznej udzielają stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 kpa). Treść żądania budząca wątpliwości organu nie jest brakiem formalnym, usuwalnym w trybie art. 64 kpa; wątpliwości co do treści żądania powinny być usuwane w trybie postępowania wyjaśniającego (A. Wróbel, Komentarz do art. 64 kpa, Lex-el, teza 5). W niniejszej sprawie nie zastosowano się do ww. wymogów. Organ pisze bowiem (s. 1 odpowiedzi na skargę): "(...) organ skierował (...) wezwanie, którego adresatem uczynił pełnomocnika małoletniego, w treści którego zwrócił się o wyjaśnienie w terminie 7 dni - o przyznanie jakich świadczeń strona wnosi, tj. czy wnosi o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, zasiłku pielęgnacyjnego, czy obu tych świadczeń."
Organ, jako struktura wyspecjalizowana, winien mieć świadomość, komu przysługują konkretne świadczenia i jakie podmioty winny być adresatami decyzji. W szczególności organ winien mieć świadomość, czy dane świadczenie przysługuje dziecku, czy rodzicowi (rodzicom). W razie niefortunnego sformułowania żądania organ winien udzielić wyczerpujących wskazówek i dążyć do tego, by osoba uprawniona nie poniosła szkody, nie zasłaniając się tym, że reprezentuje ją adwokat. Należy mieć na uwadze zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązek udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji).
Już z wniosku z 26 marca 2021 r. wynikało, że pełnomocnik oczekiwała przyznania zaległych oraz aktualnych świadczeń, przysługujących jej zdaniem z powodu zmiany zaskarżonego orzeczenia o niepełnosprawności, dokonanej przez Sąd Rejonowy w Tychach. Z kolei w piśmie datowanym na 21 czerwca 2021 r., w odpowiedzi na wezwanie organu do sprecyzowania żądania wniosku, wskazano wprost o przyznanie jakich świadczeń wystąpiono: zasiłku pielęgnacyjnego dla ww. małoletniego i świadczenia pielęgnacyjnego dla jego matki.
Tylko prawidłowe wezwanie wystosowane przez organ administracyjny na podstawie art. 64 § 2 kpa, zawierające kompletną i wyczerpującą informację o tym, jak ma zostać przeprowadzone usunięcie braku podania przez podmiot je wnoszący, może wywoływać skutki w postaci biegu terminu do usunięcia braków i w dalszej kolejności pozostawienia podania bez rozpoznania (wyrok NSA z 25.3.2014 r. II GSK 1976/12). Tu (abstrahując od faktu, że wątpliwości co do treści żądania winny być usuwane w trybie postępowania wyjaśniającego) posłużono się jedynie ogólnikowymi sformułowaniami, przedkładając formalizm nad ww. zasady konstytucyjne i procesowe.
Stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:
1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);
2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) (art. 37 § 1 kpa).
Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzono do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6 poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego przez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 kpa i w art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 §1 kpa. NSA w wyroku z 5. 7.2012 r. II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją kpa wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (też wyrok WSA w Warszawie z 17.12.2014 r. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5.2.2015 r. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem art. 12 § 1 kpa nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie.
Obowiązek działania sprawnie jest elementem prawa do tzw. dobrej administracji, która jest zasadą prawa unijnego. W ustawodawstwie polskim znajduje ona odzwierciedlenie m. in. w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis ten wprowadza także szczegółowe regulacje dotyczące terminów załatwiania spraw (art. 35 § 3-5 kpa).
Nie budzi wątpliwości, że doszło do bezczynności, ponieważ nie wydano rozstrzygnięcia terminowo, bez zbędnej zwłoki. Wadliwie przeprowadzone czynności organu i niezrealizowanie w pełni m. in. zasady informowania stron oraz naruszenie ww. zasad konstytucyjnych, doprowadziło do pozostawienia podania bez rozpoznania.
Ponieważ organ pewne czynności podjął, a wadliwie zinterpretował przepisy proceduralne, stąd Sąd uznał, że bezczynność nie miała charakteru rażącego.
Sąd uznał za zasadne zastosowanie dyspozycji art. 149 § 2 ppsa. Zgodnie z tym przepisem sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Taka kwota została przyznana stronie skarżącej, działającej w imieniu własnym i ww. małoletniego, w adekwatnej wysokości 500 zł, która jej zadośćuczyni. Kwota wyższa byłaby nieuzasadniona.
Ponieważ po wniesieniu skargi decyzje rozstrzygające co do istoty zostały wydane w dniu 19 sierpnia 2021 r., stąd umorzono postępowanie w przedmiocie wydania aktów.
W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego (480 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200, 205 § 2 i art. 209 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 ppsa.
Skargę kasacyjną wywiódł Wójt Gminy Bojszowy, zastępowany przez r. pr. K.Z., zaskarżając wyrok II SAB/GI 81/21 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego: art. 64 § 2 kpa przez błędną jego wykładnię przez przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosków o przyznanie zaległych świadczeń, w sytuacji gdy organ w trybie art. 64 kpa wezwał pełnomocnika skarżącej celem wyjaśnienia, kogo reprezentuje, gdyż z pisma z 14 lipca 2021 r. zatytułowanego "zażalenie na bezczynność organu" i treści udzielonego pełnomocnictwa wynikało, że pełnomocnik umocowany był jedynie do reprezentowania J.P. a nie J.P. działającej w imieniu własnym i małoletniego syna L.P., jak to próbowała w skardze wywodzić skarżąca, co uniemożliwiło załatwienie sprawy w oczekiwany dla strony sposób; przez pominięcie przez Sąd okoliczności, że wniosek pozostawiono bez rozpoznania z powodu braku przedstawiania właściwego pełnomocnictwa.
W skardze kasacyjnej z ostrożności postawiono zarzut błędu w ustaleniach faktycznych, w wyniku których Sąd I instancji stwierdził, że organ jako struktura wyspecjalizowana winien mieć świadomość komu przysługują konkretne świadczenia i jakie podmioty winny być adresatami decyzji, a tym samym w sposób dorozumiany traktować żądanie strony, co mogłoby spowodować zbyt daleko idącą interpretację nieprecyzyjnie sformułowanego wniosku i przyznanie stronie świadczenia, o które nie wnioskowała.
Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie wyroku z 3 listopada 2021 r. II SAB/GI 81/21 w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych; zrzekł się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (art. 176 § 2 ppsa).
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie udzielono.
Zarządzeniem z 12 lipca 2022 r. I OSK 290/22 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnadministracyjnej skierował sprawę na posiedzenie niejawne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 ppsa oraz wymogami skargi kasacyjnej zawartymi w art. 176 ppsa.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. To autor skargi kasacyjnej sam wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawne zostały naruszone. Zasada dyspozycyjności, rządząca postępowaniem kasacyjnym, nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie jakichkolwiek korekt czy uzupełnień wniesionego środka odwoławczego.
Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 ppsa. Jednakże żadna ze wskazanych w tym przepisie przesłanek nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające z powyższych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. To na autorze skargi kasacyjnej spoczywa ciężar wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji. W treści skargi kasacyjnej należy precyzyjne wyjaśnić, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja w odniesieniu do prawa materialnego bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że w świetle art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu.
W sprawie ze skargi na bezczynność organu - a właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie - sąd administracyjny kontroluje, czy organ rozpoznał sprawę w ustawowych terminach lub terminach wyznaczonych na podstawie ustawy. Bada, czy postępowanie organu było prowadzone w sposób zgodny z zasadą szybkości postępowania (art. 12 § 1 kpa). Sąd dokonuje oceny postępowania przed organem administracji, a ściślej działań organu pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów postępowania. Skoro bezczynność organu w prowadzeniu postępowania może zostać stwierdzona jedynie w przypadku, gdy organ, mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności, nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa, to zarzut błędnego niestwierdzenia przez Sąd bezczynności w załatwieniu sprawy administracyjnej musi obejmować łączne wskazanie tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowiły podstawę do orzekania przez Sąd w sprawie ze skargi na bezczynność organu i przepisów, które naruszył organ, a których nieprawidłowe zastosowanie uzasadniałoby zarzut bezczynności (wyrok NSA z 10 listopada 2022 r. I OSK 204/22). Odpowiednio - organ podnosząc zarzut błędnego stwierdzenia przez Sąd bezczynności w załatwieniu sprawy administracyjnej, winien wskazać przepisy, których - wbrew ocenie Sądu - organ nie naruszył.
Przypomnienie reguł, którym winna odpowiadać skarga kasacyjna było konieczne z uwagi na błędy konstrukcyjne widoczne we wniesionym środku zaskarżenia.
Przede wszystkim skarżący kasacyjnie zarzuca wyrokowi II SAB/Gl 81/21 naruszenie prawa materialnego, konkretyzując ten zarzut w ten sposób, że doszło do naruszenia art. 64 § 2 kpa przez błędną jego wykładnię przez przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosków o przyznanie zaległych świadczeń, w sytuacji gdy organ w trybie art. 64 kpa wezwał pełnomocnika skarżącej celem wyjaśnienia, kogo reprezentuje. Z powyższego wynika, że w tym zarzucie skargi kasacyjnej wskazano w istocie nie na naruszenie prawa materialnego, lecz na naruszenie przepisów postępowania, gdyż skarżący kasacyjnie wyraźnie powołał art. 64 § 2 kpa. Tymczasem naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwu postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa, ale co istotne - przepisu o charakterze materialnoprawnym. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię skarżący kasacyjnie winien wykazać, że Sąd I instancji mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że Sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach kasator musi wykazać, jak w jego ocenie winien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka winna być jego prawidłowa wykładnia. Należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.
W omawianym zarzucie skarżący kasacyjnie podnosi wyłącznie naruszenie art. 64 § 2 kpa (w innym miejscu tego zarzutu mowa jest o art. 64 kpa, ale już bez powołania jakichkolwiek jego jednostek redakcyjnych wyodrębnionych w postaci paragrafów), nie wskazując, jakie konkretnie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały naruszone w kwestionowanym wyroku. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest orzeczenie sądu, a nie rozstrzygnięcie organu administracji publicznej. Dlatego w przypadku zarzutu naruszenia przepisów kpa, zarzut ten należy powiązać z zarzutem naruszenia przepisów postępowania sądowego, gdyż to przepisy ppsa, a nie kpa stanowią podstawę normatywną orzekania przez sąd administracyjny. Prawidłowe sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, gdy zaskarżeniu podlega wyrok Sądu I instancji, winno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) ppsa w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a nadto wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów kpa, zarzut ten należy powiązać z zarzutem naruszenia przepisów postępowania sądowego, gdyż to przepisy ppsa, a nie kpa stanowią podstawę normatywną orzekania przez sąd administracyjny. W sytuacji, gdy miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, sformułowanie zarzutu winno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z odpowiednimi przepisami postępowania.
Zarzut stawiany w petitum środka odwoławczego "z ostrożności" [s. 2 akapit 3 skargi kasacyjnej], polegający na błędzie w ustaleniach faktycznych w wyniku których Sąd stwierdził, że organ jako struktura wyspecjalizowana winien mieć świadomość komu przysługują konkretne świadczenia i jakie podmioty winny być adresatami decyzji, a tym samym w sposób dorozumiany traktować żądanie strony, nie zawiera odniesienia w ogóle do żadnego przepisu, który wedle skarżącego kasacyjnie został naruszony przez Sąd I instancji.
Zatem zarzuty rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie zostały sformułowane zgodnie z ustawowymi wymogami. Niemniej jednak, mając na uwadze treść uchwały NSA z 26.10.2009 r. I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1), w której Sąd stwierdził, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, zasadnym było odniesienie się również do tak wadliwie skonstruowanych zarzutów kasacyjnych.
Przystępując do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy rozstrzygnąć, czy Sąd I instancji uwzględniając skargę na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosków o przyznanie zaległych świadczeń w formie zasiłku pielęgnacyjnego i świadczenia pielęgnacyjnego, naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Udzielenie odpowiedzi na tak postawione pytanie wymaga ustalenia, czy zasadne było pozostawienie bez rozpoznania przez Wójta Gminy Bojszowy żądania o przyznanie zaległych świadczeń w formie zasiłku pielęgnacyjnego i świadczenia pielęgnacyjnego. Dopiero nieuprawnione pozostawienie podania bez rozpoznania ww. wniosku otwierałoby stronie drogę do skutecznego korzystania ze środków zwalczania bezczynności. Jeżeli jednak organ działał tutaj zgodnie z regulacjami kpa, wówczas Sąd I instancji nie powinien był uwzględniać skargi na bezczynność. Właśnie to zagadnienie stanowi istotę sporu w niniejszej sprawie.
Nie ulega wątpliwości, że w następstwie wyroku z 4 lutego 2021 r., sygn. akt IV U 158/20 Sądu Rejonowego w Tychach, zmieniającego orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z 25 lutego 2020 r. w ten sposób, że małoletni L.P. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, dnia 26 marca 2021 r. złożono wniosek, w którym J.P. domagała się zapłaty zaległych i aktualnych świadczeń pielęgnacyjnych. Niekwestionowany jest fakt, że J.P. pobierała z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne.
Bezsporne jest, że w aktach administracyjnych znajduje się pełnomocnictwo z 25 marca 2021 r., udzielone przez J.P. adw. N.S. do reprezentowania mocodawczyni "w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku pielęgnacyjnego w związku z wyrokiem Sądu Rejonowego w Tychach z dnia 04.02.2021 r., sygn. akt IV U 158/20, przed wszystkimi właściwymi w sprawie organami wszystkich instancji".
W toku czynności przedprocesowych, odpowiadając na wezwanie organu, sprecyzowano wniosek wszczynający postępowanie w ten sposób, że wskazano w nim, że strona ubiega się ona o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dla siebie, zaś o zasiłek pielęgnacyjny dla małoletniego syna. Natomiast Wójt Gminy Bojszowy - po tych wyjaśnieniach dotyczących treści żądania - pozostawił, przy piśmie z 1 lipca 2021 r., podanie bez rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarówno znajdujące się w aktach administracyjnych pełnomocnictwo, złożone w sprawie wnioski i treść wyjaśnień zmierzających do doprecyzowania zakresu żądań wyrażonych w tych wnioskach, nie uzasadniały zaniechania wszczęcia postępowania administracyjnego przez pozostawienie podania bez rozpoznania. Trafnie Sąd I instancji przyjął, opierając się na stanie faktycznym sprawy ustalonym przez Wójta Gminy Bojszowy, że w tej sytuacji wszelkie wątpliwości winny być eliminowane w zawisłym postępowaniu administracyjnym. W chwili pozostawienia podania bez rozpoznania przez organ nie istniały przyczyny uniemożliwiające zainicjowanie postępowania, gdyż rzeczywista treść żądania uległa doprecyzowaniu. W pozostałym zakresie wątpliwości winny zostać usunięte w ramach postępowania wyjaśniającego, w którym - poza ustaleniem wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy - organ winien wyjaśnić także przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie, w tym regulacje stanowiące podstawy normatywne wszczęcia procedury administracyjnej, jak również wszelkie żądania stron.
Sąd I instancji słusznie ocenił, że organ, jako podmiot wyspecjalizowany w określonych rodzajowo sprawach, winien mieć świadomość komu przysługuje dane świadczenie (dziecku czy rodzicowi), zasadnie wyrażając nadto wątpliwości dotyczące prawidłowości wezwania do usunięcia braków formalnych podania (przy założeniu, że w trybie art. 64 § 2 kpa organ może domagać się sprecyzowania treści żądania). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie chodzi tutaj o zastępowanie strony w formułowaniu przez nią treści żądania, gdyż takie działanie byłoby sprzeczne z zasadą rozporządzalności, lecz o ocenę - na podstawie całokształtu posiadanych przez organ informacji - że przedmiotem wniosku były w istocie dwa różne świadczenia. Powyższa konkluzja wynikała: po pierwsze, z nieskomplikowanej interpretacji pełnomocnictwa (k. 15 i 20 akt administracyjnych), które jako oświadczenie woli domaga się takiej dyrektywy ustalania jego znaczenia, jakie nadałby mu racjonalny odbiorca tego oświadczenia (art. 65 § 1 i 2 kc; uchwała 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 29.6.1995 r. III CZP 66/95, OSNC 1995/12/168, aprobowana przez S. Rudnickiego w: S. Dmowski, S. Rudnicki, R. Trzaskowski, Kodeks cywilny. Komentarz. Część ogólna, LexisNexis 2014 s. 588-591 uw. 5); po drugie, fakt ten nie powinien ulegać wątpliwości, co słusznie podkreślił Sąd I instancji, w obliczu jednoznacznego wyjaśnienia, po stosownym wezwaniu organu, o przyznanie jakich świadczeń w istocie chodziło: zasiłku pielęgnacyjnego dla małoletniego L.P. i świadczenia pielęgnacyjnego dla jego matki, J.P.. Prawidłowa wykładnia pełnomocnictwa (art. 65 § 1 i 2 kc) prowadzi do wniosku, że matka niepełnosprawnego dziecka prawidłowo wnosiła o świadczenie pielęgnacyjne (dla siebie) i zasiłek pielęgnacyjny (w imieniu małoletniego dziecka - jako Jego przedstawicielka ustawowa). Stwierdzenie w skardze kasacyjnej, że z treści udzielonego pełnomocnictwa wynikało, że pełnomocnik umocowany był jedynie do reprezentowania J.P. a nie J.P. działającej w imieniu własnym i małoletniego syna L.P., nie wytrzymuje próby w konfrontacji z domniemaniem z art. 30 § 2 kpa, zgodnie z którym J.P. jest przedstawicielem ustawowym dziecka, gdyż dysponuje wobec niego władzą rodzicielską, a więc adw. N.S. będąc umocowaną do reprezentowania J.P., reprezentowała także małoletniego L.P.
Zwłaszcza druga z wymienionych przed chwilą kwestii, musi zostać uznana za szczególnie rażąco naruszającą zasadę wyrażoną w art. 8 § 1 kpa, gdyż pozostawienie podania bez rozpoznania w sytuacji, gdy wniosek jest kompletny, a wszelkie wątpliwości dotyczące treści żądania zostały rozwiane (nota bene w wyniku odpowiedzi na wezwanie organu), prowadzą do zniweczenia zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej. U strony lub stron tego postępowania może powstać przeświadczenie, że organ działa w sposób biurokratyczny (w negatywnym rozumieniu tego pojęcia) motywowany czynnikami pozaprawnymi tylko po to, aby nie wszcząć postępowania; jest to szczególnie znamienne w przypadku postępowań, których przedmiotem - jak w rozpoznawanej sprawie - są świadczenia pieniężne wypłacane przez państwo, realizujące konstytucyjny obowiązek udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz osobom niepełnosprawnym (odpowiednio art. 71 ust. 1 zd. drugie i art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP). Tym samym podważa to wyprowadzane przez doktrynę i orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego z art. 2 oraz art. 45 Konstytucji RP prawo do procesu, rozumiane jako możność obrony interesów w prawem określonej procedurze, jak również prawo do uzyskania decyzji administracyjnej w rozsądnym terminie. W konsekwencji, takie działanie organu naruszyło również zasadę ekonomiki procesowej (art. 12 § 1 kpa).
Działanie organu jest tym bardziej niezrozumiałe, że finalnie w sprawie zapadły dwie merytoryczne decyzje skierowane, w sensie materialnoprawnym, zarówno do J.P. jak i jej małoletniego syna – L.P.; wobec tego prawidłowo Sąd I instancji w kwestionowanym wyroku zwrócił uwagę, że Wójt Gminy Bojszowy winien był orzekać co do obu żądań. Dlatego wyrok II SAB/Gl 81/21, w którym doszło do stwierdzenia bezczynności Wójta Gminy Bojszowy w przedmiocie rozpoznania wniosków o przyznanie zaległych świadczeń w formie zasiłku pielęgnacyjnego i świadczenia pielęgnacyjnego nie narusza prawa, gdyż organ - pozostawiając podanie bez rozpoznania w sposób nieuprawniony - znalazł się w stanie bezczynności. Mając na uwadze, że organ podjął jednak jakieś czynności procesowe w sprawie, a jego działanie było rezultatem błędnie interpretowanych norm procesowych, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że bezczynność nie miała charakteru rażącego.
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.