I OSK 2885/20

I OSK 2885/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Elżbieta Kremer /sprawozdawca/
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Komunalizacja mienia
Sygn. powiązane
I SA/Wa 987/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-11-27
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 5 ust. 4 i art. 18 ust. 1
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Dz.U. 2023 poz 1984
art. 3 ust. 1
Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer (sprawozdawca) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ł. i J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 987/19 w sprawie ze skargi Gminy Jastków na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. Ł. i J. R. solidarnie na rzecz Gminy Jastków kwotę 755 (siedemset pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 987/19, po rozpoznaniu skargi Gminy Jastków, w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 lutego 2019 r. nr DAP-WN-727-110/2018/WWP oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 października 2018 r. nr DAP-WPK-727-1-225/218/MSte w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w pkt 2 zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Gminy Jastków kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnieśli M.L. i J.R..
W skardze kasacyjnej zarzucili naruszenie:
1) prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 4 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż nie stanowi rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wydanie decyzji komunalizacyjnej w sytuacji, gdy przekazana nieodpłatnie na rzecz Gminy Jastków własność nieruchomości gruntowej nie stanowiła własności Skarbu Państwa, a tym samym nie podlegała komunalizacji w oparciu o przepisy ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r.;
2) prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania prowadzonego przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji była kontrola nadzorcza prawidłowości decyzji komunalizacyjnej Wojewody Lubelskiego z dnia 22 września 2003 r., a nie badanie prawdziwości wpisu w księdze wieczystej oraz jego zgodności z rzeczywistym stanem prawnym;
3) prawa materialnego, tj. art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, polegające na błędnym przyjęciu, że decyzja komunalizacyjna Wojewody Lubelskiego z dnia 22 września 2003 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne;
4) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi zamiast jej oddaleniu i uchyleniu zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 października 2018 r. w sytuacji, gdy na mocy zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji prawidłowo orzeczono, iż decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia 22 września 2003 r. przynajmniej w części dotyczącej działki [...] oraz części działki [...] (w zakresie obejmującym działkę [...] oznaczoną na projekcie wstępnym podziału gruntów zespołu pałacowo-parkowego, stanowiącego załącznik do decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 r. w wyniku błędnego przyjęcia, że są one wadliwe, gdyż niezasadnie w nich orzeczono, że decyzja komunalizacyjna Wojewody Lubelskiego z dnia 22 września 2003 r. dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
5) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie stanu prawnego wynikającego ze znajdujących się w aktach sprawy prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 839/15 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 835/16 i ustalenie, wbrew treści tych prawomocnych i wiążących Sąd I instancji wyroków, iż Skarb Państwa legitymował się prawem własności nieruchomości położonych w P., gmina Jastków, o numerach ewidencyjnych działek [...] i [...] na mocy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, podczas gdy na mocy powołanych wyroków orzeczono, że Skarb Państwa nie był nigdy właścicielem działki o nr [...] oraz części działki o nr [...];
6) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia niespełniającego wymogów określonych w tym przepisie, polegające na:
a) zaniechaniu wskazania stanowiska uczestników postępowania – M.L., J.R. i J.K.oraz całkowitym jego pominięciu przy rozstrzyganiu sprawy oraz w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku;
b) zaniechaniu wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, w szczególności na zaniechaniu wskazania, jakie przepisy zostały przez organ administracji naruszone oraz jaki wpływ na wydane rozstrzygnięcie miało ich ewentualne naruszenie, co w konsekwencji doprowadziło do tego, iż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika w żaden sposób, jaka była przyczyna uchylenia wydanych przez ten organ decyzji, co w konsekwencji uniemożliwia kontrolę kasacyjną wyroku Sądu I instancji.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o:
1) przeprowadzenie rozprawy;
2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, stosownie do treści art. 188 p.p.s.a. i oddalenie skargi Gminy Jastków, w części dotyczącej stwierdzenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 22 września 2003 r. w zakresie obejmującym przekazanie na rzecz Gminy Jastków własności nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i części działki nr [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] na wstępnym projekcie podziału gruntów, sporządzonym przez uprawnionego geodetę, stanowiącym załącznik decyzji administracyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 r., względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;
2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
Gmina Jastków w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżących kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Skarżący kasacyjnie w piśmie z dnia 14 lutego 2024 r. stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy w trybie art. 104 p.p.s.a. uzupełnili swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Natomiast zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a. można oprzeć na następujących podstawach: pkt 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, pkt 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, należy zwrócić uwagę na istotne elementy natury prawnej jakie występują w okolicznościach tej sprawy.
Mianowicie zgodnie z odpisem z księgi wieczystej nr [...] "Dobra Ziemskie [...]" J.B.. Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowych nieruchomości na mocy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skarb Państwa został wpisany do ww. księgi wieczystej na podstawie zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Lublinie z dnia 24 stycznia 1946 r. Instytut Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa w Puławach nabył prawo użytkowania wieczystego przedmiotowych działek oraz prawo własności zlokalizowanych na nich budynków.
Z akt sprawy wynika, że Gmina Jastków nabyła od Instytutu Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa z siedzibą w Puławach prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w P. w Gminie Jastków, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...] oraz prawo własności budynków zlokalizowanych na tych działkach na podstawie odpłatnej czynności cywilnoprawnej zawartej w dniu 8 maja 2002 r. w formie aktu notarialnego rep. A nr [...].
Następnie Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 22 września 2003 r., wydaną na podstawie art. 5 ust. 4 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym, po rozpatrzeniu wniosku Gminy Jastków, orzekł o przekazaniu nieodpłatnie na rzecz Gminy Jastków własności nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa położonej w P. w Gminie Jastków oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. 7,8916ha i nr [...] o pow. 0,0400ha – łączna powierzchnia 7,9316ha uregulowanej w księdze wieczystej nr [...].
Na wniosek spadkobierców byłego właściciela J.B. zostało wszczęte postępowanie w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. W wyniku tego postępowania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 10 marca 2015 r. stwierdził: w pkt 2, że nieruchomość stanowiąca zespół pałacowo-parkowy wchodzący w skład majątku ziemskiego pn "Dobra Ziemskie [...]" w granicach działek o numerach ewidencyjnych nr [...] i [...] oznaczonych na projekcie wstępnym podziału [...] sporządzonym przez uprawnionego geodetę, stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji – nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., w pkt 3 odmówił stwierdzenia, że nieruchomość wchodząca w skład majątku ziemskiego pn. "Dobra Ziemskie [...]" w granicach działek o numerach ewidencyjnych nr [...] i [...] oznaczonych w projekcie wstępnym podziału wskazanym wyżej, nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 839/15 oddalił skargę Gminy Jastków na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 835/16 oddalił skargę kasacyjną Gminy Jastków.
W takich okolicznościach na wniosek spadkobierców J.B., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 31 października 2018 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 22 września 2003 r. o przekazaniu nieodpłatnie na rzecz Gminy Jastków własności nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa oznaczonej ewidencyjnej jako działki nr [...] i nr [...], decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 lutego 2019 r.
Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem po rozpoznaniu skargi Gminy Jastków uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 lutego 2019 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na trzy istotne zagadnienia i związane z nimi naruszenia przepisów prawa: po pierwsze w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej z dnia 22 września 2003 r. na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., w księdze wieczystej istniał wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, w takiej sytuacji zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece obowiązywało domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa własności Skarbu Państwa wpisanego do księgi wieczystej, po drugie zdaniem Sądu błędnie organ uznał, że doszło do naruszenia prawa w sytuacji gdy decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 lutego 2019 r. wskazuje, że tylko część nieruchomości nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, a zatem organ nie mógł uznać, że decyzja komunalizacyjna jest nieważna w całości, po trzecie Sąd wskazał, że organ nie rozważył czy decyzja komunalizacyjna z dnia 22 września 2002 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. w związku z nabyciem przez Gminę Jastków prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków na podstawie umowy cywilnoprawnej z dnia 8 maja 2002 r., a więc przed decyzją komunalizacyjną, a po 27 maja 1990 r. Stanowisko Sądu I instancji odnośnie trzech powyższych zagadnień z którym nie zgadza się skarżący kasacyjnie to istota sporu w niniejszej sprawie i przedmiot zarzutów skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego sformułowanych: w pkt 1 a dotyczących naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 4 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż nie stanowi rażącego naruszenia prawa wydanie decyzji komunalizacyjnej w sytuacji gdy nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa, a tym samym nie podlegała komunalizacji, w pkt 2 dotyczących naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy przedmiotem prowadzonego postępowania było postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, a nie badanie wpisu w księdze wieczystej oraz jego zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te są częściowo zasadne, a stanowisko Sądu I instancji w powyższych kwestiach nie jest zasadne.
Decyzja komunalizacyjna Wojewody Lubelskiego z dnia 8 maja 2003 r. została wydana na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., zgodnie z którym gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Przyznanie gminie mienia na podstawie powyższego uregulowania prawnego ma odmienny charakter niż przejęcie i przekazanie mienia w trybie art. 5 ust. 1-3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przekazanie to nie następuje z mocy samego prawa, a nadto podejmowane jest w ramach uznania administracyjnego. Pomimo owych różnic regulacja art. 5 tej ustawy ma wspólną cechę z nabyciem z mocy prawa, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, jest nią ogólnonarodowy (państwowy) charakter mienia podlegającego komunalizacji. Niezależnie zatem od trybu komunalizacji dokonanej na podstawie powyższej regulacji, nabyciu przez gminę nieruchomości, zarówno na podstawie art. 5 ust. 1-2, art. 5 ust. 3, jak i art. 5 ust. 4, mogą podlegać jedynie te nieruchomości, które w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły mienie Skarbu Państwa. Powyższy wniosek wypływa z funkcji i charakteru powyższej regulacji, ale także celu całej ustawy, którym jest m.in. uposażenie gmin, w związku z przeprowadzoną wówczas reformą samorządu terytorialnego, w mienie, które dotychczas przynależne było Skarbowi Państwa. Nie ulega zatem wątpliwości, iż w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie może zostać przekazane gminie mienie, które nie było ogólnonarodowe (państwowe), w szczególności nie może zostać przekazane mienie stanowiące własność osób fizycznych i to niezależnie od tego, czy mienie to pozostawało związane z realizacją zadań gminy. Stąd też nie można zgodzić się z poglądem Sądu I instancji co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, skoro została ona oparta na aktualnych w dacie jej wydania wpisach w księdze wieczystej, wskazujących na Skarb Państwa jako na właściciela przedmiotowej nieruchomości. Takie stanowisko prowadzi w istocie do zanegowania możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej opartej o wadliwe, ale istniejące w określonej dacie, wpisy w księgach wieczystych. Przepis art. 3 u.k.w., wprowadzając domniemania prawne, w tym m.in. domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, ma na celu wzmocnienie zaufania uczestników obrotu do ksiąg wieczystych jako rejestru publicznego. Uczestnicy obrotu mogą zatem ufać temu, że prawo podmiotowe, które ujawniono w księdze wieczystej, jest zgodne z rzeczywistym stanem prawnym, jak również że prawo, które wykreślono z księgi wieczystej, nie istnieje. Przepis ten wzmacnia zatem wiarygodność informacji zamieszczonych w księdze wieczystej. Należy jednak podkreślić, że przewidziana powyższą regulacją ochrona zaufania nie ma charakteru bezwzględnego, a domniemania wyznaczone treścią tego przepisu mogą zostać wzruszone. Tak więc domniemanie wskazane w art. 3 ust. 1 u.k.w. zwalnia osobę powołującą się na wpis z obowiązku przeprowadzania dowodu na okoliczność istnienia prawa ujawnionego w księdze wieczystej, ale nie przesądza automatycznie o skutkach czynności prawnej, która stanowiła podstawę wpisu (uchwała SN z dnia 8 września 2021 r. sygn. akt III CZP 28/21, OSNC 2022/2/14). Obalenie powyższego domniemania w prawnie dopuszczalny sposób otwiera drogę do weryfikacji, m.in. z punktu widzenia legalności, czynności prawnych i rozstrzygnięć podjętych na podstawie wpisu w księdze wieczystej, którego domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym zostało obalone. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.) uniemożliwia przyjęcie, że formalna treść wpisów w księdze wieczystej, istniejąca w dniu podjęcia decyzji albo w innej dacie istotnej z punktu widzenia okoliczności sprawy, w każdej sytuacji rozstrzyga o ocenie legalności decyzji podjętej na podstawie takiego wpisu. Jakkolwiek wpisy te pozostają wiążące dla organów administracji, to jednak obalenie w odniesieniu do nich domniemania, o którym stanowi art. 3 u.k.w., stanowi podstawę do weryfikacji decyzji administracyjnej opartej na takim wpisie, w sposób odpowiadający prawdzie materialnej, a zatem zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Rzecz jasna, możliwość takiej weryfikacji, chociażby przez to, że stanowi odejście od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), jest ściśle reglamentowana i podlega określonym przez prawo ograniczeniom, jednak powodem odmowy wzruszenia takiej decyzji nie może być stwierdzenie, że w czasie jej podjęcia pozostawała ona formalnie w zgodzie z wpisem prawa ujawnionego w księdze wieczystej (wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 464/22). Odwołując się do takiej argumentacji Sąd I instancji pomija skutki prawne decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 r. z której wynika, że część nieruchomości objęta decyzją komunalizacyjną nie podpadała pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. w sprawie przeprowadzenia reformy rolnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie należy odwołać się do orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym aprobowany jest pogląd, że wpis w księdze wieczystej nie przekreśla możliwości stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Wpis prawa własności Skarbu Państwa do księgi wieczystej jest orzeczeniem mającym źródło we właściwej czynności lub dokumencie (przykładowo w ostatecznej decyzji administracyjnej) i ściśle z nimi powiązanym, wynikającym z obowiązku ujawnienia prawa (art. 35 ust. 1). Ma on charakter deklaratoryjny, stwierdzający przysługiwanie prawa konkretnym podmiotom względem oznaczonej nieruchomości. Fakt, że wydając decyzję komunalizacyjną organ działał w oparciu o posiadane dokumenty oraz w zaufaniu do zapisów księgi wieczystej, nie może przesądzać o prawidłowości decyzji (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 676/10, czy cyt. wyrok NSA sygn. akt I OSK 1931/10). Tym samym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko prawne Sądu I instancji odnośnie pierwszego z wymienionych wcześniej trzech spornych zagadnień nie jest zasadne, a w konsekwencji zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego sformułowane w pkt 1 i w pkt 2 są zasadne. Jednak mimo zasadności wskazanych zarzutów skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem w okolicznościach tej sprawy wystąpiły kolejne sporne zagadnienia co do których zasadnie przyjął Sąd I instancji, iż doszło do naruszenia prawa skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
Drugie zagadnienie sporne związane jest z różnymi zakresami przedmiotowymi dotyczącymi decyzji komunalizacyjnej Wojewody Lubelskiego z dnia 22 września 2003 r. i decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 r. w przedmiocie reformy rolnej. Ta kwestia znalazła swoje odzwierciedlenie w zarzucie skargi kasacyjnej sformułowanym w pkt 4 dotyczącym naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Jak wskazywano już wcześniej Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 22 września 2003 r. działając na podstawie art. 5 ust. 4 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym, orzekł o przekazaniu nieodpłatnie na rzecz Gminy Jastków własność nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 7,8916ha i nr [...] o pow. 0,0400ha – łączna powierzchnia 7,9316ha. Natomiast decyzją z dnia 10 marca 2015 r. Minister stwierdził: w pkt 2, że nieruchomość stanowiąca zespół pałacowo-parkowy wchodzący w skład majątku ziemskiego pn "Dobra Ziemskie [...]" w granicach działek o numerach ewidencyjnych nr [...] i [...] oznaczonych na projekcie wstępnym podziału [...] sporządzonym przez uprawnionego geodetę, stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji – nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., w pkt 3 odmówił stwierdzenia, że nieruchomość wchodząca w skład majątku ziemskiego pn. "Dobra Ziemskie [...]" w granicach działek o numerach ewidencyjnych nr [...] i [...] oznaczonych w projekcie wstępnym podziału wskazanym wyżej, nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. W takich okolicznościach Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 31 października 2018 r. utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją z dnia 22 lutego 2019 r. stwierdził nieważność całej decyzji komunalizacyjnej z dnia 22 września 2003 r., pomimo dostrzeżenia, że zakres przedmiotowy decyzji z dnia 10 marca 2015 r. jest węższy, mając na uwadze, że w ewidencji gruntów i budynków przedmiotowe działki nadal oznaczone są numerami [...] i [...]. Zdaniem organu nadzorczego oznacza to, że po uregulowaniu kwestii podziału nieruchomości, Wojewoda Lubelski może na nowo dokonać oceny kwestii zasadności przekazania części nieruchomości na rzecz Gminy Jastków. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić, należy zwrócić uwagę, że postępowanie nadzorcze, przedmiotem którego była decyzja komunalizacyjna z dnia 22 września 2003 r. prowadzone było na wniosek spadkobierców J.B., ich legitymacja do wszczęcia tego postępowania wynikała z decyzji z dnia 10 marca 2015 r., w której stwierdzono, że część nieruchomości objętych decyzją komunalizacyjną nie podpadała pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., to ta decyzja wyznaczała zakres posiadanej przez nich legitymacji do bycia stroną w postępowaniu nadzorczym. Spadkobiercy J.B. nie posiadają tym samym legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej nieruchomości, która zgodnie z decyzją z dnia 10 marca 2015 r. podpadała pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. W takich okolicznościach stwierdzenie nieważności całej decyzji komunalizacyjnej z dnia 22 września 2003 r., pomimo iż wnioskodawcy nie posiadają w takim zakresie legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności stanowi naruszenie prawa. Nadto stwierdzenie nieważności całej decyzji komunalizacyjnej powoduje, że Gmina Jastków traci prawo własności również tej części nieruchomości, która podpadała pod działanie dekretu PKWN. W takich okolicznościach stwierdzenie, że Wojewoda może na nowo dokonać przekazania tej części nieruchomości nie może sanować powyższego naruszenia, może się bowiem okazać, że co do części nieruchomości nie są spełnione przesłanki przekazania, a ponadto ewentualne nabycia prawa własności tej części nieruchomości nastąpiłoby dopiero z datą wydania nowej decyzji, a nie z datą decyzji z dnia 22 września 2003 r. Mając powyższe na uwadze, organ nadzoru stwierdzając nieważność decyzji komunalizacyjnej powinien ograniczyć się do tej części decyzji, której zakres przedmiotowy jest zgodny z zakresem przedmiotowym decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 r. określonym w pkt 2, w którym stwierdzono jaka część nieruchomości nie podpada pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. To ograniczenie do części decyzji komunalizacyjnej może również nastąpić poprzez odwołanie do treści decyzji z dnia 10 marca 2015 r. Mając powyższe na uwadze zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w pkt 4 a dotyczący naruszenia przepisów postępowania jest niezasadny.
Kolejne sporne zagadnienie dotyczy ustalenia, czy decyzja komunalizacyjna z dnia 22 września 2003 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne.
I tak w zarzucie sformułowanym w pkt 3 skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że decyzja komunalizacyjna Wojewody Lubelskiego z dnia 22 września 2003 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Odnosząc się do tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest on niezasadny, a Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 lutego 2019 r., którą utrzymano w mocy poprzedzającą decyzję tego Ministra z dnia 31 października 2018 r., którą stwierdzono nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody Lubelskiego z dnia 8 maja 2003 r., zasadnie zwrócił uwagę na konieczność rozważenia, czy w okolicznościach tej sprawy takie nieodwracalne skutki prawne nie wystąpiły. Co prawda w zaskarżonej decyzji z dnia 22 lutego 2019 r. organ odnosi się do art. 156 § 2 k.p.a., stwierdzając że decyzja komunalizacyjna z dnia 22 września 2003 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, albowiem taki skutek może wywołać przeniesienie własności nieruchomości, lub prawa użytkowania wieczystego w drodze czynności cywilnoprawnej, a taka sytuacja nie miała miejsca, jednak powyższe stanowisko nie jest pełne, stąd też zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji na konieczność rozważenia, czy decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.
Mianowicie w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z typową sytuacją w której gmina nie posiada tytułu prawnego z zakresu prawa rzeczowego do gruntu Skarbu Państwa i dopiero na podstawie decyzji wydanej w oparciu art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. uzyskuje prawo własności gruntu. W rozpoznawanej sprawie Gmina Jastków już przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej z dnia 22 września 2003 r. na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. posiadała już prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa, tj. prawo użytkowania wieczystego gruntu i prawo własności budynków znajdujących się na tym gruncie, nabyte na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego z Instytutem Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa z siedzibą w Puławach w dniu 8 maja 2002 r. Tym samym sytuacja prawna Gminy Jastków w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej z dnia 22 września 2003 r., była odmienna od tych przypadków w których gmina w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej nie posiada żadnego tytułu prawno rzeczowego do gruntu. W rozpoznawanej sprawie w wyniku wydania decyzji komunalizacyjnej z dnia 22 września 2003 r. posiadane przez Gminę Jastków prawo użytkowania wieczystego do gruntu będącego własnością Skarbu Państwa wygasło, wygasło również prawo własności budynków związane z użytkowaniem wieczystym, natomiast na podstawie tej decyzji Gmina Jastków nabyła prawo własności gruntu i wynikające z tego prawa prawo własności budynków. Można zatem stwierdzić, że w okolicznościach tej sprawy decyzja komunalizacyjna z dnia 22 września 2003 r. wywołała dwojakiego rodzaju skutki prawne: pierwszy skutek to wygaśnięcie dotychczas posiadanych przez Gminę Jastków praw rzeczowych, tj. prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności budynków i drugi skutek to nabycie na podstawie decyzji prawa własności gruntu i własności budynków. Powyższa okoliczność ma istotne znaczenie prawne przy rozważaniu skutków jakie wywołała decyzja komunalizacyjna z dnia 22 września 2003 r., a w szczególności w przypadku stwierdzenia, że decyzja wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a., ustalenia czy decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia 22 września 2003 r. spowoduje utratę przez Gminę Jastków prawa własności nabytego na podstawie tej decyzji, równocześnie jednak nie nastąpi powrót do sytuacji prawno rzeczowej jaką posiadała Gmina Jastków w dniu wydania decyzji, tj. prawa użytkowania wieczystego gruntu i związanego z tym prawem prawa własności budynków.
W takich okolicznościach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. jest niezasadny, jak wskazano bowiem wyżej organ rozważając, czy decyzja komunalizacyjna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych nie wziął pod uwagę szczególnych okoliczności faktycznych i prawnych jakie występują w rozpoznawanej sprawie, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji.
Natomiast w zarzucie sformułowanym pkt 5 skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pomniecie stanu prawnego wynikającego z prawomocnych wyroków: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 839/15 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 835/16. Powyższymi wyrokami została oddalona skarga i skarga kasacyjna Gminy Jastków na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 r. w sprawie reformy rolnej. Zarzut ten jest częściowo zasadny, co wynika z przedstawionych wyżej uwag.
Z kolei odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej sformułowanym w pkt 6 a dotyczącym naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia nie spełniającego wymogów określonych w tym przepisie, to zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego zarzut ten nie jest zasadny. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, w tym także gdy nie zawiera stanowiska co do przyjętego przez sąd stanu faktycznego, a więc gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania formalne określone w powyższym przepisie i mogło być przedmiotem kontroli instancyjnej. Natomiast na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości merytorycznej uzasadniania. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku jest częściowo błędne, na co zwrócono uwagę w początkowej części uzasadniania, niemniej samo orzeczenie odpowiada prawu.
Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 344/05 i sygn. akt I OSK 345/05 oraz z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 113/11).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.