I OSK 2882/12

I OSK 2882/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-04-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-11-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Anna Lech /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Gl 972/11 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2012-06-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 120 poz 1299
art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności - tekst  jednolity.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 183 par. 1 i art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 972/11 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 972/11 oddalił skargę J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym:
J. W. wnioskiem z dnia 22 grudnia 1997 r., uzupełnionym pismem z dnia 9 stycznia 1998 r., wystąpił do Prezydenta Miasta Bytomia o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki nr 1253/96 o pow. 61885 m2, położonej w Bytomiu, w prawo własności, na podstawie art. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 123, poz. 781), powoływanej dalej jako "ustawa przekształceniowa".
Prezydent Miasta Bytomia decyzją z dnia [...] marca 1998 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 2-5, art. 7 ustawy przekształceniowej oraz § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 157, poz. 1037): w pkt 1 orzekł o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego działki nr 1253/96 w prawo własności na rzecz J. W.; w pkt 2 ustalił opłatę za przekształcenie w wysokości 15 rat równych wysokości opłaty rocznej naliczonej z tytułu użytkowania wieczystego za rok 1997, która w odniesieniu do nieruchomości wynosiła 200.000 zł; zastrzeżono, że wysokość raty rocznej będzie waloryzowana corocznie o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni; w pkt 3 podał, że zwaloryzowana opłata roczna za rok 1998 w wysokości 229.800 zł płatna jest w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się decyzji na podane w decyzji konto bankowe. Pozostałe raty roczne płatne będą z góry za dany rok w terminie do każdego 31 marca danego roku, po poprzednim poinformowaniu o ich wysokości osobnymi zawiadomieniami. Pouczono, że do zaległych rat mają zastosowanie przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; w pkt 4 postanowił, że w celu zabezpieczenia należności gminy z tytułu opłaty za przekształcenie, ustanawia się hipotekę przymusową w wysokości 2.800.000 zł, stanowiącej 14 krotność opłaty rocznej za rok 1997, corocznie waloryzowanej; w pkt 5 stwierdził, że stanowi ona podstawę wpisu w księdze wieczystej zmiany prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Organ wyjaśnił, że użytkowanie wieczyste trwało od 6 sierpnia 1997 r. do 1 stycznia 1998 r., w związku z czym zapłata za przekształcenie wynosi 15 rat rocznych. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy przekształceniowej, wysokość raty rocznej równa jest wysokości opłaty naliczonej z tytułu użytkowania wieczystego za rok 1997, corocznie waloryzowanej. Opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego za rok 1997, zgodnie z aktem notarialnym z dnia 6 października 1997 r., wynosi 200.000 zł. Zgodnie z wnioskiem, opłata za przekształcenie będzie płatna w ratach rocznych przez 15 lat, licząc od roku 1998. Decyzja stała się ostateczna z dniem 14 kwietnia 1998 r.
J. W. wnioskiem z dnia 10 maja 2011 r. wystąpił, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1998 r., zarzucając jej rażące naruszenie: art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy przekształceniowej, art. 32, art. 67, art. 69 i art. 71 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), § 2 pkt 6 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 1997 r. oraz art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [..] września 2011 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] marca 1998 r. w części dotyczącej pkt 3 i 4, zaś w pozostałym zakresie odmówiło stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu organ, odnosząc się do zarzutu wadliwego zastosowania w sprawie przepisów ustawy przekształceniowej w sytuacji braku przesłanki nabycia prawa użytkowania wieczystego przed datą ogłoszenia ustawy, wskazał na przepis art. 29 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 16, poz. 147 ze zm.) i wyjaśnił, że skuteczny wpis w księdze ma moc wsteczną od dnia złożenia wniosku. Uwzględnienie wniosku przez sąd powoduje powstanie prawa użytkowania wieczystego z dniem złożenia wniosku. Tym samym prawo użytkowania wieczystego na rzecz wnioskodawcy powstało z dniem złożenia wniosku, co miało miejsce 8 sierpnia 1997 r., zaś wpisu dokonano w dniu 1 października 1997 r. Obie czynność miały zatem miejsce przed dniem ogłoszenia ustawy (9 października 1997 r.), wobec czego spełniona jest przesłanka z art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej. Nie jest również kwestionowane, że wniosek dotyczył osoby fizycznej i złożono go przed dniem 31 grudnia 2000 r.
Kolegium podzieliło stanowisko strony, że wobec zawarcia umowy użytkowania wieczystego w roku 1997, nie była i nie mogła być określona opłata roczna z tego tytułu za rok 1997. Ustalony ustawą mechanizm obliczania opłat z tytułu przekształcenia był obarczony wadą braku kompletności, albowiem poza zakresem regulacji pozostawiono stany faktyczne, gdy umowy w sprawie użytkowania wieczystego zawarto w roku 1997. Kolegium wskazało, że zaistniała luka prawna była przedmiotem interpretacji uchwały pięciu sędziów NSA z dnia 25 października 1999 r. sygn. OPK 18/99 (ONSA 2000/1/9), zgodnie z którą w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego w roku 1997 w prawo własności, podstawą do określenia wysokości opłaty za przekształcenie jest, stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy przekształceniowej, opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, rozumiana jako opłata wnoszona przez kolejne lata trwania użytkowania, której wysokość została określona w roku 1997. W kwestionowanej decyzji - jak podało Kolegium - zastosowano właśnie taki mechanizm i wskazano jako podstawę opłatę określoną w umowie na kolejne lata. Jej zakwalifikowanie, z użyciem terminologii ustawowej, jako opłaty za rok 1997, nie stanowi rażącego naruszenia prawa.
Kolegium podzieliło natomiast zarzut wadliwej waloryzacji pierwszej raty rocznej płatnej w 1998 r. W sprawie rata roczna za rok 1998 odpowiadała opłacie rocznej określonej w roku 1997. Z tego względu nie była uzasadniona jej waloryzacja. Wskazano, że judykatura już pierwszych latach obowiązywania ustawy stanęła na stanowisku, że pierwsza rata roczna nie podlega waloryzacji. Z tego powodu nałożony kwestionowaną decyzją obowiązek zapłaty za rok 1998 zwaloryzowanej raty rocznej stanowi rażące naruszenie prawa, bowiem za ten rok J. W. miał być obciążony rata roczną w kwocie 200.000 zł. Wskazano także, że nie ma oparcia w art. 5 ust. 4 ustawy przekształceniowej ta część pkt 3 decyzji o przekształceniu, która stanowi, że pozostałe raty po ich waloryzacji są płatne z góry do dnia 31 marca danego roku, po uprzednim poinformowaniu o ich wysokości osobnym zawiadomieniem. W dacie wydania decyzji przepis art. 5 ust. 4 ustawy przekształceniowej przewidywał bowiem dla ustalenia rat rocznych tryb decyzji administracyjnej i nie przewidywał określania w decyzji o przekształceniu terminu płatności poszczególnych rat. A zatem postanowienie pkt 3 decyzji z dnia [...] marca 1998 r. pozostaje w sprzeczności z powyższym przepisem.
Za dotknięty kwalifikowaną wadą uznano także pkt 4 decyzji z dnia [...] marca 1998 r., zawierający postanowienie, że w celu zabezpieczenia należności ustanawia się hipotekę przymusową. Jakkolwiek zgodnie z art. 7 ustawy przekształceniowej, gminie przysługuje hipoteka przymusowa na nieruchomości, to nie organ administracji był właściwy do jej ustanowienia, gdyż pozostaje to we właściwości sądu powszechnego, zgodnie z art. 67 ust. 1 i art. 75 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Potwierdza to postanowienie Sądu Rejonowego w Bytomiu z dnia 3 marca 1999 r. sygn. akt IV Dz Kw 857/98, którym odmówiono dokonania wpisu hipoteki przymusowej.
Kolegium wyjaśniło ponadto, że możliwe było stwierdzenie nieważności decyzji przekształceniowej w części, albowiem pozostałe rozstrzygnięcia decyzji mogą samodzielnie istnieć w obrocie prawnym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po rozpoznaniu wniosku J. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] października 2011 r. utrzymało powyższą decyzję w mocy, podtrzymując argumentację w niej zawartą. Podkreślono, że wniosek o wpis prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej został uwzględniony i stał się prawomocny. Nie jest przy tym istotne kiedy prawomocność nastąpiła, bowiem wpis wywołał skutek prawny w postaci nabycia prawa od dnia złożenia wniosku. Zwrócono uwagę, że ustawa przekształceniowa nie wykluczała dokonania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego powstałego w roku 1997, nie przewidywała także nieodpłatności takiego przekształcenia. Nieprecyzyjne postanowienia ustawy w zakresie mechanizmu określania wysokości opłaty za przekształcenie były przedmiotem interpretacji, która pozwoliła nadać ustawie rozumienie, usuwające nieprecyzyjność ustawodawcy. Za niezasadny organ nadzoru uznał zarzut naruszenia przez organ wydający decyzję o przekształceniu zasad prowadzenia postępowania, w szczególności art. 7 k.p.a. W sprawie nie budził bowiem wątpliwości stan faktyczny, ale prawny, związany z literalnym brzmieniem ustawy, natomiast wątpliwości interpretacyjne nie uzasadniają zarzutu rażącego naruszenia prawa. Organ za chybiony uznał również zarzut bezkrytycznej akceptacji umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, bowiem organy administracji w toku postępowania administracyjnego nie są uprawnione do weryfikacji umów cywilnych. Podkreślono, że również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt K 8/98 orzekający o niezgodności art. 5 ustawy przekształceniowej z Konstytucją RP, nie stanowił przesłanki nieważności decyzji wydanej w oparciu o ten przepis, a był jedynie podstawą do złożenia w określonym terminie wniosku o wznowienie postępowania.
Na powyższą decyzję J. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta Bytomia słusznie uznał, że spełnione zostały wszystkie przesłanki umożliwiające jej zastosowanie, w tym nabycie prawa użytkowania wieczystego przed dniem ogłoszenia ustawy oraz art. 5 ust. 2 tej ustawy poprzez zaakceptowanie, że zasadnie Prezydent Miasta Bytomia przyjął, iż za rok 1997 została naliczona opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości 200.000 zł, a przez ustawowe sformułowanie "opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r." należy rozumieć opłatę ustaloną w roku 1997. Zarzucono także naruszenie przepisu § 2 pkt 6 lit. a) rozporządzenia z dnia 19 grudnia 1997 r. poprzez przyjęcie, że jego zastosowanie było możliwe, gdyż opłata roczna ustalona w akcie notarialnym z dnia 6 sierpnia 1997 r. jest opłatą roczną z tytułu użytkowania wieczystego za rok 1997.
W piśmie procesowym z dnia 9 marca 2012 r. skarżący sprecyzował powyższą skargę wskazując, że wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Bytomia z dnia [...] marca 1998 r. w jej pkt 2.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając powyższą skargę wskazał, że kontrola legalności decyzji odbywa się z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, a tym samym stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z Konstytucją RP przepisu, który był jedną z podstaw prawnych decyzji, stanowiło w stosownym czasie przesłankę wznowienia postępowania. Decyzja ta, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie ma też charakteru deklaratoryjnego, skutek przekształcenia prawa następował niewątpliwie w wyniku wydania decyzji, a nie z mocy prawa, czy na podstawie innych zdarzeń lub zachowań.
Sąd wskazał, powołując się na treść art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następowało na rzecz osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem ogłoszenia tej ustawy i złożyły wniosek do 31 grudnia 2000 r. W niniejszej sprawie wniosek taki został złożony przez skarżącego, z podaniem podstawy prawnej, którą była ustawa przekształceniowa z dnia 4 września 1997 r. Sąd podał, że w przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, organ nie ma podstaw do samodzielnej zmiany wniosku strony, a zatem argumenty skarżącego odwołujące się do możliwości, czy wręcz konieczności przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji o przekształceniu w oparciu o zasady określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami, nie mogły odnieść żadnego skutku.
Sąd nie podzielił zarzutu, że skarżący nie spełniał przesłanek niezbędnych do stosowania ustawy przekształceniowej, bowiem nie nabył prawa użytkowania wieczystego przed dniem ogłoszenia ustawy. Zdaniem Sądu, treść art. 29 ustawy o księgach wieczystych i hipotece pozwala przyjąć, że wpis użytkowania wieczystego (lub inny wpis konstytutywny) wywiera skutek wsteczny od daty złożenia wniosku i z tą datą powstaje lub przechodzi na nabywcę określone prawo, w przypadku użytkowania wieczystego od tej daty liczy się też termin, na jaki prawo zostało ustanowione. W przypadku skarżącego, wobec dokonania skutecznego wpisu do księgi, prawo użytkowania wieczystego powstało w dniu złożenia wniosku, czyli w dniu 8 sierpnia 1997 r. Wobec tego za zasadne Sąd uznał stanowisko Kolegium, że decyzja o przekształceniu nie narusza art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej.
W dalszej części uzasadnienia wyroku Sąd wskazał, odnosząc się do pisma procesowego skarżącego z dnia 9 marca 2012 r., którym ograniczono zakres skargi do tej części decyzji nadzorczej, która odnosi się do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przekształceniu w zakresie pkt 2, że Sąd pierwszej instancji nie jest związany zarzutami skargi ani podaną podstawą prawną, ma natomiast obowiązek dokonania kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, co uzasadnia weryfikację stanowiska Kolegium również w części przez skarżącego nie kwestionowanej.
Z tych względów Sąd poddał weryfikacji rozstrzygnięcie Kolegium również w zakresie, w jakim utrzymało w mocy decyzję orzekającą o stwierdzeniu nieważności pkt 3 i 4 decyzji z dnia [...] marca 1998 r. Sąd podzielił argumentację organu, że art. 5 ust. 2 ustawy przekształceniowej nie daje podstaw do waloryzacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w sytuacji ustalania opłaty za przekształcenie w roku 1998. Konieczność dokonania takiej waloryzacji pojawia się dopiero w przypadku ustalania odpłatności w roku 1999, z zastosowaniem wskaźnika wzrostu cen towarów i usług za rok 1998. Sąd zgodził się również z organem, że ustawa nie przewidywała określenia w decyzji terminu płatności rat rocznych, a zatem jego ustalenie w decyzji nastąpiło bez podstawy prawnej. Wbrew przepisowi art. 5 ust. 4 ustawy przekształceniowej, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o przekształceniu, orzeczono w decyzji również o powiadamianiu strony w każdym kolejnym roku o wysokości opłaty, podczas gdy ustawa przewidywała nie formę powiadomienia, ale decyzji określającej wysokość raty rocznej. Z tych powodów prawidłowo Kolegium przyjęło, że w zakresie pkt 3 decyzja Prezydenta Miasta Bytomia została wydana z rażącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w tej części. Podobnie nie budzi wątpliwości, że wbrew przepisom regulującym tryb ustanowienia hipoteki przymusowej, w decyzji w pkt 4 orzeczono o "ustanowieniu" hipoteki przymusowej przez organ administracji. Z brzmienia art. 7 ustawy przekształceniowej, zgodnie z którym gminie przysługuje hipoteka przymusowa celem zabezpieczenia jej należności związanych z opłatą za przekształcenie, nie można wywodzić, że gmina ustanawia taką hipotekę decyzją. Tym samym decyzja z dnia [...] marca 1998 r. również w tym zakresie wydana została bez podstawy prawnej.
Sąd nie podzielił przy tym zarzutu skarżącego, że stwierdzenie nieważności ww. decyzji tylko w zakresie pkt 3 i 4, doprowadziło do niedozwolonej zmiany jej treści i wskazał, że należy dopuścić możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w części, gdy pozostawione w obrocie prawnym rozstrzygnięcie jest kompletne i zgodne z prawem. Skoro zatem usunięte z obrotu prawnego postanowienia zawarte w pkt 3 i 4 decyzji były wydane bez podstawy prawnej (dotyczące ustalenia terminu płatności rat rocznych i hipoteki przymusowej), to nie mają one znaczenia dla koniecznej treści decyzji o przekształceniu. Podobnie, nie ma znaczenia usunięcie wadliwego postanowienia dotyczącego formy informowania strony o wysokości rat rocznych, skoro postanowienie to naruszało obowiązujący przepis ustawy, który wówczas miał pierwszeństwo w zastosowaniu. Nie ma negatywnego znaczenia dla treści decyzji także usunięcie postanowienia o waloryzacji opłaty za rok 1998, skoro waloryzacja taka nie była dopuszczalna.
Sąd podał, że ograniczając swe żądanie stwierdzenia nieważności do pkt 2 decyzji, skarżący zakwestionował stanowisko organu, że rozstrzygnięcie o ustaleniu opłaty za przekształcenie było prawidłowe. Sąd wskazał, że poza przypadkami określonymi w art. 6 ustawy przekształceniowej, przekształcenie było odpłatne. Zgodnie z art. 5 tej ustawy, opłata ta składała się z rat rocznych płatnych przez 15 lat, jeśli użytkowanie trwało 5 lat i krócej, jak w niniejszej sprawie. Wysokość raty rocznej równa była wysokości opłaty rocznej naliczonej z tytułu użytkowania wieczystego za rok 1997. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku skarżącego opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego za rok 1997 nie była należna z tego powodu, że umowę zawarto w roku 1997. Sąd podał, że wprawdzie próba literalnego rozumienia art. 5 ust. 2 ustawy przekształceniowej prowadzi do dwóch sprzeczności: albo skutkuje wyłączeniem przypadków użytkowania wieczystego nabytego w roku 1997 z zakresu ustawy – w sytuacji braku takiego ograniczenia w ustawie wprost wyrażonego, albo skutkuje uznaniem, że nie ma podstaw do określenia opłaty za przekształcenie, co narusza zasadę odpłatności przekształcenia i wyjątki przekształcenia bezpłatnego z art. 6 ustawy. Wskazana wątpliwość interpretacyjna została jednak w toku stosowania ustawy rozstrzygnięta m.in. uchwałą Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 25 października 1999 r. sygn. OPK 18/99, dotyczącą analogicznego stanu faktycznego, w którym umowa ustanowienia użytkowania wieczystego została zawarta w roku 1997. Rozpatrywane w uchwale zagadnienie prawne dotyczyło tego, jak należy rozumieć użyte w art. 5 ust. 2 ustawy przekształceniowej określenie "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego za rok 1997". NSA wyraził pogląd, że w takim stanie faktycznym podstawą do określenia opłaty za przekształcenie i raty rocznej, jest opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego rozumiana jako opłata wnoszona za kolejne lata trwania użytkowania wieczystego, której wysokość określono w roku 1997.
Sąd podał, że wprawdzie decyzja Prezydenta Miasta Bytomia została wydana przed omówioną uchwałą, jednak zawiera rozstrzygnięcie z nią zgodne. Opłata za rok 1997 z tytułu użytkowania wieczystego i opłata określona w roku 1997, to w tym stanie faktycznym ta sama opłata. Wadliwe jest przekonanie skarżącego, że opłata za rok 1997 w jego przypadku byłaby niższa, bo określana od wartości nieruchomości z roku 1996. W tym roku prawo użytkowania na jego rzecz nie było ustanowione i prawidłowo wysokość opłat rocznych określono w umowie od wartości nieruchomości.
Za niezasadny Sąd uznał również zarzut, że w sprawie winna znaleźć zastosowanie późniejsza uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. OPK 23/99, będąca zaprzeczeniem stanowiska wcześniejszego. Wbrew sugestiom skarżącego, ta uchwała nie znajduje zastosowania do stanu faktycznego sprawy, a jej teza przeczy stanowisku skarżącego, że winno dojść do określenia przez organ wartości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w roku 1997. W uchwale tej NSA odniósł się do sytuacji, gdy określona opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, wynikająca z umowy, wynosiła 0 zł i organy rozważały możliwość obliczenia jej w nawiązaniu do wartości nieruchomości w roku 1997. NSA wskazał, że w takiej sytuacji opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego to opłata, którą użytkownik wieczysty zobowiązany był uiścić w roku 1997 i nie jest dopuszczalne w takiej sytuacji (gdy nie ma ona wartości ekonomicznej) obliczanie w postępowaniu administracyjnym, na potrzeby ustalania opłaty za przekształcenie, opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za rok 1997 wedle wartości nieruchomości w 1997 r.
Reasumując Sąd wskazał, że nie można stwierdzić, iż w decyzji określono opłatę za przekształcenie z zastosowaniem wadliwie przyjętej wielkości. Opłata roczna za użytkowanie wieczyste została w roku 1997 określona w umowie i do kompetencji organu administracji nie należało jej kwestionowanie ani weryfikowanie. Jak podał skarżący na rozprawie, umowa o ustanowieniu użytkowania wieczystego nie była przez niego poddana sądowej weryfikacji. Nie można także stwierdzić naruszenia prawa w zakresie pkt 2 zdanie drugie decyzji o przekształceniu. Ustawa stanowi co prawda o corocznej waloryzacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za rok 1997, a w decyzji orzeczono o waloryzacji raty rocznej, jednak w okolicznościach faktycznych sprawy są to wartości tożsame - rata roczna równa się wysokości opłaty rocznej za rok 1997 (rozumianej w danym stanie faktycznym jako opłata ustalona w roku 1997) i wynosi 200 000 zł. Prawidłowo zatem odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji o przekształceniu w zakresie rozstrzygnięć zawartych w pkt 1, 2 i 5 decyzji.
Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 29 czerwca 2012 r. wniósł J. W., reprezentowany przez r.pr. Ireneusza Maciejaka, zaskarżając go w całości, wnosząc o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, wskazując jako podstawę art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów:
1) art. 5 ust. 2 ustawy przekształceniowej z 1997 r. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy nieuwzględniono rażącego naruszenia prawa w postaci przyjęcia przez organ administracji, że:
- za 1997 r. została naliczona opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości 200.000 zł;
- pod określeniem "opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego naliczonej za 1997 r.", którym posługuje się przepis art. 5 ust. 2 ustawy przekształceniowej, należy rozumieć także ustaloną w 1997 r. opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego;
- przepis art. 5 ust. 2 ustawy przekształceniowej stanowi przykład niedokładności ustawodawcy, co uprawnia organ do dokonania zmiany jego brzmienia i całkowitego pominięcia użytego przez ustawodawcę w tym przepisie słowa "naliczonej",
- stan faktyczny w przedmiotowej sprawie umożliwiał zastosowanie przepisu art. 5 ust. 2 ustawy przekształceniowej;
2) § 2 pkt 6 lit. a) rozporządzenia z dnia 19 grudnia 1997 r. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy nieuwzględniono rażącego naruszenia prawa w postaci przyjęcia przez organ, że zastosowanie przepisu § 2 pkt 6 lit. a) ww. rozporządzenia było w przedmiotowej sprawie możliwe, gdyż opłata roczna ustalona w akcie notarialnym z dnia 6 sierpnia 1997 r. stanowiła opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r. – uiszczoną w rozumieniu przepisów rozporządzenia;
3) art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy przekształceniowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ wydając decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności był związany podaną przez skarżącego we wniosku o przekształcenie podstawą prawną;
4) art. 2 ust. 2 ustawy przekształceniowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja Prezydenta Miasta Bytomia z dnia [...] marca 1998 r. nie miała charakteru deklaratoryjnego;
5) art. 5 ust. 2 ustawy przekształceniowej w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy nieuwzględniono rażącego naruszenia prawa w postaci orzeczenia przez organ w decyzji o przekształceniu o waloryzacji raty rocznej, co jest niezgodne z treścią przepisu art. 5 ust. 2 ustawy przekształceniowej, który stanowił o waloryzacji równowartości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za rok 1997;
6) art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżący w chwili składania wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, był uprawnionym z tytułu użytkowania wieczystego, gdy tymczasem nabycie użytkowania wieczystego przez skarżącego nastąpiło po dniu wejścia w życie ustawy przekształceniowej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację na poparcie powyższych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.
Skarga kasacyjna rozpatrywana w tych granicach nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż stawiane w niej zarzuty pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić problematykę związaną z granicami orzekania sądu administracyjnego. Wniesienie skargi powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego. W tym zakresie jest ono oparte na zasadzie kontradyktoryjności. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Niemniej jednak pamiętać należy, że skarżący może przedmiotem skargi uczynić określony akt w całości lub tylko w części. Określony w ten sposób w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Nie może więc sąd uczynić przedmiotem swego rozpoznania decyzji w części, w jakiej nie została ona zaskarżona, ponieważ w tym zakresie nie doszło do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, J. P. Tarno, LexisNexis, Wydanie 5, s. 346). Jeżeli zatem wnoszący skargę zaskarżył określony akt jedynie w części, to zakres możliwego braku związania treścią skargi sądu pierwszej instancji (art. 134 P.p.s.a.) dotyczy wyłącznie części zaskarżonego aktu (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. prof. R. Hausera, prof. M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, s. 508).
W rozpoznawanej sprawie wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] października 2011 r., pierwotnie dotycząca całej decyzji, została zmodyfikowana pismem z dnia 9 marca 2012 r. poprzez ograniczenie żądania do tej części decyzji, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1998 r. w zakresie pkt 2, czyli części decyzji orzekającej o opłacie z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. A zatem tak określony - w sposób zmodyfikowany w skardze, przedmiot zaskarżenia wyznaczył granice sprawy rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Sąd pierwszej instancji poddał zaś weryfikacji zaskarżoną decyzję w całości, czyli także w części przez skarżącego niekwestionowanej, wywodząc obowiązek dokonania kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia z art. 134 P.p.s.a. Nie jest to jednak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uchybienie, które miałoby wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd pierwszej instancji skargę oddalił, a zaskarżona decyzja w całości pozostała w obrocie prawnym.
Z powyższych względów poza kontrolą Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostają te zarzuty skargi kasacyjnej, które zostały opisane w pkt 3, 4 i 6, jako odnoszące się do tej części wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, która dotyczy badania legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] października 2011 r. w części niezaskarżonej.
Przechodząc do meritum sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 ustawy przekształceniowej z 1997 r. oraz § 2 pkt 6 lit. a) rozporządzenia z dnia 19 grudnia 1997 r. - w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej egzemplifikując zarzuty pod adresem wyroku Sądu pierwszej instancji nie wskazał w jakiej formie naruszenie to wystąpiło (poprzez błędną wykładnię, czy niewłaściwe zastosowanie). Z uzasadnienia skargi wynika jednakże, że chodziło o niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów do stanu faktycznego ustalonego w sprawie.
Prawidło Sąd pierwszej instancji ocenił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach nie naruszyło prawa przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1998 r. w części orzekającej o opłacie z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, tj. pkt. 2 decyzji.
Zgodnie z art. 4 ustawy przekształceniowej z 1997 r. osoba, która nabywa własność w wyniku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, zobowiązana jest do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty za przekształcenie tego prawa. Przy tym stosownie do treści art. 5 ust. 1 tej ustawy opłata taka składa się z 15, 10 lub 5 rat rocznych, natomiast wysokość raty rocznej jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r. (art. 5 ust. 2 ustawy przekształceniowej). Problem powstaje wtedy, gdy opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, rozumianej jako opłata wnoszona corocznie, za rok 1997 nie pobiera się, jak w rozpoznawanej sprawie. W przypadku oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste w 1997 r. obowiązek corocznego uiszczania określonej w akcie notarialnym opłaty rocznej podlega realizacji dopiero w roku 1998 i w następnych latach. Natomiast w roku ustanowienia użytkowania wieczystego (w 1997 r.) pobiera się opłatę pierwszą z tytułu użytkowania wieczystego.
Zasadnie podkreślone zostało przez Sąd pierwszej instancji i w toku postępowania administracyjnego, że w sytuacji użytkowania wieczystego powstałego w roku 1997 ustawa rodziła wątpliwości interpretacyjne i przyjęta w zaskarżonej decyzji interpretacja przepisów prawnych mieści się w rozumieniu prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przypomnieć należy, że wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest stwierdzenie, że w zakresie objętym decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Już choćby z tego powodu nie można czynić organowi zarzutu działania niezgodnego z prawem, a Sądowi pierwszej instancji - zarzutu niewłaściwej kontroli działalności organu administracji publicznej. W rozpoznawanej zaś sprawie użyte w art. 5 ust. 2 ustawy przekształceniowej określenie "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r." było przedmiotem uchwały Naczelnego Sadu Administracyjnego w składzie 5 sędziów z dnia 25 października 1999 r. sygn. akt OPK 18/99, na którą prawidłowo powoływały się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach i Sąd pierwszej instancji. W uchwale tej wskazano, że określenie "wysokość raty rocznej równa jest wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r." może być rozumiany dwojako. Po pierwsze, można go rozumieć w ten sposób, że chodzi tu o opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego w takiej wysokości, w jakiej - zgodnie z umową między wieczystym użytkownikiem a dotychczasowym właścicielem nieruchomości - obowiązany jest zapłacić wieczysty użytkownik w 1997 r. Po drugie jednak, można rozumieć ten zwrot tak, że chodzi tu o kwotę opłaty rocznej, która ma być wyliczona tak jak opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego w 1997 r. Przyjęcie jednego z tych znaczeń sformułowania "wysokość raty rocznej równa jest opłacie z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r.", którym ustawodawca posłużył się w art. 5 ust. 2 ustawy przekształceniowej, nie ma znaczenia wówczas, gdy nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste w 1997 r. Zasadnie Sąd pierwszej instancji zauważył, że kwestia ta jest także przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W takiej sytuacji, jak wskazano w uchwale, nie ma żadnych przeszkód, ażeby ustalić, że określona w 1997 r. wysokość opłaty rocznej, która ma być wnoszona w kolejnych latach trwania wieczystego użytkowania, odpowiada co do wysokości opłacie rocznej za 1997 r., o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy przekształceniowej. Skoro bowiem opłata roczna na potrzeby zawarcia umowy została ustalona w 1997 r., to według wszelkich reguł można założyć, że wysokość tak ustalonej opłaty rocznej odpowiada wysokości opłaty rocznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy przekształceniowej. Rzecz w tym, że za podstawę określenia raty rocznej i opłaty za przekształcenie przyjmuje się w tym wypadku opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r., której wysokość obliczono już w 1997 r. na potrzeby zawarcia umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Wobec powyższego przyjęto, że w sprawie o przekształcenie w prawo własności prawa użytkowania wieczystego ustanowionego w 1997 r. podstawą do określenia wysokości opłaty za przekształcenie jest, stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy przekształceniowej, opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, rozumiana jako opłata wnoszona przez kolejne lata trwania prawa wieczystego użytkowania, której wysokość została określona w 1997 r.
Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie również i w tym względzie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach pominął sprzeczność tkwiąca w pkt 2 decyzji z dnia [...] marca 1998 r., polegającą z jednej strony na ustaleniu określonej wysokości opłaty z tytułu przekształcenia, a z drugiej strony na nakazie waloryzowania rat rocznych, w sytuacji, gdy w ustawie jest mowa o waloryzacji opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania za 1997 r., czyli stałej kwoty, tj. w niniejszej sprawie - 200.000 zł. Z treści art. 5 ust. 2 ustawy przekształceniowej wynika, że ustawodawca posłużył się waloryzacją przy ustalaniu odpłatności za przekształcenie prawa. Wprowadzono zasadę waloryzacji corocznej w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni. Nie można utożsamiać zgodności z przepisami prawa treści decyzji w odniesieniu do nakazu waloryzowania ze sposobem wykonywania w tej części decyzji. Kwestia wadliwego wykonywania decyzji pozostaje bowiem poza zakresem rozpatrywanej sprawy. Opłata za użytkowanie wieczyste, jako element umowy ustanawiającej to prawo, ma charakter cywilnoprawny i wiąże strony umowy. Wprawdzie zgodnie z obowiązującym stanem prawnym organ administracji publicznej może dokonać aktualizacji tej opłaty, ale nie czyni tego w postępowaniu administracyjnym. Spory związane z ustalaniem i aktualizacją omawianych opłat rozstrzyga ostatecznie sąd powszechny. Tak więc wszelkie kwestie związane z opłatami za użytkowanie wieczyste nie mogą być rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, lecz tylko w stosownym postępowaniu sądowym.
Nie ma też racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że stwierdzenie nieważności decyzji w części powoduje "zmianę istoty całej decyzji zawartej w pozostałych punktach". Możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji w części pod warunkiem, że pozostała część decyzji charakteryzuje się samodzielnością w obrocie prawnym, a treść wadliwego rozstrzygnięcia nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że decyzja z dnia [...] marca 1998 r. w części, w której odmówiono stwierdzenia nieważności, może prawidłowo pozostawać w obrocie prawnym.
Powyższe wskazuje, że nie mógł być zatem skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 ustawy przekształceniowej z 1997 r. oraz § 2 pkt 6 lit. a) rozporządzenia z dnia 19 grudnia 1997 r. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonał prawidłowej wykładni powyższych przepisów, badając ich charakter i wykazując nieoczywistość ich naruszenia.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.