I OSK 2893/14

I OSK 2893/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-10-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 410/14 - Wyrok WSA w Warszawie z 2014-07-09
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art. 7, art. 77 § 1, art. 138 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 718
art. 188 i art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 30 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 410/14 w sprawie ze skargi R.T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] listopada 2013 r. nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od R.T. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt: I SA/Wa 410/14, po rozpoznaniu skargi R.T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] listopada 2013 r. nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania, w punkcie 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [..] kwietnia 2008 r. nr [..]; w punkcie 2 stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; w punkcie 3 zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego R.T. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [..] listopada 2013 r., nr [..] uchylił w całości decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [..] kwietnia 2008 r. nr [..] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Kościerzynie z dnia [..] maja 1961 r. nr [..] w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej o powierzchni 91,4824 ha położonej w N.K. stanowiącej własność J.T. i nadania mu nieruchomości rolnej o powierzchni 13,31 ha położonej w N.P. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.
Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem J.T. z dnia 8 lutego 2008 r. skierowanym do Wojewody Pomorskiego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Kościerzynie z dnia [..] maja 1961 r. nr [..] w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej o powierzchni 91,4824 ha położonej w N.K. stanowiącej własność J.T. i nadania mu nieruchomości rolnej o powierzchni 13,31 ha położonej w N.P.
W dniu [..] kwietnia 2008 r. Wojewoda Pomorski wydał decyzję nr [..] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Kościerzynie z dnia [..] maja 1961 r. nr [..] w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej o powierzchni 91,4824 ha położonej w N.K.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Kościerzynie z dnia [..] maja 1961 r. została wydana na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 17, poz. 71). Z jej uzasadnienia wynika, że J.T. złożył w dniu [..] maja 1948 r. w Powiatowym Urzędzie Ziemskim w Kościerzynie deklarację przewidzianą w dekrecie z dnia 28 listopada 1945 r. o przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa (Dz.U. Nr 57, poz. 321) o zrzeczeniu się swojej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a w zamian otrzymał nieruchomość rolną z P.F.Z. o powierzchni 13,31 ha wraz z ½ zabudowań, położoną we wsi N.P., którą użytkuje do czasu wydania tej decyzji.
Organ podniósł, iż art. 16 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. stanowił, że jeżeli byli właściciele nieruchomości ziemskich, przejętych na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów wymienionych w ust. 1, w tym ww. dekretu z dnia 28 listopada 1945 r. zostali wprowadzeni w posiadanie nieruchomości państwowych w związku z ich uprawnieniami do otrzymania nieruchomości zamiennych, nadaje im się te nieruchomości zamienne stosownie do przepisów wymienionych w art. 16 ust. 1 ustawy. Wskazał, iż w aktach sprawy znajdują się akty zrzeczenia się przez J.T. własności nieruchomości ziemskiej [..] o powierzchni 91 ha pod warunkiem otrzymania ekwiwalentu w postaci innej nieruchomości ziemskiej - z dnia [..] października 1945 r. złożony w Powiatowym Urzędzie Ziemskim w Kościerzynie oraz z dnia [..] maja 1948 r. złożony w Starostwie Powiatowym w Kościerzynie. J.T. otrzymał dokumentami nadania ziemi z dnia [..] lutego 1960 r. nieruchomości rolne o powierzchni 13,31 ha i 0,47 ha wraz z ½ zabudowań, położone w N.P. Z treści tych dokumentów wynika, że Powiatowa Komisja Ziemska w Kościerzynie orzeczeniem z dnia [..] kwietnia 1950 r. przydzieliła J.T. nieruchomości objęte dokumentami nadania ziemi.
Organ podsumował, iż analiza akt sprawy wskazuje na to, że spełnione zostały przesłanki przejęcia nieruchomości ziemskiej stanowiącej własność J.T. oraz przysługujące mu uprawnienie do otrzymania nieruchomości zamiennej, wynikające z art. 2 ww. dekretu i art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zatem brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu wnioskodawcy wydania przez organ powiatowy decyzji z dnia [..] maja 1961 r. z rażącym naruszeniem prawa.
Pismem z dnia 3 czerwca 2008 r. R.T. (jeden z aktualnych współwłaścicieli nieruchomości położonej we wsi N.K., dla której Sąd Rejonowy w Kartuzach prowadzi księgę wieczystą nr [..]) reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł odwołanie od ww. decyzji podnosząc, że została wydana z rażącym naruszeniem obowiązującego prawa. Wraz z odwołaniem R.T. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a Minister termin ten przywrócił.
W dniu [..] listopada 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał decyzję, którą uchylił w całości decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [..] kwietnia 2008 r. nr [..] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Kościerzynie z dnia [..] maja 1961 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.
W uzasadnieniu powołanego rozstrzygnięcia wskazał, że postępowanie w sprawie utwierdzenia nieważności danego rozstrzygnięcia uregulowane w art. 156 k.p.a. może zostać wszczęte tylko na wniosek osoby do tego legitymowanej - art. 157 § 2 k.p.a. Podniósł, że decyzja Wojewody Pomorskiego wydana została w wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Kościerzynie z dnia [..] maja 1961 r., która rozstrzygała o sytuacji prawnej J.T. (zwanego dalej J.T. seniorem), tj. dotyczyła kwestii prawa własności J.T. seniora do wskazanych w jej treści nieruchomości.
Z postanowienia Sądu Rejonowego w Kościerzynie z dnia 23 września 1998 r., sygn. akt: I Ns 204/98 o stwierdzeniu nabycia spadku po J.T. (seniorze) wynika, że zmarł on w dniu [..] czerwca 1995 r. Tym samym, zdaniem organu, prawo do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji przysługuje jedynie spadkobiercom J.T. seniora. Organ ustalił, iż tymi spadkobiercami są: A.M., K.J., P.T., H.T., M.D.S., K.Z., J. G., M.L., N.K., A.K. oraz E.K.
Natomiast postępowanie objęte decyzją Wojewody Pomorskiego wszczęte zostało na podstawie wniosku z dnia 8 lutego 2008 r. złożonego przez J.T. (syna J.T. seniora zwanego dalej juniorem) reprezentowanego przez radcę prawnego, w treści którego sformułowano m.in. żądanie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Kościerzynie z dnia [..] maja 1961 r.
W ocenie Ministra, z przytoczonych dokumentów wynika, że J.T. junior nie jest następcą prawnym J.T. seniora. Z akt sprawy nie wynika też, aby J.T. juniorowi przysługiwały roszczenia po J.T. seniorze do przedmiotowej nieruchomości.
Organ wskazał, iż na mocy umowy darowizny z dnia [..] lipca 2002 r. H.T., H.T., A.M., K.J. i M.K. współwłaściciele w udziałach po 12/60 przedmiotowej nieruchomości podarowali każdy po 2/60 ze swego udziału J.T. (juniorowi), który darowiznę tę przyjął.
Następnie umową darowizny z dnia [..] lipca 2007 r. J.T. (junior) podarował wszystkie przysługujące mu udziały w w/w nieruchomości D.K. oraz R.T., którzy darowiznę tę przyjęli, zaś na mocy pełnomocnictwa z dnia 20 lipca 2007 r. R.T. oraz D.K. udzielili J.T. (juniorowi) prawa do reprezentowania ich przed sądami powszechnymi, organami władzy państwowej i samorządowej oraz do składania wszelkich oświadczeń, jakie okażą się konieczne dla realizacji w/w darowizny z dnia [..] lipca 2007 r.
W ocenie Ministra, z przytoczonych umów darowizny i pełnomocnictwa wynika, że w dniu składania wniosku inicjującego przedmiotowe postępowanie (tj. 8 lutego 2008 r.) J.T. juniorowi nie przysługiwało żadne prawo do przedmiotowej nieruchomości, natomiast zakres pełnomocnictwa z dnia 20 lipca 2007 r. nie uprawniał wnioskodawcy do działania w niniejszej sprawie, zatem żądanie J.T. juniora reprezentowanego przez r. pr. I.C. nie mogło skutecznie wszcząć postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie. Dlatego też organ uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego wydaną w wyniku rozpoznania wniosku J.T. juniora z dnia 8 lutego 2008 r. oraz jednocześnie umorzył postępowanie pierwszej instancji, jako wszczęte w wyniku rozpoznania wniosku osoby nieuprawnionej.
Skargę na ww. decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R.T. wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności: zasady prawdy obiektywnej i informowania stron (art. 9 k.p.a.), zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.), zasady uwzględniania z urzędu słusznego interesu stron (art. 12 k.p.c.), poprzez rażące naruszenie art. 63 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi skarżący przyznał, że nie posiada interesu prawnego w sprawie, a występuje w postępowaniu jedynie jako pełnomocnik stron postępowania. Podniósł ponadto, że posiada umocowanie stron postępowania o czym organ wie, gdyż skarżący kilkukrotnie przesyłał organowi pełnomocnictwa legitymujące go do działania w imieniu stron. Wszystkie pełnomocnictwa zostały dołączone do ww. pism a swym zakresem upoważniają skarżącego do działania w imieniu mocodawców w sprawie ustalenia stanu prawnego nieruchomości bezprawnie przejętej na rzecz Skarbu Państwa.
Skarżący wskazał, iż nawet jeżeli powyższe pełnomocnictwa zostałyby udzielone w sposób nieprawidłowy, zbyt wąski, lub nazbyt ogólny, organ w oparciu o art. 63 k.p.a. powinien był wezwać strony do przedłożenia prawidłowych pełnomocnictw, wskazując precyzyjnie ich prawidłową treść oraz wyznaczając do uzupełnienia braku siedmiodniowy termin. Podniósł też, iż orzekanie przez organ II instancji o prawidłowym lub nieprawidłowym umocowaniu skarżącego w I instancji nie ma charakteru świadomego i roztropnego działania, choćby z uwagi na fakt, iż organ II instancji stawia siebie w roli jasnowidza, który nie posiadając pełnych i kompletnych akt jest w stanie arbitralnie ocenić niespełnienie wymogów formalnych w I instancji. Chociażby na ważny interes stron powinien założyć, iż były one reprezentowane prawidłowo, skoro organ I Instancji tak uznał.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że należy przyznać, że w toku rozpatrywania sprawy zaginęły akta, które zostały w całości odtworzone w oparciu o dokumenty (ew. kopie) nadesłane przez ówczesnego profesjonalnego pełnomocnika skarżącego. Po odtworzeniu akt organ dodatkowo pismami z dnia 15 maja 2012 r. oraz z dnia 7 lutego 2013 r. informował o konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, w tym również o właściwe pełnomocnictwa.
Organ II instancji rozpoznał odwołanie R.T. - po uprzednim przywróceniu terminu - wywodząc jego interes prawny z przysługującego mu aktualnie prawa własności do przedmiotowej nieruchomości. Dopiero w treści skargi z dnia 16 grudnia 2013 r. podniesiono, że skarżący nie posiada interesu prawnego w sprawie, a występuje w postępowaniu jedynie jako pełnomocnik stron postępowania.
Minister wskazał, iż z treści wniosku wszczynającego przedmiotowe postępowanie nadzorcze wynika, że jest on złożony tylko w imieniu J.T., a do dnia wydania zaskarżonej decyzji z dnia [..] listopada 2013 r. nie zostało wykazane, aby takie żądanie było skuteczne, tj. pochodziło od osoby uprawnionej, czy też prawidłowo umocowanej do reprezentowania osób posiadających interes prawny w sprawie, do czego organ szczegółowo odniósł się w uzasadnieniu decyzji z dnia [..] listopada 2013 r. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej analiza załączonego do skargi pisma z dnia 2 kwietnia 2011 r. nie wskazuje, aby wśród wymienionych w nim załączników znajdowało się wymagane pełnomocnictwo, natomiast do skargi - wbrew jej treści - nie załączono pisma z dnia 2 września 2013 r. wraz z dowodami nadania i wszystkimi załącznikami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie podnosząc, że organ odwoławczy orzekł o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania w sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Zatem, wydając taką decyzję organ odwoławczy w sposób ostateczny przesądził, iż wniosek o wszczęcie postępowania nadzorczego złożony przez J.T. pochodził od osoby nieuprawnionej, a w ocenie Sądu, w świetle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy takiego wniosku wywieść się nie da - dokonana przez organ ocena prawna nie znajduje bowiem dostatecznego oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, co skutkuje naruszeniem przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że postępowanie administracyjne, w tym także postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji (a o takie postępowanie chodzi w niniejszej sprawie), wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). Dlatego w przypadku złożenia wniosku o wszczęcie postępowania obowiązkiem organu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że wszczęcia postępowania nadzorczego może domagać się jedynie strona, która uczestniczyła w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją (tj. strona postępowania zwykłego) lub podmiot, który wykaże, że posiada interes prawny w domaganiu się weryfikacji decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, ONSA Nr 1, poz. 32; z dnia 15 września 2000 r., IV SA 2328/99 niepubl. oraz z dnia 27 czerwca 2001 r., I SA 136/01 Lex 78939).
Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, tzn. musi wynikać z przepisu prawa materialnego, czyli z normy prawa stanowiącego podstawę ustalenia praw lub obowiązków. Nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz interes ten musi mieć charakter prawny. Musi więc istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania decyzji. Wszczęcie, prowadzenie i wydanie decyzji w trybie nadzorczym na wniosek podmiotu nie będącego stroną stanowi bowiem rażące naruszenie zasady stabilności decyzji administracyjnej (vide: wyroki NSA z 13 marca 2001 r., I SA 2312/99 Lex 78956; z dnia 27 września 2001 r., I SA 2326/00, Lex 54528). Aby jednak zbadać omówioną wyżej legitymację strony do wszczęcia postępowania nadzorczego organ administracji musi mieć pewność od kogo pochodzi wniosek inicjujący to postępowanie, a w sprawie niniejszej Sąd wskazał, że nie jest w stanie skontrolować na jakiej podstawie organ tę pewność uzyskał.
Sąd pierwszej instancji zauważył, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji zostało sformułowane w piśmie J.T., reprezentowanego przez radę prawnego, z dnia 8 lutego 2008 roku. Pismo to zostało skierowane do Wojewody Pomorskiego jako odpowiedź na żądanie organu z dnia 18 grudnia 2007 r. o sprecyzowanie żądania wniesionego przez J.T. wraz ze wskazaniem podstawy prawnej tego żądania. Z akt administracyjnych wynika ponadto, iż właścicielem nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Kościerzynie z dnia [..] maja 1961 r., o stwierdzenie nieważności której wniesiono w przedmiotowym postępowaniu, był J.T.. Z akt wynika również, iż J.T. miał syna o tym samym imieniu – J.T. Jak ponadto wynika z akt administracyjnych, po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji akta postępowania zaginęły a Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prowadził i zakończył postępowanie w sprawie ich odtworzenia. Ponadto, w odpowiedzi na skargę Minister wskazał, iż wprawdzie akta zostały odtworzone w całości w oparciu o dokumenty (ew. kopie) nadesłane przez ówczesnego profesjonalnego pełnomocnika skarżącego, lecz jednocześnie przyznał, iż dodatkowo pismami z dnia 15 maja 2012 r. i z dnia 7 lutego 2013r. informował stronę postępowania o konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, w tym również o właściwe pełnomocnictwa (str. 3 odpowiedzi na skargę).
Jak wskazano powyżej, wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy ostatecznie przesądził, iż wniosek inicjujący postępowanie nadzorcze pochodzi od osoby nieuprawnionej. Z uwagi jednak na wskazane powyżej okoliczności faktyczne specyficzne dla przedmiotowej sprawy (tożsamość imienia i nazwiska strony decyzji wywłaszczeniowej z dnia [..] maja 1961 r. i wnioskodawcy w postępowaniu nadzorczym oraz okoliczność zaginięcia akt przedmiotowego postępowania w toku rozpoznawania sprawy i konieczność ich odtworzenia w oparciu, między innymi, o kopie dokumentów nadesłanych przez stronę postępowania) Sąd nie uzyskał niewątpliwej pewności od kogo pochodzi wniosek o wszczęcie postępowania. Powodem jest to, iż z zebranego w aktach materiału dokumentacyjnego sprawy, w tym złożonych do akt pełnomocnictw i umów cywilnoprawnych, nie da się takiego wniosku w sposób nie budzący wątpliwości wywieść.
W związku z powyższym, w ocenie Sądu, dokonana w przedmiotowym postępowaniu ocena prawna organu odwoławczego co do tego, iż wniosek o wszczęcie postępowania pochodził od osoby nieuprawnionej musi podlegać ponownej weryfikacji organów. W szczególności, ponownie rozpoznając sprawę, organy zobligowane będą, w oparciu o cały zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, przeprowadzić badanie od kogo pochodzi wniosek o wszczęcie postępowania nadzorczego i czy tak ustalony wnioskodawca miał czy też nie miał, w dacie złożenia wniosku, legitymację do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt: I SA/Wa 410/14 wywiódł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że organ dokonał oceny prawnej, która nie znajduje dostatecznego oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało bezpodstawnym uchyleniem decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;
- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało bezpodstawnym uchyleniem decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w/w wyroku z dnia 9 lipca 2014 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, ocena prawna organu II instancji znajduje dostateczne oparcie w materiale dowodowym sprawy. Organ dokonał oceny prawnej w oparciu o stan faktyczny ustalony na podstawie: 1) wniosku z dnia 8 lutego 2008 r. złożonego przez J.T. reprezentowanego przez r. pr. I.C., w treści którego sformułowano m.in. żądanie stwierdzenia nieważności w/w rozstrzygnięcia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Kościerzynie z dnia [..] maja 1961 r., 2) postanowień spadkowych, z treści których wynika, że J.T. zmarł w dniu [..] czerwca 1995 r., a jego następcą prawnym nie jest jego syn J.T.; 3) pełnomocnictwa z dnia 20 lipca 2007 r., z treści którego wynika, iż R.T. oraz D.K. udzielili J.T. prawa do reprezentowania ich przed sądami powszechnymi organami władzy państwowej i samorządowej oraz do składania wszelkich oświadczeń, jakie okażą się konieczne dla realizacji darowizny z dnia [..] lipca 2007 r.; 4) pełnomocnictwa z dnia 27 sierpnia 2001 r. udzielonego J. T. przez K.J., M.D.K., H.T., H.T. oraz pełnomocnictwa z dnia 4 września 2001 r. udzielonego J.T. przez A.M. W treści tych pełnomocnictw zastrzeżono, że nie uprawniają one do udzielania substytucji.
Mając na uwadze datę śmierci J.T. (tj. dnia [..] czerwca 1995 r., wskazaną w postanowieniu Sądu Rejonowego w Kościerzynie z dnia [..] września 1998 r., sygn. akt: I Ns 204/98) organ II instancji uzyskał "niewątpliwą pewność", że w/w żądanie przeprowadzenia postępowania nadzorczego z dnia 8 lutego 2008 r. pochodzi od J.T. - syna J.T.
Z analizy przytoczonych powyżej dokumentów wynika również, że J.T. składając w dniu 8 lutego 2008 r. wniosek o stwierdzenie nieważności nie miał w tej dacie legitymacji do skutecznego złożenia takiego żądania we własnym imieniu, ponieważ nie przysługiwały mu roszczenia do tej nieruchomości wynikające z następstwa prawnego po J.T., o prawach którego rozstrzygała decyzja z dnia [..] maja 1961 r. W aktach sprawy brak jest również pełnomocnictwa, które uprawniałoby J.T., reprezentowanego przez radcę prawnego, do skutecznego złożenia takiego żądania w imieniu osób trzecich. Wskazane pełnomocnictwo z dnia 20 lipca 2007 r. nie jest skuteczne w niniejszej sprawie, chociażby z uwagi na zawężenie jego zakresu jedynie do realizacji darowizny. Z kolei pełnomocnictwa z dnia 27 sierpnia 2001 r. oraz z dnia 4 września 2001 r. zawierają zakaz substytucji, a J.T. składając żądanie z dnia 8 lutego 2008 r. był reprezentowany przez radcę prawnego, dlatego żądania tego nie można zakwalifikować jako złożonego w imieniu osób udzielających pełnomocnictwa J.T.
Wskazano, że z treści wniosku z dnia 8 lutego 2008 r. w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że pochodzi on od J.T. przy czym tożsamość imienia i nazwiska strony decyzji wywłaszczeniowej z dnia [..] maja 1961 r. i wnioskodawcy w postępowaniu nadzorczym pozostaje bez znaczenia z uwagi na datę zgonu (tj. [..] czerwca 1995 r.) J.T. - strony decyzji wywłaszczeniowej. Okoliczność ta dowodzi, że wniosek nadzorczy mógł pochodzić tylko od syna J.T. o tym samym imieniu. Natomiast okoliczność zaginięcia akt sprawy pozostaje bez wpływu na prawidłowość przedstawionych ustaleń z uwagi na fakt, że ewentualne wątpliwości co do osoby składającej wniosek, które mogłyby wyniknąć z powodu opisanej tożsamości imienia i nazwiska, byłyby bezpodstawne co najmniej od dnia zgonu J.T. - strony decyzji wywłaszczeniowej. W analizowanym aspekcie sprawy decydujące znaczenie ma jedynie posiadanie zdolności prawnej na dzień złożenia wniosku z dnia 8 lutego 2008 r.
Tym samym zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uprawnia do oceny prawnej sprowadzającej się do stwierdzenia, że wniosek z dnia 8 lutego 2008 r. J.T. reprezentowanego przez radcę prawnego nie mógł skutecznie wszcząć postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie, ponieważ J.T. nie mógł skutecznie złożyć żądania z dnia 8 lutego 2008 r. we własnym imieniu. W aktach sprawy brak również pełnomocnictwa, które uprawniałoby J.T. do skutecznego złożenia żądania z dnia 8 lutego 2008 r. w imieniu osób trzecich, mimo że organ pismami z dnia 15 maja 2012 r. oraz z dnia 7 lutego 2013 r. informował o konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, w tym również o właściwe pełnomocnictwa.
Organ skarżący kasacyjnie wskazał również, że art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. opisuje kompetencje organu odwoławczego wskazując, iż uchyla on zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Ocena prawna dokonana przez organ drugiej instancji w oparciu o ustalony stan faktyczny, z której wynika, że w/w wniosek z dnia 8 lutego 2008 r. nie mógł skutecznie wszcząć postępowania nadzorczego w przedmiotowej sprawie obligowała organ drugiej instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji pierwszej instancji w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości. W takim stanie sprawy stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujące zastosowaniem przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w konsekwencji uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy, ponieważ w sprawie brak było przesłanek do jego zastosowania z uwagi na to, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] listopada 2013r. odpowiada przepisom prawa.
Wykazane naruszenia przepisów postępowania mają istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziły Sąd pierwszej instancji do wniosku, że dokonana przez organ ocena prawna nie znajduje dostatecznego oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, co stanowiło jedyny zarzut wobec rozstrzygnięcia z dnia [..] listopada 2013 r. i skutkowało błędem w postaci jego uchylenia. W świetle powyższych rozważań oraz stanu faktycznego i prawnego uzasadniającego wydaną przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzję z dnia [..] listopada 2013 r. brak było podstaw do uchylenia tego rozstrzygnięcia, co w ocenie organu skarżącego kasacyjnie skutkować powinno uchyleniem zaskarżonego wyroku z dnia 9 lipca 2014 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Organ skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w niezasadnym uchyleniu przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy prawidłowo dokonana przez organ skarżący kasacyjnie ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dawała podstawy do przyjęcia, że wniosek z dnia 8 lutego 2008 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Kościerzynie z dnia [..] maja 1961 r. nr [..] został złożony przez osobę niemającą legitymacji procesowej, co w konsekwencji wymagało umorzenia postępowania w sprawie po wcześniejszym uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji, tj. decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [..] kwietnia 2008 r. nr [..] orzekającej co do istoty sprawy, tj. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Kościerzynie z dnia [..] maja 1961 r. nr [..].
Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że pismo z dnia 8 lutego 2008 r. sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika – radcę prawnego I.C. stanowiło odpowiedź na wezwanie o sprecyzowanie żądania kierowanego do organu przez J.T. w jego pismach dotyczących zwrotu nieruchomości położonej we wsi G. Pełnomocnik radcy prawny I.C. legitymowała się pełnomocnictwem udzielonym m.in. przez J.T. w dniu 22 października 2007 r. do reprezentowania go przed organami administracji publicznej w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w G., gmina S.K. objętej księgą wieczystą nr [..] prowadzonej przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Kościerzynie. W ramach tego umocowania możliwe było zatem sprecyzowanie przez pełnomocnika żądania J.T. i w piśmie z dnia 8 lutego 2008 r. pełnomocnik wskazała, że uzupełnia pismo J.T. z dnia 28 czerwca 1998 r. wskazując, że J.T. żąda zwrotu nieruchomości poprzez jej wydanie jednocześnie podkreślając, że organ winien wydać decyzję stwierdzającą nieważność decyzji wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Kościerzynie z dnia [..] maja 1961 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Treść pisma z dnia 8 lutego 2008 r. uprawniała zatem organ do jego kwalifikacji jako pisma zawierającego dotychczas nieskładany wniosek J.T. o stwierdzenie nieważności decyzji z 1961 r.
Wniosek z dnia 8 lutego 2008 r. złożony przez J.T. nie mógł pochodzić od adresata decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Kościerzynie z dnia [..] maja 1961 r. nr [..] – J.T., skoro zmarł on w dniu [..] czerwca 1995 r. Wniosek ten pochodził od innej osoby o tym samym imieniu i nazwisku, tj. od J.T. będącego synem J.T. – adresata decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Kościerzynie z dnia [..] maja 1961 r. nr [..].
J.T. (syn), który nie był spadkobiercą J.T. (ojca) nie miał w dniu składania wniosku z dnia 8 lutego 2008 r. – w związku z umowami darowizny z dnia [..] lipca 2002 r. i z dnia [..] lipca 2007 r. - tytułu prawnego do nieruchomości objętej decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Kościerzynie z dnia [..] maja 1961 r. nr [..] i nie był tym samym legitymowany do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Nie miał bowiem z powyższych względów interesu prawnego, którego dotyczyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji z 1961 r., a tylko wtedy – zgodnie z art. 28 k.p.a. – mógłby być uznany za stronę postępowania mogącą skutecznie zainicjować postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Z treści wniosku z dnia 8 lutego 2008 r. sporządzonego przez profesjonalnego pełnomocnika wynika, że wniosek ten został złożony w imieniu J.T. (syna), a zwłaszcza nie wynika aby był złożony w imieniu R.T. W realiach niniejszej sprawy, w której fachowy pełnomocnik precyzował i uzupełniał stanowisko J.T. (syna) przedkładając od niego skuteczne w tym zakresie pełnomocnictwo, nie było podstaw – ze względu na treść pełnomocnictwa z dnia 22 października 2007 r. - do przyjmowania, że J.T. (syn) nie działa we własnym imieniu, lecz reprezentuje inne osoby. Nie zaistniała zatem konieczność wzywania innych osób o podpisanie wniosku z dnia 8 lutego 2008 r. Drugorzędną zatem kwestią jest to, że w istocie J. T. (syn) nie legitymował się pełnomocnictwem od osób legitymowanych do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 1961 r. Mimo wezwań organu J.T. (syn) nie przedłożył takiego pełnomocnictwa, a z akt sprawy wynika, że zakres pełnomocnictwa z dnia 20 lipca 2007 r. pochodzącego od R.T. oraz D.K. – będących współwłaścicielami nieruchomości objętej decyzją z 1961 r. nie obejmował umocowania do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 1961 r., ponieważ zawierał jedynie umocowanie do składania oświadczeń koniecznych dla realizacji darowizny z dnia [..] lipca 2007 r. Z kolei pełnomocnictwo z dnia 27 sierpnia 2001 r. udzielone J.T. (synowi) przez kolejnych współwłaścicieli nieruchomości – K. J., M.D.K., H.T., H.T. oraz pełnomocnictwo z dnia 4 września 2001 r. udzielone przez A.M. wyraźnie zastrzegają, że nie uprawniają one do udzielania substytucji, tymczasem wniosek z dnia 8 lutego 2008 r. został złożony przez pełnomocnika J. T. – radcę pr. I.C., a zatem i z tego powodu brak byłoby podstaw do przyjęcia, że wniosek z dnia 8 lutego 2008 r. został skutecznie złożony w imieniu osób udzielających pełnomocnictwa J.T.
Trafnie zatem organ odwoławczy stwierdził bezprzedmiotowość postępowania wszczętego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1961 r. z przyczyn podmiotowych, a w konsekwencji prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylając decyzję organu pierwszej instancji i umarzając postępowanie w sprawie. Nie doszło zatem do naruszenia przez organ wskazanych przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, a zatem nie było podstaw do wydania wyroku uchylającego decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wadliwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało w sposób nieprawidłowy treść orzeczenia Sądu pierwszej instancji.
W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w następstwie tego do oddalenia skargi R.T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] listopada 2013 r. nr [..] na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga R.T. – obecnego współwłaściciela nieruchomości, której dotyczyła decyzja z 1961 r. - nie mogła być uwzględniona, skoro wniosek z dnia 8 lutego 2008 r. nie został złożony przez osobę do tego legitymowaną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.