I OSK 2880/12

I OSK 2880/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-11-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Irena Kamińska
Jacek Fronczyk
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Bk 444/12 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2012-08-20
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 1984 nr 5 poz 24
art. 4 ust. 4
Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe.
Dz.U. 2012 poz 270
art. 35 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku Łowieckiego Zarządu Okręgowego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 444/12 w sprawie ze skargi P.G. - redaktora naczelnego Dziennika "[..]" w [..] na odmowę Polskiego Związku Łowieckiego Zarządu Okręgowego w Białymstoku w przedmiocie odmowy udzielenia informacji prasowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, 2. zasądza od P.G. - redaktora naczelnego Dziennika "[..]" w [..] na rzecz Polskiego Związku Łowieckiego Zarządu Okręgowego w Białymstoku kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2229/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi P.G. – redaktora naczelnego dziennika "[..]" w [..] na odmowę Polskiego Związku [..]ego Zarządu Okręgowego w Białymstoku udzielenia informacji prasowej, uchylił zaskarżoną odmowę oraz zasądził od Polskiego Związku [..]ego Zarządu Okręgowego w Białymstoku na rzecz skarżącego P.G. – redaktora naczelnego dziennika "[..]" w [..] kwotę 217,00 (słownie: dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że pismem z dnia 17 kwietnia 2012 r. P.G. - redaktor naczelny dziennika "[..]" wystąpił do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku [..]ego w Białymstoku, dalej "PZŁ", powołując się na art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe, o udzielenie informacji na temat szkoleń na uprawnienia podstawowe do wykonywania polowania, organizowanych przez Zarząd Okręgowy Polskiego Związku [..]ego w Białymstoku w latach 2011-12, poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: jaki przyjęto koszt w złotych do kalkulacji ceny w pozycjach szczegółowo określonych w tym piśmie; ile osób brało udział w szkoleniu w latach 2011 –2012 i czy wykłady odbywały się w jednej czy w dwóch grupach; ile osób brało udział w egzaminach w latach 2011, 2012; na jaką wielkość kalkulowano sumaryczne koszty szkolenia i egzaminów w 2011 i 2012 r., a ile wyniosły one rzeczywiście w roku 2011.
Pismem z dnia 19 kwietnia 2012 r. PZŁ udzielił odpowiedzi w części, odmawiając odpowiedzi na pytania zawarte w punktach i 1 i 4 zasłaniając się tajemnicą handlową firmy oraz osób zainteresowanych. Jako podstawę odmowy powołano art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
Pismem z dnia 24 kwietnia 2012 r. Redaktor Naczelny dziennika [..] powołując się na art. 52 § 3 P.p.s.a. wezwał PZŁ do usunięcia naruszenia prawa poprzez udzielenie odpowiedzi na pytania zawarte w piśmie z dnia 17 kwietnia 2012 r.
Pismem z dnia 27 kwietnia 2012 r. Redaktor Naczelny dziennika [..] wywiódł skargę do Sądu na odmowę udzielenia informacji prasowej. Powołując się na art. 146 § 2 P.p.s.a. wniósł o nakazanie PZŁ udzielenia informacji w zakresie wskazanym w piśmie za 17 kwietnia 2012 r. W motywach skargi podniesiono, że udzielenie informacji naruszałoby prywatność konkretnych osób. Chybiony jest też argument, że udzielenie informacji naruszałoby art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, ponieważ ustawa ta ma zastosowanie do konkurencji w działalności gospodarczej, a PZŁ nie działa w celu osiągnięcia zysku. Tym samym nie może być on zaliczony do przedsiębiorstw prowadzących działalność gospodarczą chronionych ustawą o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Z art. 42 ust. 9 Prawo [..]e wynika, że PZŁ musiał ustalić wysokość opłat za szkolenie i egzaminowanie, uwzględniając poniesione koszty, a więc koszty te musiały być przez PZŁ przyjęte w jakiejś wysokości.
W odpowiedzi na skargę PZŁ wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie jej oddalenie.
Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że żądane przez skarżącego P.G. - redaktora naczelnego dziennika "[..]" informacje stanowią informację prasową, o której mowa w art. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe. Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorcy i podmioty nie zaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. W przypadku odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie trzech dni; odmowa powinna zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy (ust. 3.) Odmowę, o której mowa w ust. 3, lub niezachowanie wymogów określonych w tym przepisie, można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni; w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych (ust. 4).
Informacja prasowa jest więc informacją o działalności przedsiębiorcy i podmiotów nie zaliczonych do sektora finansów publicznych oraz niedziałających w celu osiągnięcia zysku. Polski Związek [..] jest takim podmiotem, co zostało potwierdzone w orzecznictwie sądowo - administracyjnym, przy czym należy podkreślić, że dotyczy to również zarządów okręgowych tego Związku (por. wyrok WSA z dnia 20 grudnia 2007 r., II SA/Wa 1767/07; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., I OSK 735/06)
W świetle powołanych przepisów, odmowa udzielenia informacji prasowej jest możliwa tylko wówczas, gdy żądana informacja objęta jest ustawową tajemnicą i gdy jej udzielenie naruszyłoby prawo do prywatności.
Sąd I instancji wyjaśnił, iż skarżący domagał się informacji o wysokości kosztów wydatków poniesionych przez Zarząd Okręgowy PZŁ w Białymstoku przy organizowaniu szkolenia i egzaminów na uprawnienia do polowania, przy czym, jak podkreślał i co wynika z jego wniosków, chodziło mu o ogólne grupy kosztów, a takie informacje nie są chronione żadną tajemnicą - nie jest to w szczególności żadna z tajemnic, o których mowa w ustawie z dnia 1 października 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (określanych wcześniej jako tajemnica "państwowa" czy "służbowa", Dz. U. z 2010 r. Nr 182, poz. 1228), ani też zawodowa (tj. wynikająca z przepisów szczególnych), ani też tajemnica chroniona ustawą z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 1993 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm., art. 11), jak i w Kodeksie cywilnym w przepisach o ochronie dóbr osobistych (art. 24 w zw. z art. 551). Sąd podkreślił, że z brzmienia art. 42 ustawy - Prawo [..]e wynika, iż cena szkolenia i egzaminów na uprawnienia do polowania powinna uwzględniać wyłącznie poniesione w tym celu wydatki, nie można przyjąć, że informacje, o których mowa w tym przepisie podlegałyby ochronie jako tajemnica przedsiębiorstwa. W zakresie wskazanym w cytowanym przepisie, a więc informacje o wydatkach Związku ponoszonych na organizację szkolenia i egzaminu uprawniającego do wykonywania polowania nie dotyczą sfery prywatnej Związku i nie podlegają ochronie jako tajemnica przedsiębiorstwa.
Zdaniem Sądu I instancji, odmowa udzielenia żądanych przez skarżącego redaktora naczelnego dziennika "[..]" informacji byłaby ewentualnie dopuszczalna tylko wówczas, gdyby chodziło o wskazanie wynagrodzeń poszczególnych osób bez ich zgody, co mogłoby naruszyć ich "prawo do prywatności" w rozumieniu art. 4 Prawa prasowego. Skoro jednak skarżącemu chodziło wyłącznie o ogólne koszty wynagrodzeń, to odmowa udzielenia takich informacji przez Zarząd Okręgowy PZŁ w Białymstoku nie była usprawiedliwiona. Ewentualna konieczność przetworzenia informacji, zdaniem Sądu, nie stanowi dostatecznego uzasadnienia odmowy udzielenia informacji prasowej w niniejszej sprawie. Prawo prasowe nie daje podstaw do odmowy udzielenia informacji prasowej ze względu na konieczność przetworzenia żądanej informacji ani nie wprowadza dodatkowych warunków udzielenia takiej informacji, jak to ma miejsce w przypadku informacji publicznej, o której mowa w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do takiej informacji (gdzie wymagane jest wykazanie szczególnego interesu publicznego w ujawnieniu informacji przetworzonej, art. 3 ust. 1 pkt 1). Jeżeli zatem podmiot żąda informacji prasowej, która wymaga przetworzenia, to odmowa udzielenia takiej informacji mogłaby nastąpić tylko na zasadach ogólnych. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, tym bardziej, że Zarząd, stosując art. 42 ustawy - Prawo [..]e, musiał przy ustalaniu ceny szkolenia i egzaminu uwzględnić poniesione wydatki, a więc w chwili składania wniosku o udzielenie informacji dysponował już odpowiednimi zestawieniami kosztów.
Zdaniem Sądu I instancji, udzielenie informacji w trybie art. 4 Prawa prasowego jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Udzielanie informacji prasie jest szczególną formą udzielania informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 4 Prawa prasowego odmowę, o której mowa w ust. 3, lub niezachowanie wymogów określonych w tym przepisie, można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni; w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych. Zdaniem Sądu w powołanym przepisie prawodawca przesądził, że skargę na odmowę o której mowa w ust. 3 lub niezachowanie wymogów określonych w tym przepisie, skarży się do sądu administracyjnego bez zachowania procedury z art. 53 § 2 P.p.s.a. Z tych względów wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał za zbędne. Skarga została złożona w terminie, gdyż od daty odmowy udzielenia odpowiedzi do daty wniesienia skargi nie upłynęło 30 dni.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Polski Związek [..] Zarząd Okręgowy w Białymstoku, zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu przepisów art. 35 § 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i dopuszczenie do postępowania "pełnomocnika", który nie może być pełnomocnikiem skarżącego (art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a.).
Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 7 lutego 1984 r. Prawo prasowe, polegające na przyjęciu, iż miała miejsce odmowa udzielenia informacji na żądanie redaktora naczelnego.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił jako pełnomocnika S.P. podającego się za dziennikarza dziennika "[..]" jako prawidłowo umocowanego. Katalog osób uprawnionych do występowania jako pełnomocnik strony jest enumeratywnie wymieniony w art. 35 P.p.s.a. W art. 35 § 2 P.p.s.a. expressis verbis ustawodawca dopuścił pracownika jako pełnomocnika osoby prawnej. Niewątpliwym jest, iż rozumienie słowa pracownik nie może być rozumiane rozszerzająco - słowo pracownik może być rozumiane wyłącznie jako pozostającą w stosunku pracy z podmiotem występującym przed Sądem. Natomiast S.P. przed sądem oświadczył, iż nie jest pracownikiem skarżącego.
Skarżący kasacyjnie dodał, iż z zapisu art. 4 ust 3 Prawa prasowego jednoznacznie wynika, iż w przypadku zapytania w trybie prawa prasowego nie można jednocześnie żądać udzielenia informacji lub odmowy w formie pisemnej. Skarżący może żądać od określonego podmiotu odmowy udzielenia informacji w formie pisemnej jedynie wówczas, gdy uprzednio - na te same pytanie jakiegokolwiek dziennikarza i w jakiejkolwiek formie (ustnej, e-mail, faksowej) -podmiot ów oświadczył (wyraził wolę) iż nie udzieli żądanej informacji - dopiero wówczas aktualizuje się uprawnienie redaktora naczelnego do żądania pisemnej odmowy udzielenia informacji. Skoro zatem skarżący nie zażądał w formie pisemnej odmowy udzielenia informacji - nie rozpoczął bieg terminu do udzielenia odmowy w formie pisemnej, ergo nie zaktualizowało się jego prawo do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
W postępowaniu przed Sądem I instancji w charakterze pełnomocnika skarżącego P.G. został dopuszczony do udziału w sprawie S.P. Jak wynika z oświadczenia w/wym nie jest on zatrudniony w redakcji Dziennika " [..]", ale publikuje w nim swoje artykuły. S.P. powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie o sygn. I OSK 284/12, w uzasadnieniu którego odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 § 2 Ppsa stwierdzono, że S.P. – wedle oświadczeń redaktora naczelnego – pracuje dla Dziennika "[..]", zaś w świetle art. 35 § 2 ustawy Ppsa , pełnomocnikiem osoby prawnej lub przedsiębiorcy, w tym nieposiadającego osobowości prawnej, może być również pracownik tej jednostki albo jej organu nadrzędnego. Dotyczy to również państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uwzględniając specyfikę rozpoznawanej sprawy należy odwołać się do art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.), zgodnie z którym redaktor naczelny, jako osoba mająca uprawnienia do decydowania o całokształcie działalności redakcji, reprezentuje ją w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a przez to może także umocować do działania w swym imieniu osobę fizyczną wykonującą zawód dziennikarza, którego teksty redakcja publikuje. Innymi słowy, dla redakcji pracownikami, w rozumieniu art. 35 § 2 Ppsa, będą dziennikarze, których teksty redakcja publikuje, niezależnie od tego, czy są zatrudnieni na podstawie umowy o pracę, czy pracują dla niej na podstawie umów o dzieło czy zleceń, czy też są pracownikami wydawcy."
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska zaprezentowanego przez Sąd w sprawie o sygn. I OSK 284/12.
Pojęcie pracownika zostało zdefiniowane w art. 2 Kodeksu pracy, zgodnie z którym pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Z definicji tej nie wynika, aby poprzez sam fakt wykonywania pracy na rzecz określonego podmiotu dana osoba uzyskiwała status pracownika. Ustawodawca wyraźnie wiąże pojęcie pracownika z prawną formą poprzez którą dochodzi do zatrudnienia w tym charakterze. Dla ustalenia statusu pracownika nie wystarczy zatem wyłącznie świadczenie pracy, ale konieczne jest określenie warunków pracy w jednej z form przewidzianych w art. 2 Kodeksu pracy. Status pracownika w sferze normatywnej nabywa się poprzez nawiązanie stosunku pracy na podstawie umowy o pracę, powołania, mianowania, wyboru lub spółdzielczej umowy o pracę. Nie jest konieczne faktyczne wykonywanie pracy, czy otrzymywanie wynagrodzenia.
W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 maja 2008r.II PK 318/07 LEX nr 490344 wyrażony został pogląd, w myśl którego z art. 2 Kp nie wynika, aby warunkiem koniecznym zachowania statusu pracownika było faktyczne wykonywanie pracy (ze strony pracownika) i wypłacanie wynagrodzenia (ze strony pracodawcy), a więc faktyczne wykonywanie obowiązków wynikających z łączącego strony stosunku pracy, wystarczy jedynie, aby stosunek ten trwał.
W celu ustalenia czy w danej sytuacji wystąpiły przesłanki składające się na kodeksowe pojęcie "pracownik" należy łącznie traktować definicje ustawowe z art. 2 i art. 22 § 1 Kp Zestawienie treści obu przepisów nakazuje przyjąć, że pracownikiem jest osoba, która w drodze jednej z czynności prawnych wyliczonych w art. 2 Kp. nawiązała stosunek pracy charakteryzujący się wskazanymi w art. 22 § 1 Kp. cechami ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2007r. I OSK 630/06 LEX nr. 330453 ).
Jak z powyższego wynika decydujące znaczenie dla zyskania przymiotu pracownika ma istniejąca między stronami stosunku pracy więź obligacyjna, choćby nie miała charakteru umownego.
Zawarte w art. 2 Kodeksu pracy wyliczenie form w jakich dochodzi do nawiązania stosunku pracy ma charakter enumeratywny. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu wyroku w sprawie I OSK 284/12, ani umowa o dzieło, ani umowa zlecenia nie kreują stosunku pracy. Te ostatnie należą do tzw. niepracowniczych stosunków zatrudnienia o charakterze cywilnoprawnym i chociaż niekiedy status świadczących pracę w ramach umowy o dzieło, czy umowy zlecenia jest zbliżony do pracowniczego, to osoby zatrudnione na podstawie tych umów nie są pracownikami.
Stosownie do art. 35 § 2 Ppsa pełnomocnikiem osoby prawnej lub przedsiębiorcy, w tym nieposiadającego osobowości prawnej, może być również pracownik tej jednostki albo jej organu nadrzędnego. Dotyczy to również państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. Z przytoczonego przepisu wynika jednoznacznie, iż pełnomocnikiem podmiotów o jakich w nim mowa może, oprócz osób wymienionych w § 1 art. 35 Ppsa, być także pracownik tego podmiotu lub jednostki nad nim nadrzędnej.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że przy ustalaniu znaczenia wyrażeń tekstu prawnego regułą jest, iż w sytuacji, gdy w systemie prawnym wiążąco ustalono znaczenie określonych zwrotów prawnych, to należy używać ich właśnie w tym znaczeniu. Dyrektywa ta związana jest z tzw. definicją legalną - występującą w tekstach prawnych, wprowadzoną przez prawodawcę w celu ustalenia wiążącego rozumienia poszczególnych terminów.
Skoro w ustawie Ppsa ustawodawca posłużył się pojęciem pracownika, którego legalna definicja zawarta została w art. 2 Kp. to brak jest podstaw prawnych do nadawania temu pojęciu innego znaczenia, co w konsekwencji oznacza, iż pracownikiem w rozumieniu art. 35 § 2 Ppsa może być wyłącznie osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę ( art. 2 Kp. ).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielając poglądu wyrażonego w sprawie o sygn. I OSK 284/12 stwierdza, iż S.P. nie będąc pracownikiem Dziennika "[..]" nie mógł występować w sprawie w charakterze pełnomocnika przed Sądem I instancji. Dopuszczenie w/wym przez Sąd I instancji w charakterze pełnomocnika skarżącego doprowadziło do nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt. 2 Ppsa. W myśl tego przepisu nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt. 2 Ppsa oraz § 14 ust. 2 pkt. 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr. 163, poz. 1349 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.