I OSK 2879/19

I OSK 2879/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2020-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Jakub Zieliński /sprawozdawca/
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
659
Hasła tematyczne
Komunalizacja mienia
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SAB/Wa 32/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-05-10
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 § 2 pkt 8, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 149 § 1 i 1a, art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2019 r. sygn. akt I SAB/Wa 32/19 w sprawie ze skargi B. H., L. O. i B. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie; Sąd I instancji; Sąd wojewódzki) sygn. akt I SAB/Wa 32/19, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. H., L. O. i B. S. (dalej również: wnioskodawcy; zainteresowani) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej również: Minister; organ nadzorczy) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji: 1) zobowiązał Ministra do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1994 r. nr [...] w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdził, że Minister dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto w pkt 3. Sąd I instancji rozstrzygnął o kosztach postępowania.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy, przedstawionym przez Sąd I instancji.
W piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. B. H., L. O. i B. S wnieśli do WSA w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nadzorczy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1994 r. nr [...], stwierdzającej nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] własności nieruchomości wpisanej w księdze wieczystej [...] jako własność Skarbu Państwa, położonej w [...] przy ul. [...] nr [...], o powierzchni [...] m.kw., obręb nr [...] [...], karta mapy nr [...], działka nr [...], zainwentaryzowanej jako działka rolna będąca w użytkowaniu Rejonowej [...] [...] [...] [...] w [...] – w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Wcześniej, w dniu [...] stycznia 2018 r. (data prezentaty) wnioskodawcy wystąpili do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności przywołanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1994 r. w części stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] [...] działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonych w [...] w obrębie [...].
Organ nadzorczy, prowadząc postępowanie dowodowe, zwrócił się o nadesłanie akt sprawy do [...] Urzędu [...], jak również wystąpił kilkakrotnie do Prezydenta [...] i Ministra Inwestycji i Rozwoju o dodatkowe dokumenty, a także o wyjaśnienia. Ponadto organ zwrócił się do Sądu Rejonowego [...] [...] w [...] o przesłanie dodatkowej dokumentacji. Zawiadomił też strony o kolejnych przewidywanych terminach rozstrzygnięcia sprawy.
W piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. zainteresowani wezwali Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do załatwienia sprawy w terminie poprzez wydanie merytorycznej decyzji do [...] grudnia 2018 r. Następnie w dniu [...] stycznia 2019 r. (data prezentaty) wnieśli skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1994 r.
Do dnia [...] maja 2019 r. (data rozpoznania sprawy przez WSA w Warszawie) do Sądu wojewódzkiego nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku.
Motywując swoje rozstrzygnięcie WSA w Warszawie wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż przewlekłość organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji czy innego aktu; dla stwierdzenia przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłość ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Dodał, że te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa.
Sąd I instancji uznał, że skoro z akt sprawy wynika, że wniosek zainteresowanych z dnia [...] stycznia 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji nie został dotychczas rozpatrzony, to zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez Ministra przy rozpatrywaniu tego wniosku jest uzasadniony. Zdaniem Sądu wojewódzkiego, organ nadzorczy, prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie, uchybił przywołanym przez Sąd przepisom procesowym określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych, a także naruszył wynikającą z art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania, zaś takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Sąd zaakcentował, że nawet jeśli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to zwłoka organu w załatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. nie jest usprawiedliwiona. Dodał, że takie stanowisko wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W konsekwencji przypisania organowi przewlekłości postępowania Sąd uznał, że termin dwumiesięczny na rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności będzie adekwatny i daje organowi realną możliwość jego rozpatrzenia.
Ponadto Sąd uznał, że zaistniała w sprawie przewlekłość organu – aczkolwiek naganna – nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Odwołując się do analizy akt sprawy, Sąd stwierdził, że taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie, gdyż Minister:
1) po otrzymaniu w dniu [...] stycznia 2018 r. przedmiotowego wniosku, już w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. zwrócił się do [...] Urzędu [...] o przesłanie akt sprawy, które wpłynęły do organu w dniu [...] kwietnia 2018 r.;
2) w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. odesłał do [...] Urzędu [...] niepoświadczone kopie akt sprawy celem potwierdzenia ich za zgodność z oryginałem; w pismach z dnia [...] kwietnia 2019 r. organ wystąpił do:
- Ministra Inwestycji i Rozwoju o przesłanie decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], wraz z klauzulą prawomocności i aktami, na podstawie których decyzja została wydana;
- Prezydenta [...] o przesłanie zaświadczenia bądź dokumentów z ewidencji gruntów obrazujących aktualny stan działki nr [...] i na dzień komunalizacji z mocy prawa ([...] maja 1990 r.) oraz dokumentów obrazujących podział tej działki;
3) w zawiadomieniu z dnia [...] kwietnia 2018 r. poinformował strony o wszczęciu przedmiotowego postępowania;
4) w dniu [...] czerwca 2018 r. otrzymał nadesłane przez Wojewodę [...] akta sprawy zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1994 r.
5) w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. ponownie wystąpił do Prezydenta [...] o nadesłanie stosownych dokumentów, które zostały wpłynęły do organu w dniu [...] czerwca 2018 r.;
6) w piśmie z dnia [...] września 2018 r. kolejny raz zwrócił się do Prezydenta [...] o udzielenie dodatkowych wyjaśnień, na co wezwany organ udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia [...] września 2018 r.;
7) wielokrotnie zwracał się do Ministra Inwestycji i Rozwoju o przesłanie żądanej dokumentacji (pisma z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] września 2018 r., [...] listopada 2018 r., [...] listopada 2018 r.), a odpowiedź na powyższe wystąpienia wpłynęła do organu dopiero w dniu [...] grudnia 2018 r.;
8) w toku dalszego postępowania w pismach z dnia [...] stycznia 2019 r. wystąpił do Sądu Rejonowego [...] [...] w [...] o wskazanie kto, dla jakich nieruchomości i na jakiej podstawie był wpisany w dniu [...] maja 1990 r. jako właściciel w księdze wieczystej [...] oraz do Prezydenta [...] o przesłanie aktualnego wypisu z rejestru gruntów dotyczącego działek [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonych w [...] w obrębie [...]; odpowiedź Prezydenta [...] wpłynęła do organu w dniu [...] stycznia 2019 r., natomiast sąd powszechny nie udzielił odpowiedzi na wystąpienie;
9) kilkakrotnie informował strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wskazywał nowy termin załatwienia sprawy (w pismach z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] września 2018 r., [...] listopada 2018 r. oraz [...] stycznia 2019 r.).
W ocenie Sądu wojewódzkiego, z powyższego stanu faktycznego wynika, że organ nadzorczy w trakcie prowadzonego postępowania podejmował szereg czynności mających na celu zgromadzenie materiału dowodowego. Dlatego też Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że organ prowadził postępowanie w sposób nieefektywny, podejmował czynności w dużych odstępach czasu czy też podejmował czynności pozorne. Stwierdził w tym względzie, że było wręcz przeciwnie, gdyż "analiza akt sprawy wskazuje, iż organ systematycznie gromadził materiał dowodowy i regularnie, w miarę pozyskiwania kolejnych dokumentów, występował o brakującą niezbędną dokumentację, czy dodatkowe wyjaśnienia". Ponadto Sąd dodał, że przy ocenie charakteru stwierdzonej przewlekłości postępowania miał również na względzie datę wpływu do organu wniosku o stwierdzenie nieważności ([...] stycznia 2018 r.), charakter postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, trudności z pozyskaniem dokumentacji od Ministra Inwestycji i Rozwoju (na co organ prowadzący postępowanie nie miał wpływu), jak również to, że organ realizował określony w art. 36 § 1 k.p.a. obowiązek informowania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, podania przyczyny zwłoki i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie, zaskarżonego w całości, wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:
I. prawa materialnego, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię pojęcia "przewlekłość postępowania", która w ocenie WSA w Warszawie sprowadza się do niepodjęcia żadnych czynności w danej sprawie lub prowadzenia postępowania, które mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy się wydaniem w terminie decyzji czy innego aktu, co w istocie wyczerpuje definicję "bezczynności" organu, podczas gdy prawidłowa i powszechna wykładnia pojęcia "przewlekłość postępowania" sprowadza się do podejmowania czynności przez organ w sposób opieszały, nieporadny, bez jakiejkolwiek staranności, oczywiście błędnie lub w sposób niezmierzający do wyjaśnienia jakiejkolwiek okoliczności sprawy;
II. przepisów postępowania, tj.:
1. art. 149 § 1 i 1a oraz art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe dokonanie funkcji kontrolnej, polegające na wadliwym przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że organ w sposób skrupulatny, adekwatny i nieopieszały gromadził materiał dowodowy oraz rozpatrywał sprawę, co przesądza o braku przewlekłości po stronie organu;
2. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36, art. 37 § 1 pkt 2 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 141 § 4 i art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe dokonanie funkcji kontrolnej w zakresie, w jakim WSA w Warszawie:
a) "dokonał oceny postępowania prowadzonego przed MSWiA pod kątem wystąpienia przesłanek »bezczynności« organu – co było bezprzedmiotowe w sprawie, przez co nie dokonał oceny postępowania prowadzonego przed MSWiA pod kątem wystąpienia przesłanek »przewlekłości postępowania«, a w konsekwencji wydał wyrok z pominięciem okoliczności wynikających z akt sprawy, w szczególności braku opieszałości organu w rozpatrywaniu sprawy",
b) "doszedł do sprzecznych wewnętrznie wniosków w zakresie okoliczności prowadzących do stwierdzenia przewlekłości postępowania oraz rażącego naruszenia prawa, podczas gdy powinny być one spójne i wynikowe",
c) "dokonał błędnej oceny czynności podejmowanych przez organ i uznał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy szybkość postępowania oraz załatwienie przez organ sprawy w terminie, mimo niedysponowania przez organ kompletnym materiałem dowodowym, mają priorytet przed skrupulatnym zgromadzeniem materiału dowodowego oraz wnikliwym rozpatrzeniem sprawy"
– co "doprowadziło WSA w Warszawie do niekompletnych, błędnych i sprzecznych wewnętrznie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydanego orzeczenia, a w konsekwencji do uwzględnienia skargi";
3. art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia, tj. jego wewnętrzną sprzeczność powodującą, że sentencja zaskarżonego wyroku nie ma oparcia w ocenie stanu faktycznego sprawy, co powoduje, że orzeczenie nie poddaje się kontroli instancyjnej;
4. art. 133 § 1 w zw. z art. 149 § 1 i 1a 2 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem okoliczności wynikających z akt sprawy i niewzięcie pod uwagę okoliczności istotnych, w szczególności aktywności organu w skrupulatnym zbieraniu materiału dowodowego oraz braku opieszałości organu, a w konsekwencji wydanie wyroku poza aktami sprawy.
Przy tak sformułowanych podstawach kasacyjnych, umotywowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi i jej oddalenie. Organ nadzorczy wystąpił także o zasądzenie od skarżących na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. Minister wniósł o nieprzeprowadzanie rozprawy w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny w toku rozpoznawania sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują i wyznaczają zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny).
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że formalnie w skardze kasacyjnej wskazano obydwie podstawy wymienione w art. 174 p.p.s.a., tj. sformułowano zarzuty w ramach podstawy z pkt 1: naruszenie prawa materialnego i podstawy z pkt 2: naruszenie przepisów postępowania. Niemniej jednak zarzut dotyczący naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. podniesiono w ramach obydwu tych podstaw kasacyjnych. Trzeba zatem w tym miejscu wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu orzecznictwa przedstawionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej co do tego, że norma prawna zawarta w art. 149 § 1 p.p.s.a., mimo że została zawarta w ustawie procesowej, jest normą materialnoprawną, wobec czego nie ma podstaw do powiązania jej z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu kasacyjnego art. 149 § 1 p.p.s.a. jest przepisem postępowania o charakterze wynikowym, który w skardze kasacyjnej, aby mógł odnieść zamierzony skutek, powinien być podniesiony w powiązaniu z przepisami postępowania administracyjnego (por. np. wyroki NSA z dnia: 29 listopada 2019 r. sygn. akt II GSK 1059/19, 16 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 2412/17, 10 maja 2019 r. sygn. akt II GSK 311/19, 18 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 908/18 i 28 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2372/18 – orzeczenia dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak też ostatecznie stało się w niniejszej sprawie. Pomimo bowiem samodzielnego wskazania go w ramach zarzutu nr I (objętego podstawą z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) został również prawidłowo sformułowany w skardze kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej z art.174 pkt 2 p.p.s.a. Poza tym zasada falsa demonstratio non nocet pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na odniesienie się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, dostępna jw.).
Trafny, pomimo powołania tego zarzutu w ramach materialnoprawnej podstawy kasacyjnej, okazał się zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię pojęcia "przewlekłość postępowania". Naruszenie tego przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na co wskazał też autor skargi kasacyjnej w zarzutach objętych drugą podstawą kasacyjną (art.174 pkt 2 p.p.s.a.). Minister słusznie zauważył, że przedstawiona przez WSA w Warszawie interpretacja "przewlekłości postępowania" w istocie wyczerpuje definicję "bezczynności" organu. Przypomnieć zatem jeszcze raz należy, że zdaniem Sądu I instancji przewlekłość postępowania zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji czy innego aktu, przy czym dla stwierdzenia przewlekłości organu nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty.
Jest to oczywisty błąd Sądu wojewódzkiego, bowiem w aktualnym stanie prawnym podana przez Sąd definicja odpowiada stanowi "bezczynności" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a nie "przewlekłości". Ma to istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż inne są kryteria oceny wystąpienia bezczynności (obiektywne przekroczenie terminów procesowych przez organ – tak ustawowych, jak i wyznaczonych przez organ w trybie art. 36 k.p.a.), a inne dla stwierdzenia przewlekłości (ocena okoliczności konkretnej sprawy, również subiektywnych kwestii związanych z działaniem organu).
Poza tym trzeba zauważyć, że Sąd odwołał się do poglądów orzecznictwa, a całkowicie pominął sięgnięcie do definicji ustawowych pojęć bezczynności organu i przewlekłości postępowania, zawartych w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., który to przepis obwiązuje od 1 czerwca 2017 r. (art. 37 zmieniony przez art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw – Dz.U.2017.935). Tymczasem zwłoka organu w załatwieniu sprawy, mogąca wystąpić w dwóch wskazanych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. postaciach (bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania), z uwagi na systemową spójność prawa nie powinna być rozumiana inaczej niż wynika to z art. 37 § 1 k.p.a. Przepis art. 37 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
Konsekwentnie zatem, z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności. Jest to stan obiektywny, bowiem wynika z samego faktu przekroczenia terminów załatwienia sprawy, niezależnie od przyczyny przekroczenia terminu oraz niezależnie do tego, czy jest to termin ustawowy czy wyznaczony przez organ (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt I OPS 12/13, dostępnej jw.). Przy tym bezczynnością jest nie tylko przypadek, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem aktu administracyjnego (por. np. wyroki NSA z dnia: 20 marca 2019 r. I OSK 1987/18 i 9 października 2018 r. sygn. akt I GSK 27/19, dostępne jw.). Z kolei przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ, nie pozostając jednocześnie w formalnej bezczynności (nie naruszył terminów załatwienia sprawy), prowadzi postępowanie ponad niezbędny czas do jej załatwienia, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją w świetle art. 12 k.p.a. (zasada szybkości postępowania), względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. "Przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Jest to aktualnie wykładnia w zasadzie jednolicie przyjmowana w orzecznictwie sądowym (por. wyroki NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1039/17, 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 772/17, 25 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK 3750/17 i 13 lutego 2018 r. sygn. akt I FSK 809/16 – orzeczenia dostępne jw.).
Zasadne okazały się również pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. (i przywołanych wraz z nimi przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego). Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska autora skargi kasacyjnej co od naruszenia przez Sąd wojewódzki przepisów art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (powołanego w zarzucie nr II. pkt 2) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. (powołanego w zarzucie nr II. pkt 4). Zarzuty w tej części nie znalazły potwierdzania w treści uzasadnienia wyroku oraz w aktach sprawy. Po pierwsze, o naruszeniu przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. można mówić tylko wtedy, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Tak w rozpatrywanym przypadku nie było. Trzeba stanowczo podkreślić, że czym innym jest błąd w wykładni lub w subsumcji prawnej popełniony w ramach kontroli zaskarżonego działania organu, a czym innym zaniechanie przeprowadzenia takiej kontroli. Natomiast naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną, wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli polega ono na wydaniu rozstrzygnięcia mimo niekompletnych akt sprawy (istotnych braków w materiale procesowym), pominięciu istotnej części tych akt czy też oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Taki stan nie zaistniał w kontrolowanym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd I instancji popełnił istotne błędy w wykładni i zastosowaniu prawa, w tym naruszył art. 141 § 1 p.p.s.a., o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał jednak, że którykolwiek z elementów przedstawionego stanu faktycznego miałby nie znajdować swojego odzwierciedlenia w aktach sprawy.
Idąc dalej, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może usprawiedliwiać uchylenie zaskarżonego wyroku wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera lub zawiera istotnie niepełne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W sprawach dotyczących oceny, czy organ w prowadzonym postępowaniu dopuścił się zwłoki – bezczynności lub przewlekłości – szczególnego znaczenia nabiera jasne, kategoryczne i przekonujące przedstawienie stanowiska sądu co do tych okoliczności postępowania, które stanowiły podstawę do stwierdzenia zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Wynika to ze specyficznego charakteru postępowania sądowego, dotyczącego skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Rozpoznając tego rodzaju skargę, sąd administracyjny ustala przebieg czynności procesowych i na podstawie własnych ustaleń ocenia, czy zachodzą materialnoprawne przesłanki zwłoki w załatwieniu sprawy – bezczynności lub przewlekłości, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. (por. stanowisko zajęte w wyrokach NSA z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2541/13, 18 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1698/16 i 11 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 996/19 – orzeczenia dostępne jw.). W takim postępowaniu to sąd administracyjny ustala stan faktyczny na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a zatem wnioski w tym względzie wywodzi z materiału dowodowego przedstawionego przez strony. Rezultat tych ustaleń powinien znaleźć się w uzasadnieniu wyroku poprzez zwięzłe przedstawienie stanu sprawy (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Zwięzłe, lecz nie wybiórcze, bo skoncentrowane na okolicznościach istotnych (doniosłych) dla rozstrzygnięcia sprawy.
Konsekwentnie też, uzasadnienie wyroku rozstrzygającego sprawę ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania - a zatem na płaszczyźnie przepisów art. 149 § 1 i 1a w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. - w którym sąd nie przedstawił odpowiednio toku rozumowania prowadzącego do uznania, że tego rodzaju zwłoka w załatwieniu sprawy stanowiła o zaistnieniu stanu przewlekłości po stronie organu, nie spełnia warunków określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie to powinno bowiem uwzględniać między innymi, czy organ wykonał czynności wymienione w art. 36 k.p.a. oraz czy ewentualne wyznaczenie kolejnych terminów załatwienia sprawy było usprawiedliwione konkretnymi, obiektywnymi przeszkodami uniemożliwiającymi terminowe zakończenie postępowania. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że przewlekłe prowadzenie postępowania może mieć miejsce również wtedy, gdy organ formalnie dochowuje terminów, o których mowa w art. 35 czy art. 36 § 1 k.p.a., jednakże podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją w świetle art. 12 § 1 k.p.a., nawet jeżeli nie mają charakteru czynności pozornych lub nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania może mieć bowiem – a zapewne najczęściej ma – związek nie tylko z celowym (nacechowanym złą wolą) działaniem organu na szkodę obywatela, lecz przede wszystkim z innymi sytuacjami, jak wadliwie zorganizowana praca, nieodpowiednie przygotowanie pracowników, nieporadność organizacyjna czy inne jeszcze uchybienia. Terminy załatwienia sprawy wskazane w art. 35 i art. 36 k.p.a. nie są terminami instrukcyjnymi i nie stanowią jedynie sugestii dla organu co do tego, w jakim terminie – w ocenie ustawodawcy – pożądane byłoby zakończenie postępowania administracyjnego. Treść powyższych przepisów jest dla organów administracji prowadzących postępowanie wiążąca, a ich przekroczenie bez usprawiedliwionej podstawy stanowi naruszenie prawa. Organ może zatem dopuścić się przewlekłości w prowadzeniu postępowania pomimo dobrej woli w załatwieniu sprawy. Z drugiej strony trzeba jednakże mieć na uwadze, że dochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, nie oznacza natychmiastowości działania organu. Wręcz przeciwnie, natychmiastowe reagowanie na dane pismo czy wniosek obywatela, powiązane z porzuceniem pozostałych czynności prowadzonych w tej samej lub w innej sprawie, mogłoby prowadzić do chaosu organizacyjnego czy nawet obstrukcji orzeczniczej. Kwestie te wiążą się nie tylko z samym, technicznym zorganizowaniem pracy, ale również z szerzej rozumianym kształtowaniem kultury organizacyjnej w urzędzie. Organ ma bowiem prawo, a nawet obowiązek racjonalnego uregulowania organizacji pracy, kolejności załatwiania spraw czy należytej koordynacji działań pomiędzy poszczególnymi komórkami organizacyjnymi w podległym mu urzędzie. Z tych wszystkich powodów należy przyjąć, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia dopiero wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy (por. np. stanowisko zawarte w wyrokach NSA z dnia 5 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2502/14 i 7 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1852/13, dostępnych jw.).
Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego wyroku, należy podkreślić, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 i art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia, wskazującą na jego wewnętrzną sprzeczność, przekładającą się również na sygnalizowany przez Ministra brak spójności pomiędzy sentencją wyroku a jego uzasadnieniem. To spowodowało, że zaskarżone orzeczenie w znacznej mierze nie poddawało się merytorycznej kontroli instancyjnej. W kwestii przypisania organowi przewlekłości w prowadzeniu postępowania (rozważanej na gruncie art. 149 § 1 p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku nie zawiera bowiem żadnych merytorycznych rozważań. Poza oczywistym, a omówionym już błędem w zakresie wykładni "przewlekłości postępowania", Sąd wojewódzki w ogóle nie wyjaśnił z jakich faktów wywiódł wniosek o tym, że organ pozostaje w stanie przewlekłości. Poza ogólnym powołaniem się na zasady określone w art. 8 i art. 12 k.p.a., Sąd stwierdził, że organ nadzorczy uchybił przywołanym przez ten Sąd przepisom procesowym określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych, a zwłoka organu w załatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. nie jest usprawiedliwiona. Pewne omówienie stanu faktycznego znajduje się wprawdzie w części dotyczącej oceny, czy przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), jednakże treść tych rozważań wskazuje na aksjologiczną sprzeczność. Z jednej strony Sąd wojewódzki uznał, że zachowanie organu było naganne, gdyż wystąpiło przewlekłe prowadzenie postępowania – co jednakże Sąd uczynił bez jakiejkolwiek analizy ustalonych okoliczności sprawy – a z drugiej skrupulatnie przedstawił liczne czynności wykonane w toku postępowania przez ten organ, mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego, które to działanie Sąd uznał za zasadne. Końcowo bowiem Sąd wojewódzki stwierdził brak podstaw do uznania, że stwierdzona przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż Sąd nie doszukał się w działaniu organu takich negatywnych aspektów, które świadczyłyby o tym, że organ prowadził postępowanie w sposób nieefektywny, podejmował czynności w dużych odstępach czasu czy też podejmował czynności pozorne. Sąd I instancji w tej części uzasadnienia w istocie wskazał na stan przeciwny do przewlekłości w prowadzeniu postępowania, skoro jego zdaniem "organ systematycznie gromadził materiał dowodowy i regularnie, w miarę pozyskiwania kolejnych dokumentów, występował o brakującą, niezbędną dokumentację, czy dodatkowe wyjaśnienia". Co więcej, Sąd wojewódzki miał również na względzie takie okoliczności, jak data wpływu do organu wniosku o stwierdzenie nieważności ([...] stycznia 2018 r.), charakter postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, trudności z pozyskaniem dokumentacji (na co organ nadzorczy nie miał wpływu), jak również realizowanie określonego w art. 36 § 1 k.p.a. obowiązku informowania stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, podania przyczyny zwłoki i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy. W ten sposób Sąd zwrócił uwagę na okoliczności, które prima facie mogą świadczyć o braku przewlekłości w działaniu organu (zwłoki organu w prowadzeniu postępowania i załatwieniu sprawy).
To wszystko powoduje, że poza oczywistym błędem w wykładni prawa (definicji stanu przewlekłości) nie można przesądzić, jakie były intencje WSA w Warszawie względem przedstawionego stanu faktycznego. Nie jest jasne, czy Sąd już przy wyrokowaniu jednoznacznie ocenił prawnie ustalony stan sprawy, skoro uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje na to, że podstawowe kwestie dotyczące oceny okoliczności faktycznych (czynności podejmowanych przez organ w postępowaniu) zostały przedstawione dopiero w związku z orzekaniem o tym, czy przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a i to w sposób niepełny, świadczący o braku spójności w rozważaniach Sądu I instancji.
Podsumowując wszystko powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ze względu na trafność zarzutów dotyczących naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. w wyżej stwierdzonym zakresie, Sąd kasacyjny uznał również trafność zarzutów dotyczących błędnego zastosowania przepisów art. 7 i art. 77 § 1, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 i art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. W takim stanie sprawy, jak przyjęty przez Sąd I instancji, przepisy te zostały po części błędnie zinterpretowane, a przede wszystkim niewłaściwie zastosowane. W świetle uzasadnienia zaskarżonego wyroku zastosowanie tych przepisów nastąpiło w znacznej mierze w sposób oderwany od realiów rozstrzyganej sprawy. Warto też dodać, że zrekonstruowany przez Sąd wojewódzki, na podstawie przepisów art. 8, art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 i 3 i art. 36 § 1 i 2 k.p.a., obowiązek szybkiego i sprawnego działania nie został odpowiednio skonfrontowany z sygnalizowaną przez Sąd wojewódzki koniecznością dążenia do prawdy materialnej, z której wynika obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę na to, że zasada wyrażona w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz że obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i art. 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa (por. poglądy przywołane np. w wyroku NSA z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 608/16, dostępnym jw.). Nie ma jednak podstaw do uznania, że zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. ma pierwszeństwo przez obowiązkiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy poprzez wyjaśnienie wszystkich, istotnych okoliczności. Trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której organ mógłby powołać się na konieczność szybkiego załatwienia sprawy, jeżeli stan faktyczny nie jest prawidłowo ustalony i konieczne jest dalsze prowadzenie postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 349/18, dostępny jw.).
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za zasadną, we wskazanym powyżej zakresie. Wyrok WSA w Warszawie nie odpowiada prawu, wobec czego należało uchylić zaskarżone orzeczenie w całości i przekazać sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Sąd wojewódzki uwzględni prezentowane w niniejszym uzasadnieniu rozważania prawne. W szczególności przy ocenie stanu faktycznego będzie miał na uwadze przedstawione definicje "bezczynności" organu i "przewlekłości" postępowania oraz potrzebę odpowiedniego zaprezentowania swojego stanowiska w uzasadnieniu wyroku. Zachowanie tych wytycznych pozwoli Sądowi na prawidłową subsumcję prawną ustalonego stanu faktycznego. Zadaniem Sądu wojewódzkiego będzie jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy działania organu w niniejszej sprawie wyczerpują znamiona jednej z postaci zwłoki w załatwieniu sprawy, a także ewentualną ocenę charakteru takiego stanu (czy nosi on cechy rażącego naruszenia prawa).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując w całości od ich zasądzenia na rzecz organu.