I OSK 2887/13

I OSK 2887/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-12-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Jerzy Bortkiewicz
Małgorzata Borowiec /sprawozdawca/
Symbol z opisem
650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art 133 par 1 w zw z art 134 § 1 w zw z art 3 par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
art 1 par 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2009 nr 153 poz 1227
art 82 ust 1
Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 381/13 w sprawie ze skargi G. L. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 381/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G.L. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego, oddalił skargę (pkt 1) oraz przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego [...] kwotę 240 zł oraz kwotę 55,20 zł, stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pkt 2).
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] o odmowie przyznania G.L. świadczenia specjalnego.
W uzasadnieniu decyzji podał, że G.L. wniosek o przyznanie świadczenia emerytalnego uzasadniła bardzo trudną sytuacją bytową i życiową. Podała, że ma [...] lat, jest [...] i żyje w nędzy z powodu wadliwie działającego systemu polskiego prawa, który uniemożliwił jej pracę. Od 1998 r. utrzymuje się z zasiłku z opieki społecznej wynoszącego 238 zł miesięcznie. W jej ocenie sytuacja ta wynika z bezprawnego działania [...], która pozbawiła ją pracy, jako [...], a następnie sądów, wydających wyroki z naruszeniem prawa i które "nigdy nie przeprowadziły właściwego procesu przeciwko winnej [...]". Na dowód bezprawnego działania szkoły załączyła dokumenty dotyczące niewykonania przez dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 lipca 2008 r., nakazującego udostępnienie wnioskodawczyni, w trybie dostępu do informacji publicznej, dokumentów, które były przedmiotem kontroli przeprowadzonej w szkole w 1998 r. Z dokumentów wynika, że [...] Kurator Oświaty i Dyrektor Szkoły Podstawowej Nr [...] zostali zobowiązani do rozpatrzenia wniosku G.L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, tj. o wydanie dokumentów kontroli przeprowadzonej w w/w szkole w 1998 r. na zlecenie MEN. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r. wymierzył dyrektorowi szkoły grzywnę w kwocie 3000 zł za niewykonanie wyroku z dnia 30 lipca 2008 r. Skargi kasacyjne wnioskodawczyni zostały oddalone i odrzucone. G.L. wnosiła także skargi do Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] na działalność dyrektora tej szkoły tj. opłacenie grzywny ze środków publicznych.
Ponadto wnioskodawczyni wskazała, że przez 15 lat uniemożliwiano jej powrót do pracy w szkole, co spowodowało, iż nie posiada stażu pracy wymaganego do nabycia prawa do emerytury oraz, że nikt inny nie chciał jej przyjąć do pracy ze względu na wiek (w 1998 r. miała [...] lata). Podkreśliła, iż Szkoła działała w sposób niewłaściwy nie tylko w stosunku do niej, załączając na dowód kopię z polecenia nadzorczego [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] maja 2007 r., skierowanego do dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...]. Pismo to zawiera informację, że w wyniku przeprowadzonych czynności podjętych w trybie nadzoru pedagogicznego w szkole stwierdzono liczne zachowania polegające na niszczeniu mienia, a stwierdzone zjawiska agresji i przemocy stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa dzieci i młodzieży. Wnioskodawczyni podała również, iż zwalniając ją z pracy w charakterze [...], uniemożliwiono jej posiadanie jakichkolwiek dokonań, które mogłaby przedstawić, występując o przyznanie emerytury w tym trybie. Zdaniem wnioskodawczyni, do jej wyjątkowej sytuacji (nadzwyczajnych zdarzeń losowych) i tragicznej sytuacji bytowej doprowadzili swoim bezprawnym postępowaniem także sędziowie orzekający w jej sprawach.
[...]
Prezes Rady Ministrów wskazał również na nadesłane przez wnioskodawczynię kopie wielu orzeczeń w sprawach z jej powództw, wnoszonych od 1998 r., w tym przeciwko Szkole Podstawowej Nr [...], zażaleń składanych na postanowienia sądów, apelacji i skarg kasacyjnych od wyroków oraz skarg o wznowienie postępowania oraz próśb o interwencje w jej sprawach kierowanych do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów.
W 2008 r. G.L. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie prawa do emerytury. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2012 r. odmówił jej przyznania tego świadczenia stwierdzając, że nie spełnia ona warunków niezbędnych do jego przyznania.
Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie [...] podał, że wnioskodawczyni jest osobą bezdzietną, stanu wolnego. Mieszka samotnie w jednopokojowym mieszkaniu służbowym w budynku [...]. Z uwagi na zaległości w płatności czynszu w lipcu 2011 r. została jej wypowiedziana umowa najmu i sprawa została przekazana do sądu w celu orzeczenia eksmisji.
Ponadto podał, że G.L. cierpi na różne schorzenia, leczy się u specjalistów, nie posiada jednak żadnego orzeczenia o niepełnosprawności. Stan jej zdrowia pogarsza się, co dodatkowo utrudnia jej powrót do pracy. Korzysta ze świadczeń pomocy społecznej od 2003 r. (z przerwą od lutego 2010 r. do lutego 2012 r., tj. za okres gdy prowadziła działalność gospodarczą na własny rachunek). Jedyne źródło jej utrzymania stanowią świadczenia uzyskiwane z pomocy społecznej. Na prowadzenie działalności gospodarczej (pozaszkolne formy działalności artystycznej) uzyskała w grudniu 2009 r. dofinansowanie z Powiatowego Urzędu Pracy, jednak z uwagi na zbyt małą liczbę dzieci chętnych do nauki [...], działalność tę zawiesiła. Wyjaśnił, że z uwagi na sytuację zdrowotną i materialno-bytową udziela jej pomocy w formie zasiłków okresowych i celowych zabezpieczających jej niezbędne potrzeby. Nie jest jednak w stanie pokryć w całości kosztów związanych z jej utrzymaniem. Wnioskodawczyni odmawia udzielenia informacji dotyczącej rodziny oświadczając, że nie utrzymuje z nią kontaktu.
Prezes Rady Ministrów analizując powyższą sprawę w aspekcie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby w sprawie została spełniona jedna z przesłanek mogących uzasadniać przyznanie G.L. świadczenia specjalnego w tzw. szczególnym przypadku. Brak jest bowiem dowodów na to, aby posiadała ona wybitne zasługi w jakiejś dziedzinie aktywności, ani też na to, aby jej obecna sytuacja bytowa była wynikiem nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Obecnie nie jest ona osobą niezdolną do pracy zarobkowej ani z uwagi na wiek, ani ze względu na stan zdrowia. Sama trudna sytuacja bytowa, spowodowana brakiem własnych źródeł dochodu, w tym wynagrodzenia za pracę, na co niewątpliwie wpływ ma też sytuacja na rynku pracy, nie stanowi okoliczności szczególnej w rozumieniu powołanego przepisu. Okolicznością taką nie jest również brak prawa do emerytury wynikający z faktu, że nie spełnia ona warunków niezbędnych do przyznania prawa do tego świadczenia w trybie zwykłym. Zwolnienie z pracy lub nieprzedłużenie umowy o pracę zawartej na czas określony z uwagi na brak etatów, czy konflikty generowane przez pracownika, nie stanowią nadzwyczajnego zdarzenia losowego w rozumieniu omawianego przepisu. Samo subiektywne przekonanie wnioskodawczyni o wyrządzonej jej krzywdzie przez dwóch ostatnich pracodawców, przede wszystkim przez [...], w której ostatnio była zatrudniona, oraz przez sądy, które oddaliły jej żądania, nie stanowi okoliczności szczególnej, o której mowa w tym przepisie. Wyjaśnił, że niezależnie od tego, że niezawisłe sądy nie potwierdziły zarzutów wnioskodawczyni, gdyż prawomocnie oddaliły jej żądania, w tym m.in. w zakresie, jej zdaniem, bezprawnego zwolnienia z pracy w [...] i niezatrudnienia na dalszy okres przez [...], renty i emerytury przyznawane w tzw. szczególnym przypadku, nie stanowią formy odszkodowania czy zadośćuczynienia z jakiegokolwiek tytułu. Celem regulacji zawartej w powołanym przepisie jest uhonorowanie osób szczególnie zasłużonych i wybitnych lub dotkniętych szczególnymi zdarzeniami losowymi, nie zaś pomoc osobom, które ze względu na stan zdrowia lub brak własnych źródeł dochodu znajdują się w trudnej sytuacji materialnej i życiowej. Wnioskodawczyni ze względu na obecną sytuację materialną i stan zdrowia, została objęta stosowną pomocą przez ośrodek pomocy społecznej. Fakt, że pomoc ta, jak w przypadku wielu innych osób i rodzin, może być niewystarczająca na pokrycie wszystkich niezbędnych wydatków, również nie stanowi okoliczności uzasadniającej przyznanie świadczenia w powołanym trybie, gdyż świadczenie to nie ma charakteru socjalnego.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi G.L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi oraz w dodatkowym piśmie z dnia 3 marca 2013 r. wskazała na nieprawidłowe wydanie decyzji (przez ten sam organ) oraz wadliwe zbadanie sprawy, poprzez niedostrzeżenie wydawania w jej sprawach przez sądy powszechne niezgodnych z prawem wyroków. Z tych przyczyn, w jej ocenie, nie mogła rozwijać się zawodowo, co spowodowało jej obecną, trudną sytuację materialną. Okoliczności te, jako nadzwyczajne okoliczności losowe, powinny uzasadniać przyznanie żądanego przez nią świadczenia.
Pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z dnia 7 sierpnia 2013 r. zarzucił organowi naruszenie:
I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez niepodjęcie z urzędu, a także pomimo składanych przez skarżącą wniosków, czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia przedmiotowej sprawy, co spowodowało, iż nie przeprowadzono właściwego postępowania dowodowego, a postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób nienależyty i niepełny, a Prezes Rady Ministrów nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego dostępnego w przedmiotowej sprawie (w tym tego wskazywanego przez skarżącą). Organ nie reagował na wnioski skarżącej i nie ustalił jak przebiegał cały jej okres pracy jako [...], czy miała ona w swojej dziedzinie wybitne zasługi oraz czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) art.15 K.p.a., poprzez dokonanie przez Prezesa Rady Ministrów, podczas ponownego rozpatrzenia sprawy, jedynie pobieżnej i fikcyjnej weryfikacji wydanej uprzednio decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego, a nie ponowne, wnikliwe rozpoznanie sprawy administracyjnej, co w konsekwencji oznacza, iż skarżąca została pozbawiona instancji odwoławczej w rozumieniu zasad postępowania administracyjnego i przepisów K.p.a., co mogło mieć oczywiście istotny wpływ na wynik sprawy,
3) art. 10 § 1 K.p.a., poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz uniemożliwienie jej przed wydaniem zaskarżanej decyzji zapoznania się i wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie całego materiału, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skarżąca mogła m.in. zwrócić jeszcze uwagę organowi na braki i nieprawidłowości w postępowaniu dowodowym czy też wyjaśniającym (gdyby były one przeprowadzone) oraz wskazać na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz jego kierunku lub postępowania wyjaśniającego, jak również wskazać dowody i orzeczenia sądów powszechnych, z którymi organ powinien się zapoznać i ocenić je przed wydaniem przedmiotowej decyzji;
4) art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niespełnienie przez uzasadnienia obu decyzji Prezesa Rady Ministrów ustawowych wymogów wskazanych w tym przepisie, a w szczególności ich uzasadnienie faktyczne nie wskazuje faktów, które organ uznał za udowodnione, nie wskazuje dowodów i okoliczności, na których organ się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom i okolicznościom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co mogło mieć i ma oczywiście istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż de facto nieprawidłowe uzasadnienie decyzji uniemożliwia jego prawidłową kontrolę instancyjną.
II. jako konsekwencja i skutek naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania organ naruszył także prawo materialne, a w szczególności art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, co miało wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędną wykładnię oraz błędne niezastosowanie polegające na tym, iż Prezes Rady Ministrów na skutek naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, przejawiającego się w szczególności brakiem podjęcia postępowania wyjaśniającego, uznał, iż w przedmiotowym stanie faktycznym nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w w/w przepisie oraz poprzez błędne uznanie, iż warunkiem koniecznym do zastosowania tego przepisu jest przesłanka zaistnienia po stronie osoby ubiegającej się o świadczenie w szczególnym trybie wybitnych zasług na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej lub też politycznej, przy jednoczesnym braku możliwości podjęcia pracy, co nie wynika z brzmienia art. 82 ust. 1 cyt. ustawy i świadczy o całkowitej dowolności Prezesa Rady Ministrów przy wydawaniu przedmiotowej decyzji o przyznaniu emerytury lub renty na warunkach i w wysokości innej niż określone w powołanej ustawie.
Mając na uwadze powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o rozważanie uchylenia w całości także poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., gdyż jest to niezbędne do końcowego załatwienia przedmiotowej sprawy.
Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W dodatkowym piśmie procesowym z dnia 16 sierpnia 2013 r. zakwestionował zasadność zarzutów zarówno natury procesowej, jak i materialnej, podniesionych w w/w piśmie pełnomocnika skarżącej, wskazując na rzetelność zgromadzonego przez organ materiału dowodowego i dokonanych na jego podstawie ustaleń. Podkreślił niezależność władzy sądowniczej od wykonawczej oraz wskazał na cel art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogła być w tym trybie przyznana. Świadczenie specjalne może być przyznane osobie znajdującej się w trudnej sytuacji bytowej, o ile w sprawie występują też inne okoliczności, wskazujące na jej szczególny charakter. Takimi okolicznościami są zarówno poniesione przez wnioskodawcę zasługi dla kraju lub społeczeństwa, jak i szczególne przypadki losowe. Na takie rozumienie pojęcia "szczególnych okoliczności" wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt P 38/2005 (publ. LEX poz. 210813).
Decyzja w przedmiocie świadczenia specjalnego jest decyzją uznaniową. Zakres uznania jest wyznaczony prawem i celem, dla jakiego prawo to zostało stworzone. Organ administracji publicznej, podejmując decyzję uznaniową, stosownie do art. 7 K.p.a., ma obowiązek kierowania się słusznym i uzasadnionym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego, jak każde inne, ale zakres ich kontroli zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy przy jej wydaniu organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny. Musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że G.L. nie legitymuje się zasługami dla kraju na niwie zawodowej, artystycznej, czy też politycznej. Nie domagała się ona przyznania świadczenia z powyższych powodów i nie twierdziła, że jest osobą zasłużoną. Wskazywała na swoją bardzo trudną sytuację bytową oraz na niekorzystne dla niej wyroki sądów powszechnych, które, w jej ocenie, są niezgodne z prawem. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że Prezes Rady Ministrów w sprawie o przyznanie świadczenia w tym trybie nie może być i nie jest kolejną instancją dla zakończonych spraw sądowych, które były prowadzone przed sądami powszechnymi. Nie pełni także roli korygującej w stosunku do zapadłych wcześniej prawomocnych orzeczeń sądowych. Z przedstawionych przez skarżącą uzasadnień wyroków sądów powszechnych wynika, że jej sprawy były wszechstronnie badane przez niezawisłe sądy obu instancji. Skarżąca nie przyjmowała do wiadomości treści prawomocnych rozstrzygnięć i wnosiła o ich zmianę. Świadczenie przyznawane na podstawie art. 82 ust. 1 cyt. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie może być traktowane jako pełniące funkcję zamiennika dla nieprzyznanego, w wyniku odmowy, w zwykłym trybie – emerytury i lub renty, ani odszkodowań. Nie pełni ono funkcji socjalnej, tak jak świadczenie z pomocy społecznej.
Odnosząc się do zarzutów skargi podał, iż skarżąca, starając się o przyznanie świadczenia w tzw. szczególnym trybie, powinna być świadoma, że jest ono zazwyczaj przyznawane w drodze uznania wyjątkowych zasług, bądź w wyniku wyjątkowych zdarzeń losowych o charakterze powszechnym. Jako zdarzenia losowe nie można jednak traktować niekorzystnych orzeczeń sądów powszechnych, czy decyzji odmawiającej przyznania świadczenia emerytalnego, zwłaszcza, że w przypadku spraw sądowych, sądy obu instancji wskazywały na niezasadność jej roszczeń .Z kolei decyzja o odmowie przyznania jej emerytury wskazywała na brak spełnienia przez nią przesłanek ustawowych. Nieuprawniona jest zatem argumentacja skarżącej, że została ona pozbawiona możliwości wypracowania zasług, które mogłyby skutkować przyznaniem świadczenia, gdyby nie niekorzystne dla niej orzeczenia sądów powszechnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za niezasadne uznał również zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Dokładność, wnikliwość i rzetelność organu w zgromadzeniu materiału dowodowego, liczna korespondencje ze skarżącą i ustosunkowanie się do przedstawionych przez nią dokumentów oraz własne działania organu w celu uzupełnienia materiału dowodowego (np. korespondencja z Miejskim Ośrodkiem Pomocy Rodzinie [...]) wskazują, że w tej sprawie powołane przepisy nie zostały przez organ naruszone. Uwzględniając powyższe, nie podzielił także zasadności zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut dotyczący naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w tym przepisie, gdyż organ dokładnie omówił zebrany materiał dowodowy, wskazał motywy, którymi kierował się przy ocenie materiału i dokładnie wyjaśnił treść art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności i jest rzetelnie uzasadniona.
W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że organ prawidłowo zgromadził i przeanalizował stan faktyczny sprawy i prawidłowo dokonał subsumcji art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, stwierdzając, że G.L. nie spełnia przesłanek do przyznania dochodzonego świadczenia, albowiem w sprawie brak jest szczególnych okoliczności , o których mowa w tym przepisie.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła G.L., reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzuciła:
I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:
1) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi G.L. w sytuacji, gdy powinna ona zostać uwzględniona i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji powinien uchylić decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], jak również poprzedzającą ją decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], gdyż było to niezbędne do końcowego załatwienia przedmiotowej sprawy, w związku i z uwagi na następujące naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 10 § 1 K.p.a., poprzez oczywiste niezapewnienie i uniemożliwienie skarżącej przed wydaniem zaskarżonej decyzji wypowiedzenia się co do całego zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań przez wszystkie strony, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skarżąca mogłaby zwrócić jeszcze uwagę organowi na nieprawidłowości w postępowaniu wyjaśniającym i dowodowym zarówno w postępowaniu w pierwszej instancji, jak i w postępowaniu w drugiej instancji oraz wskazać nowe dowody i argumenty, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi właśnie "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co organ powinien był ocenić przed wydaniem zaskarżonej decyzji, gdyż ma to kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy;
2) naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez dowolną kontrolę i ocenę akt sprawy oraz działalności Prezesa Rady Ministrów pod względem zgodności działań i postępowania organu z przepisami postępowania administracyjnego i przepisami prawa materialnego oraz poprzez zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji dokładnej kontroli zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami postępowania administracyjnego, prawidłowości oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało przedwczesnym zamknięciem rozprawy i błędnym przyjęciem oraz uznaniem przez Sąd w granicach sprawy, jednakże w oderwaniu od podniesionych i uzasadnionych zarzutów i wniosków skargi i jej uzupełnienia, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, w sytuacji, gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego powinna prowadzić do wniosku, iż został on dowolnie ustalony, z naruszeniem zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a także z pominięciem słusznego interesu skarżącej i dowodów przemawiających na jej korzyść.
II. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 82 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię oraz poprzez błędne uznanie, iż warunkiem koniecznym i niezbędnym do zastosowania w/w przepisu jest przesłanka zaistnienia po stronie osoby ubiegającej się o świadczenie w szczególnym trybie innych okoliczności wskazujących na jej szczególny charakter, tj. wybitnych zasług na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej lub też politycznej, przy jednoczesnym braku możliwości podjęcia pracy i trudnej sytuacji bytowej, co nie wynika z brzmienia i dyspozycji powołanego przepisu i świadczy o całkowitej dowolności jego rozumienia przez Sąd pierwszej instancji, co miało oczywisty wpływ na wynik sprawy, gdyż błędna wykładnia w/w przepisu skutkowała oddaleniem uzasadnionej skargi i nieuchyleniem błędnych decyzji Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w jego punkcie pierwszym i przekazanie sprawy w tej części do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o przyznanie wynagrodzenia za udzieloną skarżącej z urzędu pomoc prawną, której koszty nie zostały opłacone ani w całości, ani w części.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podtrzymał dotychczas prezentowaną argumentację.
Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Dokonując oceny zasadności skargi kasacyjnej, wniesionej przez G.L., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, sprowadzała się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który zaaprobował stwierdzenie Prezesa Rady Ministrów, że skarżąca nie spełnia przesłanki określonej w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż jej przypadek nie jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym, o którym mowa w tym przepisie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest niezasadny.
Stosownie do treści art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, wynikającego z akt sprawy. Sąd ma obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, oraz jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z przepisami prawa. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach. Zaakceptowanie przez sąd, jako zgodnej z przepisami postępowania, oceny materiału dowodowego oraz przyjęcie za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny, nawet gdyby stanowisko sądu było błędne nie stanowi naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012r., sygn. akt I OSK 1749/11 Lex nr 1145067). Naruszeniem tego przepisu byłoby zatem takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego wyroku, które doprowadziłoby do przedstawienia stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego, zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonej decyzji, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń. Zauważyć należy, że w tej sprawie autor skargi kasacyjnej stawiając m.in. zarzut naruszenia powołanego wyżej przepisu nie wskazał konkretnego zdarzenia wynikającego z akt sprawy, którego Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił oraz jego wpływu na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny są wyznaczone przez granice sprawy administracyjnej. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Natomiast niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza m.in. dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze zarzutów i wniosków. Zakres sądowej kontroli wyznacza zatem przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia. Granice orzekania Sądu pierwszej instancji wyznacza sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym. Tak określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Oznacza to, że granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia.
W świetle określonej w art. 134 § 1 p.p.s.a. zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji nie jest zobowiązany do odnoszenia się do zarzutów i argumentacji nie mających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W związku z tym pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto w przypadku, gdy podstawa prawna rozstrzygnięcia sprawy została wyczerpująco wyjaśniona, ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, jest zbędne.
Wskazać należy, że art. 134 p.p.s.a. nie stanowi podstawy do zwalczania dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem przestrzegania obowiązujących przepisów postępowania. Z konstrukcji omawianego przepisu wynika, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których naruszenia przez organ Sąd pierwszej instancji nie zauważył z urzędu. Ponadto zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że Sąd pierwszej instancji powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tymczasem stwierdzić należy, iż w rozpoznawanej sprawie postawiony przez autora skargi kasacyjnej zarzut naruszenia omawianego przepisu i jego uzasadnienie takich wymogów nie spełniają. Przedstawiona w tym zakresie argumentacja w istocie stanowi jedynie powtórzenie wywodów już podniesionych w zwykłym środku zaskarżenia.
W kontekście treści analizowanego zarzutu skargi kasacyjnej oraz sposobu jego uzasadnienia wyjaśnić należy, iż sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz kontroluje legalność zaskarżonej decyzji uwzględniając faktyczne podstawy jej wydania, tj. ustalenia faktyczne, które zostały przyjęte przez organ administracji publicznej, jako podstawa wydawanego w sprawie rozstrzygnięcia. Proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji uwzględnia kontrolę realizacji i przestrzegania przez organ orzekający w sprawie wiążących go – w zakresie dotyczącym dokonywania ustaleń stanu faktycznego sprawy, przeprowadzania dowodów oraz ich oceny – reguł proceduralnych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 133 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli pod względem legalności była decyzja Prezesa Rady Ministrów odmawiająca skarżącej przyznania świadczenia w trybie tzw. szczególnym, w której zasadnie stwierdzono (co zostanie wykazane w dalszej części uzasadnienia, przy ocenie zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego), że na dzień jej wydania nie spełniała ona przesłanki określonych w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, z uwagi na możliwość podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. W związku z powyższym, fakt nieodniesienia się Sądu pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w piśmie pełnomocnika skarżącego z dnia 7 sierpnia 2013 r. nie stanowił uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Stan faktyczny sprawy został ustalony i oceniony w sposób prawidłowy, przy uwzględnieniu zasad procedury administracyjnej i jego kwestionowanie poprzez zarzut naruszenia art.133§ 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. jest nieskuteczne.
W niniejszej sprawie nie wystąpiło również naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, gdyż Sąd pierwszej instancji wypełnił obowiązek skontrolowania zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi powoduje, że Sąd pierwszej instancji ma obowiązek rozpoznania sprawy we wszystkich jej aspektach, zatem pod kątem zgodności zaskarżonej decyzji tak z przepisami materialnymi, jak i proceduralnymi i danie temu wyrazu w uzasadnieniu wyroku. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, oceny takiej dokonał.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sformułowany przez autora skargi kasacyjnej zarzut naruszenia omówionych wyżej przepisów postępowania oraz jego uzasadnienie, w istocie stanowią próbę podważenia zarówno ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie, jak i oceny materiału dowodowego, co w świetle poczynionych uwag skutkuje jego niezasadnością.
Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji gdy powinna być ona uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. z uwagi na naruszenie art.10 §1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wyjaśnić należy, iż w sytuacji postawienia zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do niego oraz składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej strona nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero bowiem wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, poprzez niezawiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, daje podstawę do przyjęcia, że doszło do mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. W niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony, gdyż autor skargi kasacyjnej nie wykazał, aby niedopełnienie przez organ omawianego obowiązku rzeczywiście pozbawiło skarżącą możliwości dokonania określonej czynności procesowej, a tym samym by takie uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedstawiona w tym zakresie argumentacja ma charakter ogólny i stanowi powtórzenie wywodów podanych uprzednio w skardze do Sądu pierwszej instancji.
Za nietrafny uznać należy także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Przepis art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, będący podstawą zaskarżonej decyzji stanowi, że Prezes Rady Ministrów, w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w tej ustawie. Brzmienie tego przepisu wskazuje, że decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Tego rodzaju regulacja oznacza, że organ administracji publicznej, w określonym stanie faktycznym działając w ramach uznania administracyjnego, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia. Zakres uznania jest wyznaczony przepisem prawa, a ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt I SA 945/00, LEX nr 79608).
Zauważyć należy, iż ustawodawca wprowadzając możliwość przyznania świadczenia na podstawie powołanego przepisu posłużył się pojęciem nieostrym "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". W tym przypadku oznacza to, że na Prezesa Rady Ministrów nałożył obowiązek wypełnienia hipotezy normy prawnej konkretną treścią. W danej sprawie organ dokonuje zatem wyboru kryteriów, które bierze pod uwagę przy ocenie, czy występuje "szczególnie uzasadniony przypadek". W literaturze podkreśla się, że mamy tu do czynienia z szerokim upoważnieniem, które pozostawia Prezesowi Rady Ministrów znaczny margines swobody oceny (J. Jończyk, Prawo zabezpieczenia społecznego, Kraków 2006, s.149). Autor skargi kasacyjnej trafnie wskazał, że przepis ten nie określa, jakie okoliczności są uznawane za szczególne. To jednak stanowisko organu, że przedmiotowe uprawnienia należy łączyć z wybitnymi zasługami na niwie artystycznej, społecznej, kulturalnej, gospodarczej czy politycznej, mieści się w przyznanych kompetencjach wyznaczania kryteriów przyznawania omawianego świadczenia. Podkreślić należy, iż określone przez organ kryteria przyznawania tego świadczenia zostały zaaprobowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, a także Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 28/05 jednoznacznie wskazał, że ratio legis świadczeń specjalnych jest uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne, indywidualne, a także w znaczeniu "niepowtarzalne" zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jakkolwiek nie może być ona jedyną przesłanką przyznania stosownego świadczenia. Świadczenia specjalne nie mogą zastępować świadczeń o charakterze socjalnym, które są udzielane jedynie z tytułu trudnej sytuacji zdrowotnej lub materialnej. Poprawie egzystencji bytowej służą bowiem świadczenia, które są finansowane ze środków pomocy społecznej. W konsekwencji uznać należy, iż świadczenie przyznawane na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie może dotyczyć sytuacji wyłącznie trudnych pod względem bytowym i materialnym, które nie wyróżniają się owym szczególnym charakterem.
Przenosząc powyższe ogólne rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarżąca powoływała szereg okoliczności, które jej zdaniem powinny uzasadniać przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni omawianego przepisu i aprobując stwierdzenie organu zasadnie uznał, że skarżąca nie spełnia przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia specjalnego. Subiektywne przekonanie skarżącej o krzywdzie wyrządzonej jej przez pracodawców, jak również wskazywanie na fakt, że niekorzystne dla niej orzeczenia sądów powszechnych pozbawiły ją możliwości wypracowania zasług, które mogłyby skutkować przyznaniem świadczenia specjalnego, a także powołanie się na niewątpliwie trudną sytuację materialną nie mogą bowiem stanowić podstawy do przyznania przedmiotowego świadczenia Okoliczności te rozpatrywane łącznie nie mogą być utożsamiane ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem, o którym mowa w art. 82 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy. Uwzględniając cel regulacji zawartej w omawianym przepisie i dokonanej w tym zakresie oceny, nie można uznać jej za dowolną, wykraczającą poza ramy uznania administracyjnego, a w konsekwencji obligującą Sąd pierwszej instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się ze zrozumieniem do trudnej sytuacji życiowej i materialnej skarżącej, wskazać należy, że świadczenie specjalne nie jest przyznawane na zasadzie powszechności. Ma ono charakter wyjątkowy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu. W wydanym wyroku nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.