I OSK 2888/20

I OSK 2888/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Jolanta Rudnicka /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1639/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-02-19
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 5 ust. 4
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1639/19 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Gdyni na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia nieodpłatnie prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy Miasta Gdynia kwotę 1.120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1639/19, oddalił skargę Gminy Miasta Gdyni na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia nieodpłatnie prawa własności nieruchomości.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., znak [...], odmówił nieodpłatnego przekazania na własność Gminy Miasta Gdyni prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, będącej w użytkowaniu wieczystym Gminy Miasta Gdyni, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. 0,0222 ha, położonej w Gdyni, obręb [...] i nr [...] o pow. 0,0089 ha, położonej w Gdyni, obręb [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...].
Organ wskazał, że sporna działka oznaczona jest ewidencyjnie jako droga oraz zurbanizowane tereny niezabudowane i jest położona w pasie drogowym ulicy [...] oraz na terenie do niej przylegającym. Ulica ta stanowi drogę kategorii gminnej. Wskazano, że prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostało nabyte przez Gminę od spółki [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na podstawie umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego z dnia [...] listopada 2006 r., Rep. A Nr [...].
Zdaniem organu okoliczności podnoszone przez Gminę – niekomercyjne wykorzystanie działek, opłaty za użytkowanie wieczyste – są pozbawione doniosłości prawnej podobnie jak argument, że droga która nie jest własnością gminy nie może być droga gminną i z tego powodu nie może być ona zaliczona do dróg gminnych. Organ wskazał także, że Gmina jest użytkownikiem wieczystym w/w nieruchomości i nie wykazano, aby prawo to było niewystarczające do zrealizowania przewidzianych działań.
Decyzją z [...] czerwca 2019 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, na podstawie art. 18 ust 2 i 4 w związku z art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm. – dalej "ustawa komunalizacyjna") i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Miasta Gdyni z 3 grudnia 2018 r., utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ podkreślił, że obecnie Gmina jest użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, co oznacza, że jako użytkownik wieczysty może realizować zadania własne na tej nieruchomości na prawach zbliżonych do prawa własności. Zdaniem Komisji posiadane przez gminę prawo użytkowania wieczystego jest wystarczające do realizowania przez nią zadań własnych. Podkreślono, że w praktyce prawo to różni się od prawa własności jedynie rocznymi opłatami za użytkowanie wieczyste, które zresztą i tak są kwotowo nieznaczne. W opinii KKU w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania gminie spornej działki w trybie art. 5 ust 4 ustawy komunalizacyjnej. Organ podkreślił, że przekazanie to nie jest obligatoryjne, a w/w przepis pozostawia do uznania organu czy dane mienie przekaże czy też nie – jest to decyzja uznaniowa.
W ocenie Komisji Gmina, będąc użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, nie wykazała, aby prawo to było niewystarczające do realizowania zadań Gminy, a przekazanie nieruchomości w w/w trybie prowadziłoby do nieuzasadnionego przysporzenia majątku gminie.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miasta Gdyni zaskarżając ją w całości.
Powołanym na wstępie wyrokiem z 19 lutego 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.
W ocenie Sądu skarżąca spełnia przesłanki art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej. Jej interesowi w skorzystaniu z tego przepisu przeciwstawiany jest jednak interes właściciela nieruchomości, tj. Skarbu Państwa.
Sąd podał, że jak wynika z akt administracyjnych, sporna działka oznaczona jest ewidencyjnie jako droga oraz zurbanizowane tereny niezabudowane i jest położona w pasie drogowym ulicy [...] oraz na terenie do niej przylegającym. Ulica ta stanowi drogę dojazdową. Jakkolwiek zatem ustalony stan faktyczny sprawy wskazuje na istnienie przesłanek do komunalizacji objętej wnioskiem nieruchomości, to jednak – w ocenie Sądu – orzeczenie odmowne nie narusza prawa. Zdaniem Sądu I instancji argumentacja przywołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pozwala na przyjęcie, iż w kontrolowanej sprawie KKU nie przekroczyła granic uznania administracyjnego, a jej decyzja odnośnie wniosku skarżącej nie może być uznana za dowolną. Sąd podkreślił, że przejęcie przez gminę nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej nie jest tożsame z nabyciem z mocy prawa przez gminę prawa własności określonej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 tej ustawy. Decyzja wydawana w trybie art. 5 ust. 4 nie jest bowiem decyzją stwierdzającą nabycie mienia z mocy prawa, gdyż jest to decyzja konstytutywna, a ponadto zawsze ma charakter uznaniowy – w odróżnieniu od mającej charakter deklaratoryjny decyzji wydawanej w trybie art. 5 ust. 1 ustawy.
Sąd podkreślił, że w tym uznaniowym postępowaniu komunalizacyjnym wyważeniu podlegają interesy i potrzeby dwóch podmiotów, a zatem zarówno Skarbu Państwa, jak i gminy. Sąd podzielił stanowisko prezentowane w orzecznictwie (m.in. wyrażone w wyroku NSA z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 408/08), że celem przepisu art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej nie jest generalne przysporzenie gminom majątku, a norma ta stwarza możliwość uzyskania przez gminę mienia, w stosunku do którego wykaże ona istnienie bezpośredniego związku z realizowanymi przez nią - a nie dopiero zamierzonymi - zadaniami.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Gmina Miasta Gdyni, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej uchylenie na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a."). Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niezastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., polegające na przyjęciu przez WSA w Warszawie, iż Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie przekroczyła granic uznania administracyjnego i uzasadniła w sposób wyczerpujący odmowę przekazania na rzecz Gminy Miasta Gdyni prawa własności nieruchomości położonej w Gdyni, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] oraz [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie:
1) art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, przez uznanie przez WSA w Warszawie za Krajową Komisją Uwłaszczeniową, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz Gminy Miasta Gdyni,
2) art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacjnej w związku z przepisem art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn.zm.), przez uznanie, iż realizacja przez Gminę Miasta Gdyni zadań własnych polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego oraz zieleni gminnej i zadrzewień w odniesieniu do nieruchomości położonej w Gdyni, oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr [...] o pow. 0,0222 ha oraz [...] o pow. 0, 0089 ha, nie uzasadnia przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz Gminy Miasta Gdyni, a przysługujące Gminie prawo użytkowania wieczystego jest wystarczające do realizowania zadań własnych gminy,
3) art. 1 oraz art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 z późn. zm. – dalej "u.d.p."), przez uznanie, iż przysługujące Gminie Miasta Gdyni prawo użytkowania wieczystego nie stanowi przeszkody do realizowania przez Gminę zadań własnych w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, tj. w zakresie pełnienia funkcji zarządcy publicznej drogi gminnej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zgodzono się ze stanowiskiem Sądu, iż posiadanie przez Gminę Miasta Gdyni prawa użytkowania wieczystego nie stanowi przeszkody do realizowania przez Gminę zadań własnych w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, gdyż użytkownik wieczysty może korzystać z gruntu (realizować na nim zadania własne) oraz rozporządzać swoim prawem w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Podkreślono ponadto, że art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej nie stanowi podstawy do badania, czy gminie przysługuje jakiś inny niż własność tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, który jest wystarczający do realizowania przez nią zadań własnych.
W ocenie skarżącej kasacyjnie Gminy, Sąd I instancji niezasadnie także uznał, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie przekroczyła granic uznania administracyjnego. Komisja nie rozpatrzyła bowiem stanu faktycznego sprawy zgodnie z treścią art. 7 K.p.a. i nie uzasadniła wyboru danego rozstrzygnięcia – odmowy przekazania mienia. Za spełnienie powyższego wymogu nie można – w ocenie skarżącej kasacyjnie – uznać wskazania, że niewątpliwie względy ekonomiczne, a więc pozbycie się obowiązku ponoszenia opłat za użytkowanie wieczyste uzasadniają dążenie Gminy do uzyskania własności mienia Skarbu Państwa, jednakże nie stanowią one przesłanki do przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz Gminy.
Podniesiono ponadto, że z drogi publicznej może korzystać każdy zgodnie z ich przeznaczeniem, co oznacza, że drogi publiczne należące formalnie do Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie są budowane w interesie tych jednostek, czy nawet w interesie mieszkańców tych gmin, powiatu, czy województwa, ale w interesie wszystkich użytkowników dróg, a więc obywateli danego państwa i nie tylko. W konsekwencji – zdaniem skarżącej kasacyjnie – nie można uznać, że budowa i utrzymanie publicznej drogi gminnej, powiatowej, czy wojewódzkiej, służy jedynie interesom danej gminy. Wskazano ponadto, że skoro z dróg publicznych może korzystać każdy, to nie można za prawidłowe uznać stanowiska, że uprawnienia Gminy Miasta Gdyni posiadane w ramach prawa użytkowania wieczystego, są wystarczające do realizacji jej ustawowych zadań. Wskazano na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, w której stwierdzono, że drogi publiczne są wyłączone z obrotu w sensie ekonomicznym i prawnym, co oznacza, ze wprawdzie państwo lub gmina są właścicielami, ale prawem tym nie mogą rozporządzać na rzecz innych podmiotów ani przez przeniesienie własności, ani przez ustanowienie użytkowania wieczystego. Wobec tego skarżąca kasacyjnie stwierdziła, iż istnienie na nieruchomości zajętej pod drogę publiczną użytkowania wieczystego przysługującego Gminie Miasta Gdyni stanowi przeszkodę do wykonywania zadań zarządcy drogi.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach, o których stanowi art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo zarzut naruszenia przepisów postępowania. W rozpoznawanej sprawie z uwagi na jej przedmiot i charakter przedstawionych zarzutów zasadnym jest jednak łączne odniesienie się do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Podstawę prawną wniosku Gminy ubiegającej się o stwierdzenie nabycia na własność opisanych na wstępie nieruchomości stanowi art. 5 ust.4 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm. – dalej "ustawa komunalizacyjna"). Zgodnie z tym przepisem gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3 cytowanego artykułu, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań.
Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem brzmienie powyższego przepisu oznacza, że gminie może być przekazane tylko takie mienie, które aktualnie jest związane z realizacją ściśle określonych zadań gminy wynikających z ustawy o samorządzie gminnym, przy czym związek o jakim mowa w art. 5 ust. 4 ustawy, musi mieć charakter bezpośredni. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania do mienia, które dopiero mogłoby być wykorzystywane do realizacji zadań gminy. Możliwość nabycia przez gminę mienia w trybie w/w przepisu uzależniona jest ponadto od ustalenia, czy mienie to stanowiło własność Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. a więc w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. Komunalizacja bowiem – niezależnie od przyjętej podstawy – zawsze może dotyczyć tylko takiego mienia, które w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej stanowiło składnik mienia ogólnonarodowego (państwowego).
Wobec tego należy stwierdzić, że celem przepisu art. 5 ust. 4 w/w ustawy nie jest generalne przysparzanie majątku gminom, a norma ta stwarza możliwość uzyskania przez gminę mienia, w stosunku do którego wykaże ona istnienie bezpośredniego związku z realizowanymi przez nią – a nie dopiero zamierzonymi – zadaniami. Przy czym, to na gminie ciąży obowiązek wykazania, że dane mienie będące na jej terenie związane jest z realizacją jej zadań.
Podsumowując zatem należy wskazać, że przekazanie gminie mienia w trybie przepisu art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy mienie to jest bezpośrednio związane z realizowanymi przez gminę konkretnymi zadaniami, przy czym związek ten musi istnieć co najmniej w dacie złożenia wniosku o komunalizację. Dopiero więc po ustaleniu, że mienie objęte wnioskiem było własnością Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. oraz, że jest związane z realizacją zadań gminy, organ wydaje decyzję w ramach uznania administracyjnego, na mocy której przyznaje gminie prawo własności danego mienia bądź też odmawia jego przyznania.
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał, że skarżąca gmina spełnia przesłanki omawianego przepisu, lecz z uwagi na uznaniowy charakter decyzji i nieprzekroczenie granic uznania, skargi nie uwzględnił.
Stanowisko to jest jednak błędne. Należy natomiast podzielić stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. I OSK 2986/19, dotyczącego tej samej Gminy w tożsamym stanie faktycznym sprawy. Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu powołanego wyroku prawidłowe zastosowanie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej wymaga prawidłowego zastosowania zasady uznania administracyjnego określonej w art. 7 K.p.a., Stanowi on, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten statuuje jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, nakazującą organom uwzględniać, w toczącym się postępowaniu administracyjnym, interes społeczny i słuszny interes obywateli, nie dając prymatu żadnej z powyższych wartości. Należy podkreślić, że pojęcia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie zostały zdefiniowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. Sposób rozumienia przywołanych w art. 7 K.p.a. interesów uzależniony jest od okoliczności danej sprawy i nie ma charakteru jednolitego czy abstrakcyjnego i niezmiennego. Należy także wskazać, że ustawodawca nie przesądził, któremu z w/w interesów należy nadać pierwszeństwo. Ustawodawca w art. 7 K.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Ocena zatem, czy w danej sprawie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 K.p.a. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 stwierdził, iż "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej".
Wobec tego, zastosowanie przepisu prawa materialnego, upoważniającego do działania w ramach uznania administracyjnego wymaga sprecyzowania przez organ, jak w realiach danej sprawy rozumie on pojęcia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie orzekające organy administracyjne nie sprecyzowały, w jaki sposób należy rozumieć pojęcie słusznego interesu obywateli i interesu społecznego. Podkreślić bowiem w tym miejscu należy, że o ile sam sposób wyboru rozstrzygnięcia w przypadku decyzji uznaniowej nie podlega kontroli sądowej, to kontroli podlega przedstawiony przez organy sposób rozumienia pojęcia słusznego interesu obywateli i interesu społecznego. Decyzja nie zawierająca wyjaśnienia tych pojęć, a w konsekwencji nie zawierająca wyjaśnienia, dlaczego w danej sprawie uznano za właściwe przedłożenie interesu społecznego nad indywidualnym (a w tym przypadku nad interesem grupy obywateli stanowiących wspólnotę samorządową), traci charakter decyzji uznaniowej a staje się decyzją dowolną, sprzeczną z wynikającą również z art. 7 K.p.a. zasadą stania przez organy na straży praworządności. W każdym bowiem przypadku organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny, podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej.
Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie powyższe okoliczności nie zostały poddane kontroli i ocenie ani przez orzekające organy administracyjne, ani przez Sąd I instancji. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji sprowadzają się bowiem do stwierdzenia, że Gmina jako użytkownik wieczysty gruntu może z niego korzystać jak właściciel, a w konsekwencji prawo użytkowania wieczystego jest wystarczające do zrealizowania przez nią zadań własnych w zakresie gminnych dróg, ulic i mostów oraz organizacji ruchu drogowego, zaś podnoszone przez nią argumenty dotyczące kosztów (konieczność ponoszenia opłat za użytkowanie wieczyste) nie znajdują uzasadnienia i pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe oznacza, że organy obu instancji dały prymat interesowi majątkowemu Skarbu Państwa przy jednoczesnym uznaniu, że wspólnota samorządowa obowiązana jest ponosić zarówno koszty związane z utrzymaniem dróg, jak i opłat za użytkowanie wieczyste gruntów, na których drogi owe są położone. Zaniechały jednak jakiegokolwiek wyjaśnienia, dlaczego przyjęły takie stanowiska. Natomiast Sąd I instancji podkreślił, że Gmina faktycznie i bezpośrednio realizuje na przedmiotowej nieruchomości powierzone jej zadania. Tymczasem fakt, że dana gmina na spornej nieruchomości realizuje powierzone jej zadania jest właśnie okolicznością, która musi być ustalona, aby w ogóle mogło dojść do przyznania (bądź odmowy przyznania) w ramach uznania administracyjnego prawa własności nieruchomości na podstawie art. 5 ust 4 ustawy komunalizacyjnej. Gminie może być bowiem przekazane tylko takie mienie, które aktualnie jest związane z realizacją jej zadań wynikających z ustawy o samorządzie gminnym, przy czym związek o jakim mowa w art. 5 ust. 4 ustawy, musi mieć charakter bezpośredni, o czym była już mowa powyżej. Wobec tego należy stwierdzić, że ustalenie, iż gmina już wykorzystuje dane mienie nie jest argumentem przemawiającym przeciwko przyznaniu jej prawa własności danej nieruchomości.
Wobec tego należy uznać, że zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy przypomnieć, że w niniejszej sprawie nie zostało zakwestionowane – ani przez organy, ani przez Sąd – że na spornej nieruchomości Gmina wykonuje zadania własne. Wadliwie natomiast Sąd I instancji wskazał, że ustalenie czy mienie związane jest z realizacją zadań gminy pozostawione zostało uznaniu organu. Okoliczność bowiem, czy spełnione są przesłanki zastosowania art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej nie jest pozostawiona uznaniu organów administracji. Organy stosujące powołany przepis zobowiązane są do ustalenia, czy zadania te są realizowane na danej nieruchomości. Zobowiązane są zatem zbadać, jakie zadania wykonywane są na nieruchomości a następnie ustalić, czy zadania te mieszczą się w pojęciu zadań własnych gminy. Nieprawidłowe jest również stanowisko Sądu, że posiadanie przez Gminę prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości oznacza niespełnienie przesłanek ustawowych. Z brzmienia art. 5 ust. 4 powołanej ustawy nie wynika bowiem, by posiadanie prawa użytkowania wieczystego pozostawało w jakimkolwiek związku z ustalaniem zaistnienia przesłanek nabycia prawa własności, którymi są: przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności do danej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. i realizowanie na tej nieruchomości zadań danej gminy. Dlatego również podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.5 ust.4 ustawy komunalizacyjnej okazał się uzasadniony.
Rozpoznając sprawę ponownie organy wyjaśnią, w jaki sposób w niniejszej sprawie rozumieć należy pojęcie interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, uwzględniając, że podmiotem wnioskującym jest Gmina, czyli podmiot reprezentujący wspólnotę samorządową, który wykorzystuje nieruchomość zgodnie z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele własne obejmujące gminne drogi, ulice, mosty, place oraz organizację ruchu drogowego, a następnie podejmą rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego, uwzględniając wskazane wyżej dyrektywy wykładni art. 7 K.p.a.
Mając powyższe a uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji, o czym orzekł w pkt 1 wyroku.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 wyroku – na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i 193 p.p.s.a.