II SA/Kr 78/24

II SA/Kr 78/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-03-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Tuszyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Monika Niedźwiedź WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2024 r. sprawy ze skargi D. G., E. G., G. K. i J. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 23 listopada 2023 r. znak: WS-VI.7534.3.2.2023.BP w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżących D. G., E. G., G. K. i J. K. solidarnie kwotę 748 zł (siedemset czterdzieści osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Sygn. II SA/Kr 78/24
UZASADNIENIE
Starosta Krakowski decyzją z dnia 21 listopada 2022 r., znak: GN.III.JM.72211-197/07, na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zm. – dalej jako: u.g.n.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku G. K., E. G. i D. G. oraz J. K. (dalej też jako: wnioskodawcy, odwołujący się lub skarżący) o zwrot nieruchomości i po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako części działek nr [...] i nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. K. , m. K., w granicach parceli l. kat. [...], b. gm. kat. N. W., na rzecz ww. wnioskodawców.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Przypomniał, że w dniu 9 grudnia 1998 r. J. K. wystąpiła z wnioskiem o zwrot parceli l. kat. [...], b.gm. kat. N. W., stanowiącej własność H. G.. W dniu 6 września 2006 r. J. K., I. G., G. K., E. G. i D. G. ponowiły złożony wniosek o zwrot niewykorzystanych (wolnych od zabudowy) części ww. parceli. Z kolei pismem z dnia 11 lipca 2007 r. poinformowały, że złożony wniosek dotyczy "części parceli [...], które odpowiadają części działki ewidencyjnej [...] usytuowanej pomiędzy budynkami nr [...] na działce [...] i nr [...] na działce [...] a stacją "trafo" na działce [...] i działką nr [...], ponadto wnosząc o zwrot tej części pgr [...], która odpowiada części działki ewidencyjnej [...], [...] i [...], czyli tych części b.pgr [...], która jest wolna od zabudowy budynkami mieszkalnymi ul. [...] nr [...] i ul. [...] nr [...] oraz [...].
Prezydent Miasta Krakowa, powołując się na art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., wyłączył się od załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako części działek nr [...], nr [...] i nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. K. , m. K., w granicach parceli l. kat. [...], b. gm. kat. N. W.. Wojewoda Małopolski, po potwierdzeniu na podstawie odpisu z ksiąg wieczystych, że ww. działki stanowią własność Gminy Miejskiej Kraków, postanowieniem z dnia 19 października 2007 r. wyznaczył Starostę Krakowskiego do załatwienia sprawy zwrotu ww. nieruchomości.
Następnie organ I instancji decyzją z dnia 30 września 2020 r. umorzył przedmiotowe postępowanie, uznając, że tryb odjęcia prawa własności dotychczasowemu właścicielowi, nie stanowił wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 u.g.n. W wyniku rozpatrzenia odwołania wnioskodawców od ww. decyzji, Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 22 czerwca 2021 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Organ I instancji podkreślił, że wydane rozstrzygnięcie dotyczy sprawy zwrotu nieruchomości ozn. jako części działek nr [...] i nr [...]. Sprawa zwrotu nieruchomości ozn. jako część działki nr [...], ze względu na inny stan prawny, będzie przedmiotem osobnej decyzji.
W uzasadnieniu decyzji Starosta podał, że w trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że parcela l. kat. [...] (chyba chodziło o parcelę [...]), b. gm. kat. N. W., została przejęta na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 18 marca 1952 r., nr Sa.II-49-51/52, L.A.a.I/4/229/49 (dalej też jako: decyzja wywłaszczeniowa), opartego na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz.U.R.P. Nr 20, poz. 138 i Dz.U.R.P. z 1949 r. Nr 64, poz. 527 – dalej też jako: dekret o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej). Na podstawie planu podziału działek, przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 25 lipca 1997 r., który potwierdzał podział działki nr [...] na działki nr [...] i [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. K. , m. K. oraz mapie stanu prawnego wnioskowanej do zwrotu parceli l. kat. [...] (chyba chodziło o parcelę [...]), b.gm. kat. N. W., wykonanej w dniu 15 marca 2007 r. przez uprawnionego geodetę, ustalił, że przedmiotowy wniosek dotyczy m.in. części ww. działek nr [...], nr [...] i nr [...]. Potwierdziła to także wykonana w dniu 9 czerwca 2022 r. przez uprawnionego geodetę, kompilacja aktualnej mapy zasadniczej i aktualnej mapy ewidencyjnej z mapą katastralną b.gm. kat. N. W.. Starosta ustalił także, że zgodnie z odpisami ksiąg wieczystych ww. działki nr [...] i nr [...], stanowią własność Gminy Miejskiej Kraków, a w dniu przejęcia, parcela l. kat. [...](chyba chodziło o parcelę [...]), b.gm. kat. N. W., stanowiła własność H. G.. Wnioskodawcy, tj. J. K., G. K., E. G. oraz D. G. są jego następcami prawnymi.
Następnie organ I instancji przytoczył treść regulacji prawnych mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie, tj. art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, którym orzeczono niezgodność z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
W oparciu o powyższe, organ I instancji podniósł, iż w jego ocenie, dokonane w sprawie ustalenia dowiodły, iż pierwsze dwie przesłanki zwrotu zostały spełnione, bowiem wnioskodawcy są spadkobiercami poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości, zaś zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 136 u.g.n. znajduje zastosowanie do wszelkich wypadków wywłaszczenia nieruchomości, bez względu na podstawę prawną dokonanego wywłaszczenia, a w związku z tym dotyczy to również ustaw i innych aktów normatywnych, które stanowiły podstawę wywłaszczenia przed 1 stycznia 1998 r. Nadto wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt SK 43/07 wyjaśnił, że odjęcie prawa własności, o którym mowa w dekrecie, stanowi wywłaszczenie w rozumieniu art. 136 u.g.n., a w związku z tym do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie ww. dekretu stosuje się przepisy rozdziału 6 działu III ustawy, dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Starosta ustalił, zgodnie z treścią orzeczenia z dnia 18 marca 1952 r., wydanego na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945, że na przejętej przez Skarb Państwa nieruchomości, okupant wybudował garaże samochodowe i budynek administracyjny. Przejęte parcele, położone przy ul. [...], zostały zajęte przez okupanta w okresie wojny, zaś garaże po ustąpieniu okupanta, zostały zajęte przez Skarb Państwa i po ich remoncie od zniszczeń wojennych, są w dalszym ciągu w posiadaniu Skarbu Państwa.
Tym samym, w ocenie organu I instancji, spełnione zostały przesłanki przewidziane w art. 2 ww. dekretu. Ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji wynika bowiem, że przedmiotowa nieruchomość wraz z zabudowaniami, przeszła na rzecz Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa i była użytkowana przez Komendę Wojewódzką MO oraz Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne, czyli jednostkę samorządu terytorialnego i instytucje publiczne.
Organ I instancji, na podstawie zdjęć lotniczych z lat: 1969, 1970, 1975, 1982, 1993, 1997, 1998 i 2019pozyskanych ze zbiorów Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w Warszawie, ustalił sposób zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości po dacie wywłaszczenia. Podał, że na zdjęciu wykonanym w 1969 r., część działki nr [...] zagospodarowana była jako plac wokół wzniesionych budynków mieszkalnych, natomiast na części działki nr [...] widoczny był budynek, w którym znajdowała się stacja trafo. Podobny sposób zagospodarowania nieruchomości przedstawiały fotografie pochodzące z lat: 1970, 1975, 1982, 1993, 1997, 1998 i 2019. Starosta ustalił, że place wokół budynków mieszkalnych pełnią obecnie funkcję parkingów, a teren wokół porastają bujne drzewa, a cały objęty wnioskiem teren znajduje się wewnątrz zespołu osiedlowego i obudowany jest budynkami mieszkalnymi.
Organ I instancji ustalił też, że na części działek nr [...] i nr [...] znajduje się sieć energetyczna średniego i niskiego napięcia. Kable SN istnieją na działkach od 1967 r., zaś kable niskiego napięcia nN istnieją od 1966 r.. Na działce nr [...] znajduje się stacja [...], oddana do eksploatacji w dniu 21 listopada 1966 r. Na działkach tych brak jest zaewidencjonowanej i eksploatowanej sieci telekomunikacyjnej, jak sieci gazowej oraz sieci kanalizacyjnej i wodociągowej. Będących w posiadaniu Wodociągów Miasta K. S.A. w K.. Na części działki nr [...], posadowiona jest infrastruktura ciepłownicza wykonana w technologii rur preizolowanych, tj. sieć ciepłownicza o średnicy 2 x Dn 50, które dokumentami z dnia 2 czerwca 1993 r. i z dnia 31 grudnia 2004 r. wprowadzone zostały na majątek spółki.
Mając na uwadze powyższego, organ I instancji ocenił, że na części wnioskowanych do zwrotu działek, zrealizowano cel wywłaszczenia w postaci budynków i placów. Dlatego też należało odmówić zwrotu ww. nieruchomości na rzecz wnioskodawców.
Odwołania od ww. decyzji wnieśli J. K. oraz G. K., E. G. i D. G..
Odwołująca J. K. w treści swojego odwołania wyraziła niezadowolenie z treści zapadłego rozstrzygnięcia, wskazując, że w jej ocenie wnioskowane do zwrotu działki nie są gospodarczo wykorzystane i powinny zostać zwrócone, tak samo, jak została zwrócona narożna działka nr [...]. Odwołująca się zarzuciła również przewlekłość prowadzonego postępowania oraz wadliwość dokonywanych doręczeń. W oparciu o powyższe, odwołująca się wniosła o zmianę decyzji i orzeczenie o zwrocie działek lub uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne rozpoznanie sprawy.
Z kolei odwołujący się G. K., E. G. i D. G. zarzucili organowi I instancji naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. oraz art. 136 i art. 137 u.g.n., wnosząc zarazem o uchylenie kwestionowanej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania odwołujący się wyrazili swoje niezadowolenie z treści zapadłego rozstrzygnięcia, wskazując m.in., że w ich ocenie nie można zgodzić się z organem I instancji, aby nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem została wykorzystana na cel objęty decyzją o wywłaszczeniu, gdyż wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości na cele służby bezpieczeństwa publicznego nie stanowi wywłaszczenia na cele użyteczności publicznej. W tym zakresie odwołujący się na poparcie swojej argumentacji powołali się na inną sprawę, w której orzeczono zwrot działki nr [...] wydzielonej z całej parceli l. kat. [...], będącej przedmiotem wywłaszczenia na mocy decyzji z dnia 18 marca 1952 r., w której to sprawie wskazano, iż wywłaszczenie ww. parceli na cele wskazane w ww. decyzji, tj. na służby bezpieczeństwa publicznego nie stanowi wywłaszczenia na cele użyteczności publicznej. Dodatkowo podniesiono, że organ nie wskazał w sposób precyzyjny, w oparciu o stosowny materiał dowodowy, jakie przeznaczanie miały garaże i budynki administracyjne, co mogłoby pozwolić na dokonanie innej oceny niż ta, że nieruchomość była wykorzystywana na cele służby bezpieczeństwa. Tym samym zdaniem odwołujących się, nie można uznać, że wskazany sposób zagospodarowania nieruchomości mieścił się w zakresie zadań związanych z użytecznością publiczną. Jednocześnie odwołujący się, powołując się na treść art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. wskazali, że w materiale dowodowym brak dowodów potwierdzających zrealizowanie częściowego lub całego celu wywłaszczenia w okresie wynikającym z przywołanego przepisu. W tym względzie odwołujący się zwrócili uwagę, że pierwsze zdjęcia nieruchomości pochodzą dopiero z 1969 r., tj. 17 lat po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej i w ocenie odwołujących się nie potwierdzają, aby widoczne zabudowania stanowiły realizację celu użyteczności publicznej.
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 23 listopada 2023 r., znak: WS-VI.7534.3.2.2023.BP, na podstawie art. 9a w zw. z art. 142 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), po rozpatrzeniu ww. odwołań od decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 21 listopada 2022 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie w oparciu o całość materiału dowodowego w sprawie dokonał podobnych ustaleń, jak organ I instancji. W tym zakresie organ II instancji – tak jak organ I instancji – szczegółowo opisał, które nieruchomości objęte były przedmiotem tego postępowania (części działek nr [...] i nr [...] w granicach parceli l. kat. [...], b. gm. kat. N. ), wskazał decyzję, na podstawie której dokonano ich wywłaszczenia (ww. decyzja z dnia 18 marca 1952 r.), a nadto wywiódł, że wnioskujące o zwrot ww. nieruchomości (. , E. G., D. G. i J. K.) były uprawnione do wystąpienia z takim wnioskiem, jako następcy prawni H. G., będącego właścicielem ww. parceli w dniu jej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa – odwołując się każdorazowo do stosownych dokumentów mających potwierdzać dokonane ustalenia. W dalszej kolejności organ odwoławczy przywołał przepisy prawne mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie (art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n.), wskazał na kumulatywne przesłanki zwrotu nieruchomości, a także powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 i orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do wykładni ww. wyroku Trybunału.
W oparciu o powyższe organ II instancji wskazał, że nawet ewentualne przekroczenie terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. przy realizacji inwestycji wskazanej w decyzji wywłaszczeniowej nie może mieć istotniejszego znaczenia dla oceny zbędności danej nieruchomości na cel wywłaszczenia. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie organ I instancji prawidłowo ustalił, iż Skarb Państwa uzyskał własność nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot na podstawie ww. orzeczenia z dnia 18 marca 1952 r., opartego na podstawie dekretu o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej i powołując się na pojęcie "nieruchomości wywłaszczonej" wywiedzione z treści art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 u.g.n. podniósł, iż dokonane w przedmiotowej sprawie ustalenia bez wątpienia dowiodły, że spełnione został dwie z trzech przesłanek zwrotu, tj. przedmiotowa nieruchomość, przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów ww. dekretu, stanowi nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n., a wnioskodawcy są spadkobiercami poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości.
Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy powołując się na treść art. 1 i art. 2 ww. dekretu wskazał, że organ I instancji słusznie zauważył, iż prawidłowość takiej oceny prawnej potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt SK 43/07, a następnie wskazał – podobnie jak organ I instancji – że zgodnie z treścią ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 18 marca 1952 r., opartego na podstawie ww. dekretu, na przejętej przez Skarb Państwa nieruchomości okupant wybudował garaże samochodowe i budynek administracyjny. Dodano przy tym, że przejęte parcele, położone przy ul. [...], zostały zajęte przez okupanta w okresie wojny, zaś garaże po ustąpieniu okupanta, zostały zajęte przez Skarb Państwa i po ich remoncie od zniszczeń wojennych, są w dalszym ciągu w posiadaniu Skarbu Państwa. Tym samym, zdaniem organu II instancji, spełnione zostały przesłanki przewidziane w art. 2 ww. dekretu. W tym zakresie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ I instancji lakonicznie stwierdził, że ze gromadzonej w aktach sprawy dokumentacji wynika, że przedmiotowe nieruchomości wraz z zabudowaniami przeszły na rzecz Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa (Skarbu Państwa – jak dodał Wojewoda) i były użytkowane przez Komendę Wojewódzką MO oraz Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne. W ocenie organu II instancji, powyższe stwierdzenie znajdowało poparcie w następujących dokumentach: piśmie H. G. z dnia 12 maja 1953 r. skierowanym do Wydziału Podatków Miejskich Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. (k. 17 akt) oraz mapie ewidencyjnej przedstawiającej przebieg granic działek w 1983 r. (k. 1 akt). Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że dla ustalenia sposobu zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości po dacie wywłaszczenia organ I instancji przeprowadził dowód ze zdjęć lotniczych pozyskanych z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w Warszawie, przytaczając zarazem ustalenia organu I instancji dokonane w oparciu o pozyskane zdjęcia. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że dla potrzeb prowadzonego postępowania organ I instancji pozyskał informacje w zakresie posiadania i eksploatacji sieci infrastruktury technicznej zlokalizowanej na przedmiotowych działkach i także w tym zakresie organ odwoławczy przytoczył ustalenia organu I instancji dokonane w oparciu o uzyskane odpowiedzi od operatorów poszczególnych mediów.
Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji słusznie stwierdził, że zgromadzone w postępowaniu materiały i dowody pozwalały na ocenę wniosku spadkobierców poprzedniego właściciela w świetle powołanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazywały, iż na części działek nr [...] i nr [...], w granicach ww. parceli, zrealizowano cel wywłaszczenia w postaci budynków i placów, zaś po ustąpieniu okupanta przedmiotowe nieruchomości użytkowane były przez instytucje publiczne. Ponadto organ odwoławczy – w świetle daty wywłaszczenia – jako trafne uznał również stanowisko organu I instancji odnoszące się do konieczności dostosowania wymagań dotyczących szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej, które powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli, co oznacza, że w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności.
Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania, że wywłaszczenie parceli l. kat. [...] na podstawie ww. orzeczenia z dnia 18 marca 1952 r. nie stanowi wywłaszczenia na cele użyteczności publicznej, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organy administracji publicznej w postępowaniu zwrotowym nie mogą oceniać prawidłowości podjęcia tego rozstrzygnięcia, a orzeczenie korzysta z domniemania legalności dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym. Na marginesie organ II instancji wspomniał też, że decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 3 grudnia 2020 r., na którą powoływały się strony odwołujące, została uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 160/21 (wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji). Tym samym zdaniem organu odwoławczego należało utrzymać w mocy kwestionowaną decyzję organu I instancji.
Skargę na ww. decyzję Wojewody Małopolskiego wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący – D. G., E. G., G. K. i J. K., zarzucając zaskarżonej decyzji:
- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., poprzez orzeczenie o odmowie zwrotu nieruchomości ozn. jako część działek nr [...] i [...] pomimo, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy przemawiają za uznaniem spełnienia ustawowych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a mianowicie w sytuacji, gdy:
a) ww. nieruchomość stanowi mienie komunalne, a więc znajduje się we władaniu publicznym i wykorzystywana jest na cele inne niż cel wywłaszczenia, tj. parking dla aut,
b) organ odwoławczy w decyzji z dnia 3 grudnia 2020 r. znak: WS-VI.7534.3.96.2020.KP powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych jednoznacznie wskazał, iż wywłaszczenie parceli l. kat [...] na podstawie decyzji z dnia 18 marca 1952 r. (wskazanej też w tej sprawie) na cele w niej wskazane, tj. na służby bezpieczeństwa publicznego nie stanowi wywłaszczenia na cele użyteczności publicznej,
c) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 160/21 jednoznacznie wskazał, iż wywłaszczenie ww. parceli na podstawie ww. decyzji z dnia 18 marca 1952 r. powinno skutkować decyzją o zwrocie, w sytuacji kiedy wywłaszczenie na cele związane z funkcjonowaniem Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego nie stanowiło realizacji celu publicznego,
d) organ administracyjny II i I instancji sam przyznaje, iż to "okupant wybudował garaże samochodowe i budynki administracyjne" dla służb bezpieczeństwa, co potwierdza stanowisko skarżących, iż nie były to cele użyteczności publicznej, tj. służące ogółowi, przeznaczone dla wszystkich, lecz wyłączenie dla służb bezpieczeństwa, które nie można uznawać za organ spełniający cele użyteczności publicznej, a wręcz przeciwnie,
e) organ administracyjny nie wskazał w sposób precyzyjny jakie przeznaczenie miały garaże i budynki administracyjne, tj. kto z nich korzystał, w jaki sposób były zagospodarowane, gdyż tylko taki materiał dowodowy może pozwolić na dokonanie innej oceny niż ta, że nieruchomość ta była wykorzystywana na cele służby bezpieczeństwa, a zatem cel użyteczności publicznej nie został zrealizowany,
f) ww. decyzja wywłaszczeniowa została wydana dnia 18 marca 1952 r., a zatem okres 10 lat na zrealizowania celu wywłaszczenia winien zostać zrealizowany z upływem dnia 18 marca 1962 r., a w materiale dowodowym brak dowodów potwierdzających zrealizowanie częściowego lub całego celu wywłaszczenia w ww. okresie. Pierwsze zdjęcia nieruchomości pochodzą dopiero z 1969 r., tj. 17 lat po wydaniu ww. decyzji i nie potwierdzają, aby widoczne zabudowania stanowiły realizację celu użyteczności publicznej oraz aby cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej został zrealizowany do dnia dzisiejszego, gdyż cele w niej wskazane, tj. cele na służby bezpieczeństwa publicznego nie stanowi wywłaszczenia na cele użyteczności publicznej,
- naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
1. art. 7, art. 7b, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i błędne przyjęcie, iż:
a) cel wywłaszczenia w postaci budynków na funkcjonowanie Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego jest zrealizowaniem celu publicznego, w sytuacji kiedy organ administracyjny nie poczynił żadnych ustaleń pozwalających na posługiwanie się słownictwem, na potrzeby wydania zaskarżonej decyzji, budynki i place, a nie budynki do funkcjonowania ww. Urzędu jak to miało miejsce w rzeczywistości,
b) zaniechanie ustalenia w postępowaniu administracyjnym rzeczywistego stanu prawnego i faktycznego nieruchomości objętych decyzją o wywłaszczeniu nieruchomości i rozpatrzenie materiału dowodowego i jego interpretacji na niekorzyść skarżących w zakresie zakwalifikowania budynków i garaży dla funkcjonowania Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego jako celu publicznego, pomimo braku materiału dowodowego potwierdzającego, aby tak wykorzystywane budynki i place miały przeznaczenie pod cel publiczny, co w szczególności godzi w naczelne zasady k.p.a., tj. m.in. prawo do rozstrzygania wątpliwości na korzyść obywatela, sprawy powinny być prowadzone w sposób budzący zaufanie (co obejmuje również uzasadnienie decyzji zapadających w sprawie), wyczerpująco wyjaśnić przesłanki swojej decyzji (brak jest wyczerpującego uzasadnienie dlaczego cel wywłaszczenia dla funkcjonowania ww. Urzędu ma być uznany za cel publiczny),
2. art. 7, art. 7b, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie uzupełnienia materiału dowodowego o wnioski dowodowe przedstawione w odwołaniu poprzez ich pominięcie ("zignorowanie" wobec braku wypowiedzenia się w tej sprawie przez Wojewodę), tj. ww. decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 3 grudnia 2020 r., decyzji nr 2 Prezydenta Miast Krakowa z dnia 6 lipca 2020 r., odezwy o dołączenie całości akt sprawy Wojewody Małopolskiego z dnia 3 grudnia 2020 r.,
3. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie, oparte na dowolnym przeświadczeniu Wojewody, iż zgromadzony w sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy nie był wystarczający dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie poprzez orzeczenie o zwrocie przedmiotowej nieruchomości wobec niezrealizowania celu wywłaszczenia pomimo, iż organ nie dołączył do akt sprawy wnioskowanych w odwołaniu akt sprawy znak: WS-VI.7534.3.96.2020.KP, którego materiał dowodowy oraz stanowisko Sądu Administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na orzeczenie, a jego brak pozbawił strony, jak i Sąd Administracyjny możliwości poczynienia jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania powiększonych o koszty zastępstwa procesowego przez profesjonalnego pełnomocnika według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo rozwinęli podniesione zarzuty, przedstawiając argumentację na ich poparcie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2023.1634 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023.259 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).
Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).
Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd stwierdził, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co uzasadniało ich uchylenie.
Stosownie do art.7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zasada prawdy obiektywnej). Zasada ta jest realizowana przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, zwłaszcza przez art. 77 § 1 k.p.a., według którego organy administracji zobowiązane są do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oraz art. 80, nakazujący ocenę faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego. Z zasady prawdy obiektywnej wynika również, że organ administracji nie może ograniczyć się do oczekiwania na przedstawienie dowodów przez stronę, ale że powinien aktywnie dążyć do wyjaśnienia sprawy. Naruszeniem zasady prawdy obiektywnej jest oparcie decyzji na okolicznościach faktycznych, które nie zostały dowiedzione (wyrok NSA z 14 listopada 1996 r., SA/Rz 1162/95, LEX nr 27375). Podkreślić również należy, że uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi bowiem integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Uzasadnienie winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji, powinno również umożliwiać kontrolę poprawności rozstrzygnięcia. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Ponadto prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym.
Nadto, zdaniem WSA w Krakowie, decyzja organu II instancji narusza przepis art.15 k.p.a. Organ odwoławczy w zasadzie dosłownie przytoczył uzasadnienie organu I instancji, nie dokonując żadnych własnych ustaleń, nie wyciągając własnych
wniosków, co świadczy o tym, że nie została zachowana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, polegająca wszakże na dwukrotnym merytorycznym rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy także nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Jeżeli zatem w uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy w zasadzie w całości powiela uzasadnienie organu I instancji, to ocenić należy, że rozważenie materiału dowodowego jest iluzoryczne i pozorne.
Kształt postępowania administracyjnego w aspekcie konieczności przeprowadzenia określonych dowodów narzucają przepisy materialnego.
I tak, stosownie do art.136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zm. – dalej jako: u.g.n.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wspomniany art. 137 u.g.n. określa ustawowe przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, poprzez upływ terminu rozpoczęcia realizacji celu i upływ terminu wyznaczonego na zakończenie realizacji celu. Terminy te to - odpowiednio - 7 i 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stała się ostateczna. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 (Dz. U. z 2014 r., poz. 376), w zakresie, w jakim przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n za zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Dlatego nie można mówić o zbędności nieruchomości na cel jej wywłaszczenia, jeżeli nawet pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten w tych terminach nie został zrealizowany, a w efekcie cel ten został zrealizowany w przekroczeniem powyższych terminów. Jeżeli zatem nieruchomość zawnioskowana do zwrotu została wywłaszczona przed dniem 27 maja 1990 r. (czyli datą komunalizacji z mocy prawa nieruchomości Skarbu Państwa, którymi władały jednostki samorządu terytorialnego), zaś cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r. (czyli dniem wejścia w życie aktualnego brzmienia art. 137 ust. 1 u.g.n.), nie można uznać, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.
Ustalając cel wywłaszczenia, a także czy cel wywłaszczenia został zrealizowany należy mieć na uwadze przepisy szczególne regulujące instytucję wywłaszczenia, na podstawie których w konkretnej sprawie doszło do wywłaszczenia, albowiem obowiązujące w tym zakresie rozwiązania były różne.
Parcela l. kat. [...], b. gm. kat. N. W., została przejęta na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 18 marca 1952 r., nr Sa.II-49-51/52, L.A.a.I/4/229/49 (dalej też jako: decyzja wywłaszczeniowa) na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz.U.R.P. Nr 20, poz. 138 i Dz.U.R.P. z 1949 r. Nr 64, poz. 527 – dalej też jako: dekret o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej).
Zwrócić także należy uwagę, że zgodnie z przepisem art.1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24.09.1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz.U. Nr 86, poz. 776 – dalej Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym z 1934 r.) "wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie ze względów wyższej użyteczności, za odszkodowaniem, w przypadkach - w których przepis prawa przewiduje możność - wywłaszczenia". Podstawę ówczesnego polskiego prawa wywłaszczeniowego stanowił art. 99 Konstytucji RP z 17.03.1921 r. (Dz.U. Nr 44, poz. 267 ze zm.) dopuszczający wyłącznie "w wypadkach - ustawą przewidzianych - zniesienie lub ograniczenie własności ze względów wyższej użyteczności za odszkodowaniem". Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym z 1934 r. silnie utożsamiało wywłaszczenie nie tylko z "wypowiedzianą przez ustawę dopuszczalnością wywłaszczenia dla danej kategorii wypadków", ale również "ze stwierdzeniem - rzeczywistego - wymogu (potrzeby) wywłaszczenia w danym indywidualnym wypadku" (M. Zimmermann, Polskie prawo wywłaszczeniowe, Lwów 1939, s.28 - 29). Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że zarówno przepisy Prawa o postępowaniu wywłaszczeniowym z 1934 r., jak i przepisy obecnie obowiązujące - przede wszystkim - własność chronią, dopuszczając wywłaszczenie wyłącznie w szczególnych przypadkach.
Dlatego też zwrot zbędnych wywłaszczonych nieruchomości winien stanowić zasadę, a odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości musi zostać przez organ administracji publicznej dokładnie uzasadniona. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku SK 22/01 z 24 października 2001 r., po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który - dopuszczając wywłaszczenie «jedynie na cele publiczne» - tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. (...) Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia.
Odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie może być zatem oparta na domniemaniu, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Fakt ten musi znajdować potwierdzenie w zebranym i rzetelnie ocenionym materiale dowodowym, dotyczącym nie tylko okresu poprzedzającego wywłaszczenie, ale również okresu po wywłaszczeniu.
Z przepisu art. 1 ust. 1 powołanego dekretu wynika, że wywłaszczenie przewidziane w tym przepisie było dopuszczalne tylko wówczas, gdy spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:
1) nieruchomość podlegająca wywłaszczeniu została zajęta w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1) dekretu, a zatem:
a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej,
b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa,
c) na cele wojskowe,
d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze,
e) pod zalesienia lub na melioracje,
f) na cele użyteczności publicznej,
2) nieruchomość jest nadal użytkowana na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów jest przewidziana na cele wymienione w pkt 1 i została częściowo lub całkowicie zagospodarowana z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie jej jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu,
3) w dniu wejścia w życie dekretu, tj. w dniu 14 kwietnia 1948 r., nieruchomość znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych.
Realizacja dekretu miała charakter jednorazowy. Podmiot ubiegający się o wywłaszczenie winien był zgłosić wniosek do właściwego wojewody do 31 grudnia 1950 r., a samo wywłaszczenie polegało na odjęciu prawa własności od 9 maja 1945 r. Wywłaszczenie następowało na wniosek uprawnionych podmiotów w drodze indywidualnej.
Z cytowanych przepisów dekretu wynika, że akt ten obejmował bardzo różne sytuacje. Z jednej strony dekret przewidywał wywłaszczenie nieruchomości, które zostały zajęte na określone cele i w chwili wywłaszczenia były nadal użytkowane na cele wymienione w dekrecie. Z drugiej strony dekret przewidywał wywłaszczenie nieruchomości, które zostały zajęte na określone cele i były przewidziane na wymienione cele, choćby w chwili wywłaszczenia nie były wykorzystywane na te cele. Nie można zatem wykluczyć sytuacji, w której nieruchomości wywłaszczone na podstawie dekretu, nie zostały wykorzystane na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej.
W wyroku z dnia 3 marca 2010 r., I OSK 681/09 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjny, orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z przepisów art. 1 ust. 1 i art. 2 pkt 1 i 2 omawianego dekretu nie wynika, aby wywłaszczeniu podlegały wyłącznie nieruchomości, na których cel "użyteczności publicznej" został już uprzednio zrealizowany. W świetle wskazanych przepisów należy bowiem rozróżnić "zajęcie nieruchomości na określone cele" od "wykorzystywania na te cele" i "zrealizowania określonego celu". Samo zajęcie nieruchomości na określony cel nie oznaczało, że już w chwili wywłaszczenia była ona faktycznie wykorzystywana na ten cel, a w konsekwencji, że cel ten został zrealizowany. Zajęcie na określony cel stanowi przejaw zamiaru określonego korzystania z nieruchomości, natomiast wykorzystywanie zgodne z zamierzonym celem jest faktyczną realizacją uprzednio podjętego zamiaru.
Z samego tylko faktu przejęcia nieruchomości na cele użyteczności publicznej, o którym mowa w art. 2 pkt 1 lit. f) dekretu z dnia 07.04.1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945 r. nie sposób wywodzić wniosków o zrealizowaniu tego celu, w rozumieniu art. 137 u.g.n. Zajęcia nieruchomości na cele użyteczności publicznej, nie można bowiem utożsamiać z realizacją tych celów.
Zasadniczym obowiązkiem organów w toku postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości było zatem ustalenie, czy dana wywłaszczona nieruchomość została faktycznie wykorzystana zgodnie z celem wskazanym w dokumencie stanowiącym podstawę wywłaszczenia (zob. m.in. wyrok NSA z 24.04.2003 r., sygn. akt I SA 2374/01, LEX nr 148971 - teza 1). Ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie zbędności, jako przesłanki orzeczenia o zwrocie nieruchomości, jest podstawowym zadaniem postępowania administracyjnego przy rozpoznaniu żądania zwrotu nieruchomości
Z uzasadnienia orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia 18.03.1952 r. wynika jedynie, że objęte nim parcele gruntowe (cała parcela [...], cała parcela [...], części nieruchomości objętej lwh [...] cała parcela [...] i [...], cała parcela [...] objęta lwh [...]) stanowiły jedną całość gospodarczą, a okupant wybudował na nich garaże i budynek administracyjny. "Garaże te po ustąpieniu okupanta zostały zajęte przez Skarb Państwa i po ich remoncie od zniszczeń wojennych są w dalszym ciągu w posiadaniu Skarbu Państwa". "Zachodzą warunki przewidziane w art.2 dekretu z dnia 7.04.1948 r."
Należało zatem ustalić, który z wymienionych w art. 2 dekretu z 7 kwietnia 1948 r. celów był celem wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości.
Skoro, jak już wyżej przedstawiono, dekret przewidywał wywłaszczenie nieruchomości, które zostały zajęte na określone cele i w chwili wywłaszczenia były nadal użytkowane na cele wymienione w dekrecie, jak również przewidywał wywłaszczenie nieruchomości, które zostały zajęte na określone cele i były przewidziane na wymienione cele, choćby w chwili wywłaszczenia nie były wykorzystywane na te cele, to w sprawie należało ustalić na jaki cel zostały zajęte nieruchomości wymienione w orzeczeniu, na jaki cel nieruchomości te były użytkowane chwili wywłaszczenia oraz na jaki cel wymieniony w dekrecie nieruchomości te były przewidziane. Ustalenia również wymagało czy, w jakim zakresie i kiedy (czy przed złożeniem wniosków zwrotowych) dany cel wymieniony w dekrecie został zrealizowany na nieruchomości objętej wywłaszczeniem (p.gr.[...]), w szczególności czy został on zrealizowany na działkach objętych żądaniem zwrotu.
Należało ustalić przeznaczenie zajętych garaży i budynku administracyjnego po dokonaniu wywłaszczenia.
Podstawowym obowiązkiem organów było dokonanie ustalenia na jaki cel wnioskowane do zwrotu nieruchomości zostały wywłaszczone i czy cel ten został zrealizowany oraz kiedy ewentualnie do jego realizacji doszło. Dlatego też rzeczą organów było ustalenie sposobu zagospodarowania wywłaszczonej części dawnej parceli gruntowej [...], stanowiącej obecnie części działek nr [...] i nr [...], objętych żądaniem zwrotu w dacie wywłaszczenia i obecnie.
Tak Starosta, jak i ponownie rozstrzygając sprawę w jej całokształcie Wojewoda winni zebrane dowody, jak i oparte na ich podstawie wnioski poddać szczegółowej analizie. Stanowisko organów, że skoro przejęte orzeczeniem wywłaszczeniowym parcele, położone przy ul. [...], zostały zajęte przez okupanta w okresie wojny, zaś garaże po ustąpieniu okupanta zostały zajęte przez Skarb Państwa i po ich remoncie od zniszczeń wojennych, są w dalszym ciągu w posiadaniu Skarbu Państwa, to spełnione zostały przesłanki przewidziane w art. 2 ww. dekretu - należało uznać za dalece niewystarczające. Organy w ogóle nie wypowiedziały się odnośnie do budynku administracji, a z samego przejęcia garaży przez Skarb Państwa nie wynika jeszcze, że w ten sposób zrealizowany został przyjęty przez organy cel wywłaszczenia - "cel użyteczności publicznej". Równie enigmatyczne jest ustalenie, że nieruchomość wraz z zabudowaniami, przeszła na rzecz Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa i była użytkowana przez Komendę Wojewódzką MO oraz Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne, czyli jednostkę samorządu terytorialnego i instytucje publiczne.
Organy nie ustaliły sposobu zagospodarowania wywłaszczonej części dawnej parceli gruntowej [...], stanowiącej obecnie części działek nr [...] i nr [...], objętych żądaniem zwrotu, w dacie wywłaszczenia i obecnie. Nie ustaliły, jaki teren zajęli okupanci, gdzie był budynek administracyjny i budynki garaży, gdzie znajduje się ogrodzenie, o jakim mówili skarżący (twierdzili że część wskazanych do zwrotu działek znajduje się poza ogrodzeniem KWMO). Starosta twierdził, że na części działek [...] i [...] zrealizowano budynki i place. Należało to przedstawić graficznie w odniesieniu do żądania wniosku. Nie ustalono co się znajduje na działce nr [...] wnioskowanej do zwrotu - z kompilacji mapy z 9.06.2022 r. nie da się tego stwierdzić. Wbrew stanowisku organów, pozyskane zdjęcia lotnicze nie są zbyt czytelne. Organy twierdziły, że ze zdjęcia wykonanego w 1969 r. wynika, że część działki nr [...] zagospodarowana była jako plac wokół wzniesionych budynków mieszkalnych, a na części działki nr [...] znajduje się budynek stacji trafo. Po pierwsze, należało opisać przeznaczenie widocznych na zdjęciach budynków, a po drugie - powiązać stwierdzone zagospodarowanie z realizacją celu wywłaszczenia wynikającego z orzeczenia z dnia 18.03.1952 r. Tymczasem organy nie wyjaśniły, jakiemu konkretnie celowi z art.2 dekretu odpowiadało przejęcie przez Skarb Państwa garaży i budynku administracji oraz dlaczego użytkowanie nieruchomości przez KWMO i MPK (jaki teren, czy obejmujący działki wnioskowane do zwrotu, w jaki sposób użytkowane) odpowiada celowi z art.2 dekretu.
Organy ogólnikowo podały, że "obecnie place wokół budynków mieszkalnych spełniają funkcję parkingów". Nie wyjaśniono jednakże, czy chodzi o parkingi znajdujące się na działkach wnioskowanych do zwrotu, czy też innych. Weryfikację takich ustaleń uniemożliwia brak opisowego i graficznego przedstawienia aktualnego zagospodarowania przedmiotowych działek. Organy nie wskazały także, jaki cel wywłaszczenia przez podane wykorzystanie nieruchomości został zrealizowany.
Organy nie rozważyły również treści pisma UMK z 13.10.1992 r. (k. 36), że działka [...] położona jest na terenie wchodzącym w skład obszaru przewidzianego pod zabudowę wielorodzinną o średniej intensywności oraz spełnia funkcję towarzyszącą tej zabudowie w odniesieniu do realizacji celu z orzeczenia o wywłaszczeniu.
Ustalenie Starosty, że "na części wnioskowanych do zwrotu działek objętych przedmiotem tego postępowania, zrealizowano cel wywłaszczenia w postaci budynków i placów" (bez konkretnego określenia jakich budynków i na której działce usytuowanych, jakich placów i na której działce usytuowanych) jako zbyt ogólnikowe nie może zostać zaakceptowane.
To samo odnieść należy do stanowiska organu odwoławczego, który ustalił, że "na części działek nr [...] i nr [...], w granicach ww. parceli, zrealizowano cel wywłaszczenia w postaci budynków i placów, zaś po ustąpieniu okupanta przedmiotowe nieruchomości użytkowane były przez instytucje publiczne". Wszak Wojewoda w ogóle nie wyjaśnił, jaki cel wymieniony w orzeczenia z dnia 18.03.1952 r. został zrealizowany na działkach wnioskowanych do zwrotu.
Wreszcie, za niezasadne uznać należy stanowisko organu odwoławczego odnoszące się do zarzutu odwołania, że wywłaszczenie parceli l. kat. [...] na podstawie ww. orzeczenia z dnia 18 marca 1952 r. nie stanowiło wywłaszczenia na cele użyteczności publicznej, "że organy administracji publicznej w postępowaniu zwrotowym nie mogą oceniać prawidłowości podjęcia tego rozstrzygnięcia, a orzeczenie korzysta z domniemania legalności dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym". Zauważyć bowiem należy, że z orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia 18.03.1952 r. nie wynika konkretny cel wywłaszczenia. Należałoby jedynie domniemywać, że wobec niespełnienia warunków z art.2 ust.1 pkt 1 lit a) do e), w grę wchodzi jedynie pkt f) - wywłaszczenie na cele użyteczności publicznej. Pojęcie "celu użyteczności publicznej", zgodnie z poglądami występującymi w doktrynie i orzecznictwie, musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Rozpatrzenia zatem wymagało m.in. to czy po wywłaszczeniu, nadanemu spornej nieruchomości przeznaczeniu można było przypisać wskazane cechy. Odmawiając zwrotu, rzeczą organu było wykazanie, że na wywłaszczonej parceli zrealizowany został cel, na który Skarb Państwa przejął nieruchomość - użyteczności publicznej, a tego organy nie uczyniły.
Ustalenie organów, że nieruchomość była użytkowana przez Komendę Wojewódzką MO oraz Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne jest niewystarczające. Należało wyjaśnić które części wywłaszczonych nieruchomości były użytkowane oraz w jaki sposób. Jeżeli, jak twierdzą skarżący, nieruchomości objęte orzeczeniem z dnia 18 marca 1952 r. były wykorzystywane przez Wojewódzki Urząd Bezpieczeństwa Publicznego, to zgodzić się należy z poglądem WSA w Krakowie wyrażonym w prawomocnym wyroku z dnia 8.04.2021 r. sygn. II SA/Kr 160/21 (w przedmiocie zwrotu działki nr [...] o pow. 0,0381 ha obr. [...] jedn. ewid. K. wywłaszczonej tym samym orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 18 marca 1952 r. znak Sa.II-49-51/52), że wywłaszczenie na cele związane z funkcjonowaniem Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego nie stanowiło realizacji celu wywłaszczenia.
Dodać wypada, że urzędy bezpieczeństwa sprawowały wprawdzie określone funkcje publiczne, lecz nie można ich traktować jako funkcji związanych z realizacją celów "użyteczności publicznej". Na to, że przekazanie nieruchomości na cele organów administracji nie pokrywa się z przekazaniem nieruchomości na cele użyteczności publicznej zwrócił również uwagę ówczesny ustawodawca (art. 2 pkt 5 dekretu z dnia 6 grudnia 1946 r. o przekazywaniu przez Państwo mienia niewolnego na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska – Dz. U. Nr 71, poz. 389 ze zm.). Taki pogląd zaprezentowano, między innymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2294/15; w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 276/15; w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1050/14; w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1788/13; w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 1213/97; w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 1996 r. sygn. akt IV SA 60/96; w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2001 r. sygn. akt I SA 272/01; w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 2349/00, opub. w LEX nr 82650; w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 983/11; w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1995 r., sygn. akt IV SA 935/94; w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 1996 r. sygn. akt IV SA 621/95; w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 1996 r. sygn. akt IV SA 1500/94; w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2000 r. sygn. akt I SA 398/99.
Kolejnym krokiem powinno być poczynienie zatem przez organy dalszych ustaleń, tj. co do przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w późniejszym czasie, a co za tym idzie dokonania oceny, czy później nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia i ewentualnie czy i kiedy był on zrealizowany na całości wnioskowanych do zwrotu nieruchomości i czy wobec tego istniała możliwość zwrotu chociaż ich części.
Zauważyć także należy, że w aktach sprawy na karcie 146 znajduje się kserokopia orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia 15.10.1957 r., wydanego na podstawie art.6 ustawy z dnia 29.12.1951 r. (Dz.U. Nr 4, poz.25 z roku 1952), art.1, 2 ust.1 pkt d) i f) i art.4 dekretu z dnia 7.04.1948 r. (Dz.U.RP nr 20 poz 138 i z roku 1949 nr 6 poz.527), na rzecz Państwa na cele Prezydium Rady Narodowej w m. Krakowie Zarząd Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Krakowie - nieruchomości wyszczególnionych w wykazie, m.in. nieruchomości objętej lwh [...]: części parceli budowlanej [...] o pow. 153 m2 oraz parceli gruntowej [...] o pow. 3917,8 m 2. Organy nie skonfrontowały tych dwóch dokumentów.
Przeprowadzając ponowne postępowanie, organ zastosuje się do wytycznych i poglądów prawnych, przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu .
Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej jest ona niemożliwa z uwagi na uprzednio wskazane uchybienia przepisom.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 748 zł składa się: kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez skarżących wpisu, kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 68 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłat skarbowych za złożone dokumenty pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).