I OSK 398/22

I OSK 398/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Karol Kiczka /przewodniczący/
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2146/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-04-07
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 28, 134, 138 § 1 pkt 3, 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 65
art. 132 ust. 1a i 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto Rzeszów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2146/20 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w X. na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia 10 lipca 2020 r. nr DLI-IV.7615.20.2019.MP w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Miasto Rzeszów na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w X. kwotę 1038 (jeden tysiąc trzydzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2146/20 uchylił zaskarżone przez A. sp. z o.o. z siedzibą w X. (powoływanej dalej również jako "Spółka") postanowienie Ministra Rozwoju z 10 lipca 2020 r. nr DLI-IV.7615.20.2019.MP oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z 4 lipca 2019 r. nr DLI.6.6615.277.2017.MZ(JO w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Nieruchomość oznaczona jako działki nr [1]/4 o pow. 0,0005 ha, nr [1]/5 o pow. 0,0062 ha i nr [2]/245 o pow. 0,0607 ha, położona w Rzeszowie, obrębie [...], na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z 5 maja 2011 r. nr AR.6740.62.21.2011.IK.62 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przeszła na własność Gminy Miasto Rzeszów z dniem, w którym ww. decyzja stała się ostateczna, tj. 15 czerwca 2011 r.
Decyzją Prezydenta Miasta Rzeszowa z 14 sierpnia 2014 r. nr BGM.VI.4403.53.2014.GL ustalono odszkodowania: w wysokości 842 944,36 zł na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w X. z tytułu przejęcia przez Gminę Miasto Rzeszów nieruchomości oznaczonej jako działki nr [1]/4 o pow. 0,0005 ha, nr [1]/5 o pow. 0,0062 ha i nr [2]/245 o pow. 0,0607 ha, położonej w Rzeszowie, obrębie [...] oraz w wysokości 755 398,64 zł na rzecz B. S.A. z siedzibą w Y. z tytułu wygaśnięcia hipoteki obciążającej nieruchomość oznaczoną jako działki nr [3]/1 o pow. 0,0089 ha, nr [4]/1 o pow. 0,0111 ha, nr [2]/248 o pow. 0,0164 ha, nr [2]/257 o pow. 0,0065 ha i nr [2]/259 o pow. 0,0175 ha oraz o zobowiązaniu Gminy Miasto Rzeszów do wypłaty tak ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Od powyższej decyzji odwołania wnieśli Gmina Miasto Rzeszów i Miejski Zarząd Dróg w Rzeszowie.
Postanowieniem z 26 stycznia 2015 r. nr N-lll.7570.2.82.2014 Wojewoda Podkarpacki stwierdził niedopuszczalność ww. odwołań wskazując, że podmioty te nie mogą być stronami postępowania.
W dniu 21 stycznia 2016 r. Gmina Miasto Rzeszów wniosła o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia Wojewody Podkarpackiego z 26 stycznia 2015 r. wskazując że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania nie może nastąpić z powodu braku przymiotu strony, ponieważ nie jest to kwestia formalna.
Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z 21 października 2016 r. nr D0.10-6615-24/2016.KW stwierdził nieważność postanowienia Wojewody Podkarpackiego z 26 stycznia 2015 r. wskazując, że na mocy obowiązujących przepisów Prezydent Miasta Rzeszowa działał niejako w podwójnej roli, tj. jako organ ustalający odszkodowanie oraz jako płatnik, a zatem Wojewoda Podkarpacki powinien był rozpatrzyć merytorycznie wniesione odwołania.
Kolejno w postępowaniu wszczętym z urzędu Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z 4 lipca 2019 r. nr DLI.6.6615.277.2017.MZ(JO) odmówił stwierdzenia nieważności ww. postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 21 października 2016 r. nr DO.10-6615-24/2016.KW wskazując, że tylko rażące naruszenie prawa mogłoby stanowić podstawę stwierdzenia nieważności zapadłego rozstrzygnięcia, a w rozpatrywanej sprawie nie można stwierdzić kwalifikowanego naruszenia prawa.
A. sp. z o.o. z siedzibą w X. w piśmie z 30 lipca 2019 r. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Inwestycji i Rozwoju z 4 lipca 2019 r.
Minister Rozwoju postanowieniem z 10 lipca 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z 4 lipca 2019 r. Minister uznał, że rozstrzygnięcie Ministra Infrastruktury i Budownictwa zapadło wbrew ustaleniom wyrażonym w uchwałach składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 i z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, niemniej jednak na kanwie przedmiotowej sprawy brak jest podstaw by uznać, że zaistniałe okoliczności wskazują jednoznacznie na konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, a to z uwagi na brak wyrażonych wprost przepisów prawa nakazujących organowi określone postępowanie. W sytuacji, w której organ w wyniku interpretacji przepisów stwierdził nieważność postanowienia Wojewody Podkarpackiego, uznając w rezultacie na podstawie obowiązujących przepisów prawa legitymację procesową jednostek samorządu terytorialnego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa.
Minister podał, że zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu z 21 października 2016 r. nr DO.10-6615-24/2016.KW stwierdzającym nieważność postanowienia Wojewody Podkarpackiego z 26 stycznia 2015 r. nr N-lll.7570.2.82.2014, strona skarżąca miała możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tym postanowieniem. Jednak z powyższego uprawnienia nie skorzystała.
A. sp. z o.o. z siedzibą w X. wniosła skargę na postanowienie Ministra Rozwoju z 10 lipca 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2146/20 dopuścił dowód z: postanowienia Ministra Rozwoju z 14 lipca 2020 r. nr DLI.5.6615.138.2017.RK, zawiadomienia Ministra Rozwoju z 31 lipca 2020 r., pozwu o pozbawienie wykonalności tytułu wykonawczego z 14 stycznia 2020 r., odpowiedzi na pozew z 26 maja 2020 r., a także postanowienia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 3 listopada 2020 r. nr DLI-IV.7615.265.2020.MP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 kwietnia 2021 r. uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu I instancji, Minister Infrastruktury i Budownictwa zastosował tryb eliminacji postanowienia z 26 stycznia 2015 r. z obrotu prawnego przy braku widocznych "na pierwszy rzut oka" wad tego aktu. Minister w postanowieniu z 21 października 2016 r. - choć dostrzegł wyjątkowość regulacji z art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", i podkreślił konieczność stosowania tej instytucji w przypadkach, gdy organ działał w warunkach oczywistej sprzeczności z prawem, w zaprzeczeniu do stanu prawego sprawy, i przy uznaniu, że wydane rozstrzygnięcie jest obciążone szczególnie ciężkimi wadami, niemożliwymi do zaakceptowania w praworządnym państwie – to jednak nie wskazał, w jaki sposób Wojewoda Podkarpacki wydając kwestionowane postanowienie "rażąco", w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., naruszył przepisy prawa, w szczególności nie wykazał podstawowego warunku, tj. "oczywistości" naruszenia prawa.
Ponadto, jak wskazał Sąd I instancji, Minister stwierdził nieważność postanowienia Wojewody Podkarpackiego z 26 stycznia 2015 r., które – zdaniem Sądu - jest prawidłowe co do istoty problemu związanego z oceną interesu prawnego podmiotów odwołujących się. Zdaniem Sądu I instancji bowiem, Gmina Miasto Rzeszów nie miała legitymacji do bycia stroną postępowania odszkodowawczego (jako nabywca nieruchomości i płatnik odszkodowania) z tego powodu, że organ tej Gminy (Prezydent Miasta Rzeszowa) działał w sprawie odszkodowawczej jako organ administracji publicznej wydający decyzję co do istoty sprawy, co wynika z art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm.), powoływanej dalej jako "specustawa".
Jeżeli chodzi natomiast o odrębne odwołanie wniesione przez Miejski Zarząd Dróg w Rzeszowie, to – zdaniem Sądu I instancji – również i ten podmiot nie miał w sprawie odszkodowawczej interesu prawnego do bycia, w rozumieniu art. 28 K.p.a., stroną postępowania odszkodowawczego. Z art. 21 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.d.p.", wynika, że uprawnienia zarządu drogi są pochodną uprawnień zarządcy drogi. Brak po stronie zarządcy drogi interesu prawnego (art. 28 K.p.a.) do bycia stroną postępowania odszkodowawczego oznacza brak takiego interesu po stronie zarządu drogi.
Dlatego też, Sąd I instancji uznał za wadliwe stanowisko Ministra Inwestycji i Rozwoju zaprezentowane w postanowieniu z 4 lipca 2019 r., tak jak i stanowisko Ministra Rozwoju wskazane w zaskarżonym postanowieniu z 10 lipca 2020 r., że eliminacja postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołań przez stwierdzenie jego nieważności, wywodzona z różnej wykładni przepisów prawa, dokonana w warunkach oczywistego braku ku temu podstaw w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i w przypadku merytorycznej prawidłowości tego postanowienia, jest do zaakceptowania w praworządnym państwie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasto Rzeszów zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisu prawa materialnego, to jest:
1. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 28, art. 134 i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. przez uznanie, że zakończenie postępowania odwoławczego zainicjowanego przez podmiot, którego interes prawny wymaga zbadania, w drodze postanowienia o niedopuszczalności odwołania zamiast decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w przypadku braku tego interesu, nie jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa;
2. art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 28, art. 134, art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. i art. 132 ust. 1a i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", przez niewłaściwe zastosowanie i brak uznania, że postanowienie o niedopuszczalności odwołania podmiotu zobowiązanego w decyzji do wypłaty ustalonego odszkodowania, w sytuacji gdy zamiast tego postanowienia powinna być wydana decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego, i które na dodatek zostaje wydane kilka miesięcy po złożeniu odwołania, nie narusza zasady demokratycznego państwa prawa i wypływającej z tego zasady zaufania do państwa.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniesiono również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd I instancji badał w istocie prawidłowość postanowienia Wojewody Podkarpackiego z 26 stycznia 2015 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołań Gminy Miasto Rzeszów i Miejskiego Zarządu Dróg w Rzeszowie. Nieważność tego postanowienia została stwierdzona postanowieniem Ministra Rozwoju z 21 października 2016 r., które następnie zostało objęte postępowaniem nieważnościowym, zakończonym postanowieniem o odmowie stwierdzenia nieważności, które jest kontrolowane w niniejszym postępowaniu.
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, nie jest zgodny z prawem pogląd, że naruszenie prawa przez Wojewodę Podkarpackiego nie ma charakteru rażącego, ponieważ uchwała OPS 16/98 zapadła w wyniku wykładni przepisów prawa. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, od momentu podjęcia uchwały OPS 16/98 rażącym naruszeniem prawa będzie zakończenie postępowania odwoławczego zainicjowanego przez podmiot, którego interes prawny wymaga zbadania, w drodze postanowienia o niedopuszczalności odwołania, zamiast w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w przypadku braku tego interesu. Odmienny pogląd Sądu I instancji jest sprzeczny z art. 269 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.".
Tym samym, odmowa stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra Rozwoju z 21 października 2016 r. była prawidłowa, choć nie z przyczyn, które organ wskazał w swoim postanowieniu.
W uzasadnieniu drugiego zarzutu skargi kasacyjnej wskazano, że ma znaczenie forma orzeczenia organu II instancji i dlatego Gmina Miasto Rzeszów domagała się stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody Podkarpackiego. Wydanie przez Wojewodę Podkarpackiego postanowienia o niedopuszczalności odwołania, i to na kilka miesięcy po jego złożeniu, spowodowało że termin zapłaty "wystąpił wstecz", co nie da się pogodzić z art. 2 Konstytucji RP.
W odpowiedzi, A. sp. z o.o. z siedzibą w X. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jak wskazała Spółka, należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że eliminacja postanowienia Wojewody Podkarpackiego z 26 stycznia 2015 r. przez stwierdzenie jego nieważności, wywodzona z różnej wykładni przepisów prawa, dokonana bez podstawy wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w przypadku merytorycznej prawidłowości tego postanowienia, pozostaje nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Ponadto jak podkreślono, odnosząc się do zarzutu, że wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania spowodowało, że termin zapłaty "wystąpił wstecz", Gmina Miasto Rzeszów nie wniosła skargi na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z 26 stycznia 2015 r., a wniosek inicjujący postępowanie w sprawie stwierdzenia jego nieważności został złożony dopiero 21 stycznia 2016 r. Spółka wskazała również, że pozostawanie w obrocie postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 21 października 2016 r. pozbawiło ją możliwości podjęcia skutecznych czynności zmierzających do uzyskania odszkodowania należnego za przejęcie przez Gminę Miasto Rzeszów nieruchomości. I właśnie ta okoliczność, w ocenie Spółki, pozostaje nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przed rozpoznaniem zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że niesporny pozostaje stan sprawy, zgodnie z którym Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z 4 lipca 2019 r. nr DLI.6.6615.277.2017.MZ(JO) odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 21 października 2016 r. nr DO.10-6615-24/2016.KW stwierdzającego nieważność postanowienia Wojewody Podkarpackiego z 26 stycznia 2015 r. nr N-lll.7570.2.82.2014 o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołań Gminy Miasto Rzeszów i Miejskiego Zarządu Dróg w Rzeszowie od decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z 14 sierpnia 2014 r. nr BGM.VI.4403.53.2014.GL orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości 842 944,36 zł na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w X. z tytułu przejęcia przez Gminę Miasto Rzeszów nieruchomości oznaczonej jako działki nr [1]/4 o pow. 0,0005 ha, nr [1]/5 o pow. 0,0062 ha i nr [2]/245 o pow. 0,0607 ha, położonej w Rzeszowie, obrębie [...] oraz w wysokości 755 398,64 zł na rzecz B. S.A. z siedzibą w Y. z tytułu wygaśnięcia hipoteki obciążającej nieruchomość oznaczoną jako działki nr [3]/1 o pow. 0,0089 ha, nr [4]/1 o pow. 0,0111 ha, nr [2]/248 o pow. 0,0164 ha, nr [2]/257 o pow. 0,0065 ha i nr [2]/259 o pow. 0,0175 ha oraz o zobowiązaniu Gminy Miasto Rzeszów do wypłaty tak ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Minister Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku A. sp. z o.o. z siedzibą w X. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z 10 lipca 2020 r. nr DLI-IV.7615.20.2019.MP utrzymał w mocy postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z 4 lipca 2019 r.
Przypomnienia wymaga jeszcze, że Gmina Miasto Rzeszów nie kwestionuje stanowiska Sądu I instancji, opartego na uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 i 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, że Gmina Miasto Rzeszów nie miała legitymacji do bycia stroną postępowania odszkodowawczego (jako nabywca nieruchomości i płatnik odszkodowania) z tego powodu, że organ tej Gminy (Prezydent Miasta Rzeszowa) działał w sprawie odszkodowawczej jako organ administracji publicznej wydający decyzję, co do istoty sprawy, co wynika z art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 specustawy. Skarga kasacyjna nie kwestionuje też stanowiska Sądu I instancji, że wyposażenie organu jednostki samorządu terytorialnego w uprawnienia władcze obligujące ten organ do wydania decyzji w sprawie odszkodowawczej eliminuje działanie w postępowaniu administracyjnym Gminy jako osoby prawnej, której ten prezydent jest organem wykonawczym. W postępowaniu odszkodowawczym nie może zostać zaburzona równowaga procesowa pomiędzy stronami postępowania. Nie może być tak, że w postępowaniu odszkodowawczym biorą udział podmioty prywatne uprawnione z tytułu utraconych praw rzeczowych (prawa własności nieruchomości, hipoteki), a dodatkowo jako strona postępowania, w rozumieniu art. 28 K.p.a., występuje jednostka samorządu terytorialnego, która w takiej sytuacji ma w pewnym sensie przewagę nad podmiotami prywatnymi przez to, że jej organ wykonawczy będzie rozstrzygał władczo o losach tej sprawy przez wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania. Sąd I instancji uznał więc, że Minister Infrastruktury i Budownictwa rażąco naruszył prawo stwierdzając nieważność, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., postanowienia Wojewody Podkarpackiego z 26 stycznia 2015 r., o niedopuszczalności odwołań, a Minister Rozwoju – aprobując to stanowisko i odmawiając stwierdzenia nieważności postanowienia z 21 października 2016 r. W tym zakresie skarga kasacyjna nie polemizuje ze stanowiskiem Sądu I instancji.
Skarga kasacyjna w obu zarzutach naruszenia prawa materialnego kwestionuje natomiast stanowisko Sądu I instancji przyjmujące, że nie jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa zakończenie postępowania odwoławczego zainicjowanego przez podmiot, którego interes prawny wymaga zbadania, w drodze postanowienia o niedopuszczalności odwołania zamiast decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, w przypadku braku tego interesu. Skarżąca kasacyjnie Gmina powołuje się przy tym na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, w której został wyrażony pogląd, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Sąd I instancji również wziął pod uwagę tę uchwałę, ale uznał, że skoro pogląd ten powstał w drodze wykładni przepisów prawa uwzględniającej, w szczególności wzajemne relacje art. 28, art. 134 i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a, to z powodu niezachowania przez Wojewodę Podkarpackiego właściwej formy rozstrzygnięcia nie można przypisać organowi odwoławczemu działania w warunkach oczywistego, a przez to rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Ze stanowiskiem Sądu I instancji należy co do zasady zgodzić się. Przy czym Sąd I instancji nie rozwinął twierdzenia na czym w istocie polega zależność braku rażącego naruszenia prawa z powodu niezachowania właściwej formy rozstrzygnięcia od wyrażonego w uchwale poglądu wywiedzionego w drodze wykładni przepisów prawa uwzględniającej wzajemne relacje art. 28, art. 134 i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Wymaga to zatem szerszego odniesienia się do problemu respektowania uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie w kontekście postępowania nieważnościowego.
W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowano dwa kryteria pozwalające na kwalifikowanie naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego: decyzja pozostaje w ewidentnej sprzeczności z treścią przepisu bez potrzeby sięgania po zasady wykładni prawa lub w rezultacie zawartego w decyzji naruszenia prawa powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania także z punktu widzenia społeczno-gospodarczego (wyrok NSA z 3 grudnia 1990 r. sygn. akt II SA 740/90).
Wady decyzji wyliczone w art. 156 §1 pkt 1-7 K.p.a. w przeważającej mierze mają charakter materialnoprawny, ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji (tu: postanowienia) powstaje stosunek prawny ułomny albo w ogóle się nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Analiza orzecznictwa sądowego dotyczącego nieważności decyzji wskazuje na to, że wprawdzie decyzja jest traktowana jako obarczona wadami materialnoprawnymi, ale przyczyną ich powstania może być nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów proceduralnych. Z punktu widzenia bytu prawnego decyzji wadliwej nie ma to jednak znaczenia, ponieważ ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie bywać może tylko elementem prowadzącym do tej oceny (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 720).
W tym stanie rzeczy naruszenie art. 134 i art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 K.p.a., polegające na zastosowaniu niewłaściwej formy rozstrzygnięcia wobec, prawidłowego przyjęcia, że Gmina nie mogła być stroną postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania za grunt przejęty na własność, dotyczy wyłącznie naruszenia przepisów postępowania. Mogą być one zatem oceniane tylko jako uchybienia mogące – co najwyżej – mieć wpływ na wynik sprawy, ale nie stanowią (nawet łącznie) przypadku rażącego naruszenia prawa, ponieważ w wyniku postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania powstała sytuacja procesowa, określająca status prawny Gminy, której organ (Prezydent Miasta Rzeszowa) działał w sprawie odszkodowawczej jako organ administracji publicznej wydający decyzję, co do istoty sprawy, na którą, w istniejącym wówczas stanie faktycznym sprawy, zezwalały przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną tej decyzji, zawarte w specustawie (art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1), a ww. uchwały przesądziły, że w takiej sytuacji wyłączona jest możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Nawet więc dochowania prawidłowej formy rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., nie miałoby wpływu na zakres ochrony praw podmiotu odwołującego się, co było istotą wątpliwości prawnej przekazanej składowi siedmiu sędziów i znalazło wyraz w uchwale OPS 16/98. Nie ma zatem wątpliwości, że relacja przepisów art. 134 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. sprowadza się w niniejszej sprawie w głównej mierze do zagadnień procesowych, które nie mają wpływu na zakres ochrony prawnej podmiotu wnoszącego odwołanie.
Poza tym, co istotne, w uchwale z 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że niedopuszczalność odwołania może również zachodzić z przyczyn podmiotowych, np. w razie wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych, wniesienia odwołania przez podmiot działający na prawach strony (np. organizację społeczną który nie brał udziału w postępowaniu (B. Adamiak, J. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, s. 191-192 oraz wyroki NSA z 10 marca 1986 r. sygn. III SA 1377/85, ONSA 1989, z. 1 poz. 1 i z 2 kwietnia 1998 r. sygn. IV SA 1643/97). Do tego rodzaju przypadków skutkujących niedopuszczalnością zalicza się także sytuację, gdy środek odwoławczy wniósł organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji, przy czym w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego nie ma najmniejszego znaczenia fakt, że środek odwoławczy tej jednostki na decyzję został wniesiony przez inny organ tej jednostki niż ten, który wydał decyzję (wyrok NSA z 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04, J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2006, s. 178 – analogiczne rozważania w odniesieniu do środka zaskarżenia jakim jest skarga).
W rezultacie zgodzić się należało z Sądem I instancji, że nieprawidłowa jest ocena Ministra, że postanowienie z 21 października 2016 r. stwierdzające nieważność postanowienia z 26 stycznia 2015 r. o niedopuszczalności odwołania nie jest obarczone rażącym naruszeniem prawa.
Wobec powyższego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 2 Konstytucji RP w związku art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 28, art. 134 i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz w związku z art. 132 ust. 1a i 2 u.g.n., należało uznać za niemające usprawiedliwionych podstaw. Nie można podzielić stanowiska strony skarżącej kasacyjnej, że ma tu znaczenie fakt, że postanowienie zostało wydane kilka miesięcy po złożeniu odwołania i w związku z tym narusza zasady demokratycznego państwa prawa i wypływającej z tego zasady zaufania do państwa.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 204 pkt 2 P.p.s.a., mając na względzie uchwałę składu 7 sędziów NSA z 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12, zgodnie z którą art. 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a. stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną (według przedstawionego na rozprawie spisu kosztów). W tej sytuacji, wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku uwzględniającego skargę Naczelny Sąd Administracyjny zasądził na rzecz skarżącego koszty zastępstwa procesowego w kwocie określonej zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), jako 50% stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c tego rozporządzenia.