I OSK 2855/20

I OSK 2855/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Skiba
Piotr Niczyporuk /sprawozdawca/
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1505/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-11-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: asystent sędziego Marita Gagatek-Jarzyna po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1505/19 w sprawie ze skargi Z. L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 maja 2019 r. nr 343/S/2019 w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1505/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 10 maja 2019 r. nr 343/S/2019 w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wojewoda Mazowiecki (dalej: Wojewoda) po rozpatrzeniu odwołania Z. L. (dalej: Skarżący), decyzją z 10 maja 2019 r. nr 343/S/2019 utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: Starosta) z 11 sierpnia 2017 r. nr G.683.3.25.2015 o ustaleniu odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, położonej w miejscowości [...], gmina [...], oznaczonej jako działka nr 90 o pow. 1,49 ha (dalej: nieruchomość), na rzecz właściciela Z. L., stanowiące wartość szkód oraz zmniejszenia wartości nieruchomości powstałych w skutek zdarzeń spowodowanych budową napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 400 kV relacji [...] oraz o zobowiązaniu [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: Inwestor), do wypłaty ustalonego odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna.
Wnioskiem z 25 marca 2015 r. Inwestor poinformował Starostę o zakończeniu prac na ww. nieruchomości, objętej decyzją Starosty z 22 września 2014 r. nr G.6821.104.2014 o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 400 Kv relacji [...]. W piśmie tym inwestor poinformował, że prace związane z założeniem i przeprowadzeniem określonych w decyzji przewodów do przesyłu energii elektrycznej prowadzone były w terminie od 12 lutego 2015 r. do 10 marca 2015 r., a nieruchomość została przywrócona do stanu poprzedniego.
Starosta decyzją z 11 sierpnia 2017 r. ustalił odszkodowanie na rzecz właściciela nieruchomości w wysokości łącznej 66.472 zł oraz zobowiązał inwestora do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia w którym ww. decyzja stanie się ostateczna.
Na skutek odwołania Skarżącego – Wojewoda zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Starosty.
W uzasadnieniu wskazał, że dla potrzeb ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie Starosta zlecił wykonanie operatu szacunkowego, rzeczoznawcy majątkowemu L. S/, który dokonał wyceny według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o ograniczeniu prawa własności (22 września 2014 r.) oraz stanu na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie decyzji o ograniczeniu prawa własności (10 marca 2015 r.). Zakres wyceny obejmował nieruchomość w pasie technologicznym linii energetycznej 400 kV [...]. Celem wyceny było określenie szacunkowej wartości rynkowej szkód powstałych na przedmiotowej działce w związku z wybudowaniem tej linii. Jak podniósł Wojewoda rzeczoznawca majątkowy w swoim operacie zastosował podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej. Określił przede wszystkim stan zagospodarowania przedmiotowej działki na dzień wydania decyzji ograniczającej sposób użytkowania, tj. 22 września 2014 r. oraz na 10 marca 2015 r., w którym nastąpiło zakończenie prac związanych z budową linii elektroenergetycznej. Wojewoda wskazał także, że opisana wyżej inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] części wsi [...]- część A, przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z 13 marca 2014 r. (Dz. U. Woj. Mazow. z 15 lipca 2015 r. poz. 6151). Zgodnie z tym planem przedmiotowa działka nr 90, znajduje się na terenach oznaczonych symbolem 19 E - tereny obiektów i urządzeń infrastruktury elektroenergetycznej. A zgodnie z protokołem ze stanu zagospodarowania nieruchomości spisanym przez rzeczoznawcę majątkowego w miejscowości [...] 18 kwietnia 2017 r. w wyniku przeprowadzonych prac budowlanych na ww. nieruchomości szkody fizyczne nie wystąpiły. Nad działką przebiegają przewody linii 400 kV. Ustalenia powyższe potwierdza również protokół z oględzin nieruchomości z 5 maja 2015 r. sporządzony przez inwestora. Wojewoda przyjął także, że jak wynika z treści protokołów, właściciel nieruchomości w wyniku rozmowy telefonicznej potwierdził powyższe informacje jednocześnie odmówił spotkania i podpisania protokołów. Biegły nie stwierdził, zdaniem Wojewody, zmian sposobu korzystania z całej nieruchomości na skutek lokalizacji urządzenia. Ograniczenie sposobu korzystania istnieje tylko w pasie technologicznym na skutek posadowienia urządzenia, tj. nad działkami zawieszone są przewody linii 400 kV. W związku z powyższym wartość zmniejszenia przedmiotowej nieruchomości, rzeczoznawca określił jako różnicę wartości rynkowej, działki gruntu nieobciążonej urządzeniem przesyłowym z możliwością zabudowy podobnej, a szacowaną wartością rynkową działki gruntu obciążonej urządzeniem przesyłowym z możliwością ograniczonego użytkowania wyłącznie rolniczego w pasie technologicznym. Zatem wysokość zmniejszenia wartości przedmiotowej nieruchomości - uwzględnia zmianę dotychczasowych warunków korzystania z nieruchomości, zmianę przydatności użytkowej, trwałe ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości w pasie eksploatacyjnym z tytułu wybudowania ww. linii elektroenergetycznej. Szkody fizyczne na gruncie nie wystąpiły. Dla potrzeby potwierdzenia aktualności operatu biegły stwierdził taką aktualność sporządzonej wyceny na 10 lipca 2018 r. Potwierdzenie stanowi integralną część operatu. Poprawność sporządzenia opisanego wyżej operatu szacunkowego na wniosek właściciela została zbadana przez Komisję Arbitrażową Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w Warszawie, która w swojej opinii z 10 grudnia 2018 r. stwierdziła, że operat ten może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania od spółki [...] S.A. na podstawie art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ust. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej: "u.g.n.") za ograniczenie możliwości korzystania z części działki w związku z realizacją ww. linii elektroenergetycznej. W ocenie organu odwoławczego określone w operacie szacunkowym zmniejszenie wartości nieruchomości ustalone zostało w sposób wymagany przez prawo materialne, tj. art. 130, art. 134, art. 152 i art. 154 u.g.n. oraz § 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: "rozporządzenie". Zdaniem organu odwoławczego przedstawiony powyżej operat szacunkowy sporządzony został w sposób prawidłowy i zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, tj. wskazanie podstawy prawnej i uwarunkowań dokonywanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Jest to dokument logiczny i wiarygodny, nie zawiera braków, pomyłek, niejasności. Zawarte zostały w nim także elementy wymagane w § 56 rozporządzenia. Jak podkreślono w opinii rzeczoznawcy majątkowego na zmniejszenie wartości tej nieruchomości ma wpływ jedynie czynnik wymieniony w § 43 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia, tj. skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń. Przedstawione w odwołaniu okoliczności nieuwzględnione w wycenie, a wpływające w ocenie odwołującego się na obniżenie wartości nieruchomości, nie zasługują na aprobatę bowiem nie wynikają z faktu budowy linii elektroenergetycznej lecz z ustaleń planistycznych i ograniczeń z nich wynikających. Zdaniem Wojewody brak jest też podstaw do uwzględnienia zastrzeżeń dotyczących zakwestionowania udziału rzeczoznawcy majątkowego L. S. w prowadzonym postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji bowiem rzeczoznawca majątkowy nie jest żadną stroną, ani uczestnikiem postępowania biorącym udział w sprawie. Jest profesjonalistą, osobą zaufania publicznego, który sporządza dowód w sprawie w postaci operatu szacunkowego. Dowód ten podlega ocenie organu, podobnie jak opinia biegłego. Biegły nie sporządzał również dla Inwestora żadnych operatów w tożsamym celu dla przedmiotowych nieruchomości, sam zaś fakt, że sporządzał na zlecenie jednej ze stron operaty dla innych nieruchomości nie świadczy o braku jego bezstronności i niezależności.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) wniósł Skarżący.
Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1505/19 – Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a") oddalił wniesioną skargę.
Sąd I instancji zaznaczył, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy operat szacunkowy z 20 kwietnia 2017 r. zaktualizowany 10 lipca 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego L. S. miał walor wiarygodnej opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."). Sąd I instancji zwrócił uwagę, że na etapie ustalania odszkodowania, w trybie art. 128 ust. 4 u.g.n., za skutki ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr 90 o pow. 1,49 ha, z powodu posadowienia na części tego gruntu (2426 m²) napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV, opinia o wartości nieruchomości sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego stanowiła podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Zdaniem Sądu I instancji, sporządzona w niniejszej sprawie opinia o wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr 90 położona w miejscowości [...] stanowiła wiarygodny dowód w sprawie i nie narusza wymogów określonych w przepisach prawa. Nie budzi wątpliwości Sądu I instancji to, że w operacie szacunkowym prawidłowo określono cel i przedmiot wyceny. Biegły wziął po uwagę stan faktyczny i prawny nieruchomości oraz przeznaczenie na dzień wydania przez organ I instancji decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, z uwzględnieniem stanu zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie decyzji, co było zgodne z art. 130 ust. 1 u.g.n. oraz § 43 ust. 1 rozporządzenia. Biegły, mając na uwadze art. 134 ust. 2 u.g.n., wskazał, że szacowana nieruchomość oznaczona jako działka nr 90 o pow. 1,4900 ha, położona była na terenie o luźnej zabudowie tzw. kolonijnej (siedliskowej, zagrodowej) oraz na terenie upraw rolnych. Dojazd bezpośredni zapewnia droga gruntowa. Działka z lekkim spadkiem w kierunku północnym. W części południowej zabudowana (murowany budynek mieszkalny i murowany budynek gospodarczy) i w tej części ogrodzona i urządzona. Biegły ustalił, że w części nieruchomość znajduje się pod linią elektroenergetyczną (tzw. pas technologiczny - 2426 m2). W strefie poza zabudowaniami działka użytkowana rolniczo jako grunty orne. Działka uzbrojona w media: woda, kanalizacja, energia elektryczna. Po wykonaniu inwestycji (w okresie od 12 lutego 2015 r. do 10 marca 2015 r.) nad częścią działki nr 90 (narożnik północnozachodni) przebiegają przewody linii elektroenergetycznej (bez słupów). Biegły wskazał, że właściciel nieruchomości potwierdził w rozmowie telefonicznej brak szkód na nieruchomości i odmówił spotkania oraz podpisania protokołu (protokół oględzin z 5 maja 2015 r. i protokół ze stanu zagospodarowania nieruchomości z 18 kwietnia 2017 r.). Według biegłego przedmiotowa działka położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie terenów o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej i siedliskowej oraz otwartych i niezabudowanych terenów upraw polowych. Nieruchomość znajduje się 250 m od centrum wsi [...]. Biegły ocenił, że walory użytkowe nieruchomości są korzystne dla aktualnego sposobu użytkowania (art. 134 ust. 3 u.g.n.). Teren działki jest bardzo dobrze skomunikowany z miastem [...] i gminą [...]. Działka położona na terenie czystym ekologicznie, bez uciążliwości. W planie miejscowym, zatwierdzonym uchwałą z 13 marca 2014 r. działka nr 90 (w przebiegu urządzeń przesyłowych) znajduje się na terenie zarezerwowanym pod obiekty i urządzenia infrastruktury elektroenergetycznej (symbol 19E). Pozostała część działki, wg. studium uchwalonego na podstawie uchwały z 28 listopada 2000 r., znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej oraz na terenie gruntów ornych. Określenie zmniejszenia się wartości nieruchomości na skutek wydania decyzji ograniczającej prawa (§ 43 ust. 3 rozporządzenia), przy braku wystąpienia poniesionych przez właściciela szkód fizycznych, rzeczoznawca majątkowy poprzedził analizą rynku nieruchomości, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wobec tego, że zakres wyceny obejmował nieruchomość w pasie technologicznym (obszar 2426 m² określony w pkt 1 decyzji z 22 września 2014 r.), tj. nieruchomość niezabudowaną użytkowaną rolniczo biegły przeanalizował rynek nieruchomości niezabudowanych rolnych, działek rolnych z prawem zabudowy, działek niezabudowanych o funkcji rolnej, rolno-osadniczej, pod zabudowę zagrodową. Obszar rynku lokalnego to tereny gminy [...] i gminy ościenne. Według biegłego rynek lokalny, to rynek wsi [...], gminy [...], gminy [...] (tereny wschodnie i północne przyległe do terenów z lokalizacji przedmiotu wyceny). Obszary te wykazują zbieżną charakterystykę i cechę podobieństwa. Okres badania cen, to okres od kwietnia 2015 r. do kwietnia 2017 r. Biegły ustalił, że wartość nieruchomości rolnych bez prawa zabudowy do 5 ha waha się w przedziale od 0,12 do 1,70 zł/1m2. Z kolei w obrębie najbliższych miejscowości w rejonie [...] występuje rozrzut cen (od 6 do 67 zł/m2), jeżeli chodzi o wartość nieruchomości pod zabudowę np. siedliskową, jednorodzinną, do produkcji rolnej, rolno-spożywczą, rolno-usługową. W obrębie [...] w ostatnich dwóch latach zanotowano transakcje z przedziału od 6 do 13 zł/m². Biegły wskazał, że po wprowadzeniu ustawy ograniczającej obrót nieruchomościami rolnymi, pod koniec pierwszej połowy 2016 r., spadł popyt na grunty rolne, ceny tych gruntów zostały zamrożone. W okresie ostatnich 2-2,5 lat ceny nieruchomości rolnych ustabilizowały się i nie wykazują istotnego trendu wzrostowego, stąd biegły nie uwzględnił tzw. trendu czasowego, o którym mowa w art. 153 ust. 1 u.g.n. Rzeczoznawca majątkowy ustalił, zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n , na podstawie analizy baz danych o cenach i cechach nieruchomości z rynku lokalnego (niezabudowanych rolnych) siedem cech cenotwórczych gruntów rolnych na rynku lokalnym (lokalizacja ogólna, lokalizacja szczegółowa i sąsiedztwo, stopień uzbrojenia działki i terenu przyległego w media i dostęp do uzbrojenia, parametry działki rolniczej, struktura agrarna i rodzaj użytków i poziom nawożenia, możliwość użytkowania rolniczego, mikrośrodowisko). Dobrał też wagi cech rynkowych. Jeżeli chodzi o nieruchomości niezabudowane inwestycyjne (z możliwością zabudowy wynikającej z przeznaczenia terenu) biegły ustalił siedem cech cenotwórczych gruntów tego typu na rynku lokalnym (lokalizacja ogólna, lokalizacja szczegółowa, stopień uzbrojenia działki i dostęp do uzbrojenia w sąsiedztwie, intensywność możliwej do zrealizowania zabudowy wynikająca z przeznaczenia terenu, parametry działki, możliwość inwestycyjne i ograniczenia środowiskowe, mikrośrodowisko). Dobrał też wagi cech rynkowych. Rzeczoznawca, w oparciu o art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia, określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej w dwóch wariantach - nieruchomość z linią elektroenergetyczną i nieruchomość bez tej linii, aby uchwycić zmniejszenie wartości nieruchomości, o którym mowa w § 43 ust. 3 rozporządzenia. W pierwszym wariancie wybrał do porównań 11 podobnych nieruchomości niezabudowanych rolnych, skoro po zrealizowaniu inwestycji przesyłowej grunt o pow. 2426 m² w pasie technologicznym może być użytkowany prywatnie tylko rolniczo i to w sposób reglamentowany (ograniczony). Wartość rynkowa gruntu zajętego pod pas technologiczny, po dokonaniu stosownych korekt, wyniosła 2 zł/m², a więc więcej niż cena średnia z próby nieruchomości porównawczych (1,81 zł/m2). W drugim wariancie rzeczoznawca wybrał, spośród nieruchomości niezabudowanych inwestycyjnych (z możliwością zabudowy wynikającej z przeznaczenia terenu), 11 najbardziej podobnych do wycenianej. Wartość rynkowa gruntu o pow. 2426 m2 bez linii elektroenergetycznej, po dokonaniu stosownych korekt, wyniosła 42 zł/m2, a więc więcej niż cena średnia z próby nieruchomości porównawczych (34,24 zł/m2). W operacie szacunkowym biegły, ustalając zmniejszenie wartości nieruchomości w wyniku zrealizowanej inwestycji, wziął pod uwagę czynniki o których mowa w § 43 ust. 3 rozporządzenia. Rzeczoznawca wyjaśnił, że sposób lokalizacji urządzenia przesyłowego na części terenu działki nr 90 nie powoduje zmiany sposobu użytkowania całej tej nieruchomości. Biegły podkreślił, że - z uwagi na lokalizację urządzenia przesyłowego jedynie na rolniczej części nieruchomości - występuje tylko ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, które dotyczy terenu strefy oddziaływania urządzenia (pasa technologicznego). Dlatego rzeczoznawca uznał, że obniżenie wartości dotyczy w takim przypadku jedynie terenu działki nr 90 o pow. 2426 m² objętego strefą oddziaływania linii elektroenergetycznej, gdzie występuje trwałe ograniczenie w użytkowaniu nieruchomości spowodowane posadowieniem urządzenia przesyłowego (linii elektroenergetycznej największych napięć - 400 kV). Rzeczoznawca majątkowy – z uwagi na brak danych rynkowych, dotyczących gruntów z posadowionymi urządzeniami przesyłowymi, pozwalających na określenie wpływu tej cechy na wartość rynkową szacowanej nieruchomości (z uwagi na to, że transakcje tego typu gruntami są sporadyczne i dotyczą ograniczonego kręgu nabywców - przedsiębiorstw przesyłowych) - posłużył się metodologią stosowaną przy ustalaniu obniżenia wartości jednostki porównawczej nieruchomości, spowodowanego lokalizacją urządzeń przesyłowych, wynikającą z dokumentacji planistycznej (uchwalonego planu miejscowego, wydanej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego). Wobec istotnego ograniczenia możliwości sprzedaży gruntu o pow. 2426 m² w pasie technologicznym (w stosunku do możliwej przed wywłaszczeniem jego zabudowy mieszkaniowej i siedliskowej) biegły określił współczynnik zmniejszenia wartości szacowanej nieruchomości wskutek ustaleń planistycznych, z uwzględnieniem wskaźnika referencyjnego, co dało kwotę 29,40 zł/m². Wartość rynkową zmniejszenia wartości szacowanej części działki nr 90, wynikającego z trwałego ograniczenia sposobu korzystania z terenu o pow. 2426 m² (poprzez realizację inwestycji polegającej na wybudowaniu linii elektroenergetycznej 400 kV [...]) biegły wyliczył na 66.472 zł. Dokonana przez biegłego aktualizacja operatu 10 lipca 2018 r. potwierdziła jego przydatność do sprawy. W odpowiedzi na zarzuty strony wniesione do protokołu rozprawy z 8 czerwca 2017 r. rzeczoznawca majątkowy wskazał dodatkowo, że szkody w uprawach polowych nie wystąpiły, co potwierdził w rozmowie właściciel działki. Ponadto wskazał, że teren działki w pasie technologicznym może być wykorzystywany wyłącznie rolniczo z ograniczeniami (wysokość upraw nie może przekraczać 3 m), co decydowało o wyborze do porównań działek rolnych nadających się wyłącznie do upraw polowych. W pkt 8 operatu uwzględniono cechy budowlane terenu o pow. 2426 m² i w konsekwencji przyjęto transakcje gruntami z możliwością zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej jaka istnieje w bezpośrednim i pośrednim sąsiedztwie. Uwzględniono uzbrojenie na gruncie i w sąsiedztwie. Biegły wskazał też, że nie jest dla sprawy miarodajne projektowane przeznaczenie części działki nr 90 w sąsiedztwie terenów pod linią wysokiego napięcia (pod zabudowę jednorodzinną), wynikające z pisma Wójta Gminy [...] z 12 sierpnia 2016 r. Dla sprawy znaczenie miał plan miejscowy zatwierdzony uchwałą z 13 marca 2014 r. (na datę wydania decyzji o ograniczeniu praw). Przyjęcie do wyceny powierzchni 2426 m² biegły uzasadnił tym, że taka powierzchnia została ustalona w decyzji z 22 września 2014 r. Utrata wartości działki odnosiła się tylko do terenu pasa technologicznego, ponieważ - w ocenie biegłego - pozostała część działki może być zabudowana, a przebieg linii tylko poprzez narożnik działki od strony północnej nie powoduje ograniczeń zabudowy w pozostałej części działki. Zdaniem biegłego nie nastąpiło ograniczenie w korzystaniu z całej nieruchomości, a tylko w pasie technologicznym. Ogrodzenie z siatki od strony zachodniej działki w pasie technologicznym, z uwagi na jego stan, nie miało wpływu na jej wartość. Działająca na zlecenie Z. L. Komisja Arbitrażowa przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych dokonała oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego z 20 kwietnia 2017 r. rzeczoznawcy majątkowego L. S. Z sentencji tej oceny z 10 grudnia 2018 r. wynika, że powyższy operat szacunkowy mógł stanowić podstawę do ustalenia na użytek niniejszej sprawy odszkodowania na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n.
Zdaniem Sądu I instancji, przedstawione w operacie szacunkowym określenie wartości rynkowej nieruchomości oraz wysokości zmniejszenia się wartości części o pow. 2426 m² przedmiotowej nieruchomości uwzględniało istotne z punktu wyceny nieruchomości przepisy prawa, w szczególności zawarte w art. 4 pkt 16 i 17, art. 134 ust. 1-2, art. 152, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz § 3 ust. 2, § 4 ust. 1, 2 i 4, § 43 ust. 1 i 3 rozporządzenia. W ocenie Sądu sporządzona na użytek niniejszej sprawy wycena zawiera wszystkie elementy, o których mowa w § 55, § 56 ust. 1, 2, 4 i 5, § 57 ust. 1 rozporządzenia. Opinia o wartości nieruchomości jest wiarygodna, spójna, logiczna, należycie uzasadniona. Wycena ta była aktualna w momencie wydawania zaskarżonej decyzji (art. 156 ust. 3 u.g.n.), a więc mogła służyć jako podstawa do ustalenia odszkodowania.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji uznał je za niezasadne. Jeżeli chodzi o podnoszoną przez Skarżącego kwestię niezapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym Sąd zwrócił uwagę, że w sprawie Skarżącego reprezentował pełnomocnik P. L. zamieszkały pod tym samym adresem co mocodawca (pełnomocnictwo z 8 czerwca 2017 r.). Pełnomocnik Skarżącego otrzymał zawiadomienie z 4 października 2018 r. o możliwości wypowiedzenia się, co do zgromadzonego materiału dowodowego i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Zawiadomienie odebrał w jego imieniu dorosły domownik Z. L. 5 października 2018 r. Kolejne zawiadomienie w tym przedmiocie (pismo z 12 marca 2019 r.) pełnomocnik Skarżącego otrzymał 14 marca 2019 r. Zawiadomienie odebrał w jego imieniu dorosły domownik Z. L. 14 marca 2019 r. Uwzględniając prośbę P. L. o wyznaczenie dodatkowego terminu na załatwienie sprawy i nadesłanie odpowiedzi (pismo Skarżącego z 19 marca 2019 r.) Wojewoda w piśmie z 29 marca 2019 r. wyznaczył stronom 14-dniowy termin na zapoznanie się z materiałem dowodowym sprawy oraz wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów. Ponadto poinformował, że termin załatwienia sprawy przewiduje na 30 kwietnia 2019 r. Pełnomocnik Skarżącego za pośrednictwem dorosłego domownika Z. L. odebrał pismo organu 24 kwietnia 2019 r. Następnie P. L. poinformował organ w piśmie z 29 kwietnia 2019 r., że w terminie 14-dniowym od daty doręczenia pisma ustosunkuje się pisemnie do sprawy. Termin ten upływał 8 maja 2019r. Wobec tego, że do 8 maja 2019 r. P. L. nie złożył pisemnego stanowiska w sprawie Wojewoda wydał decyzję kończącą postępowanie odszkodowawcze w administracyjnym toku instancji 10 maja 2019 r. Zatem pismo P. L. wysłane Wojewodzie za pośrednictwem poczty 10 maja 2019 r. było spóźnione. Organ otrzymał to pismo 13 maja 2019 r. Pełnomocnik Skarżącego, wysyłając pisemne stanowisko po terminie wyznaczonym przez organ w piśmie z 29 marca 2019 r., winien liczyć się z tym, że jego przesyłka dotrze do organu po wydaniu decyzji. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności nie można zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., w szczególności poprzez to, że nie zapoznał się ze stanowiskiem Skarżącego zawartym w piśmie z 8 maja 2019 r. Rację ma Skarżący, że Wojewoda wadliwie przesłał pismo strony z 8 maja 2019 r. do rzeczoznawcy majątkowego celem ustosunkowania się do zarzutów w nim zawartych po wydaniu decyzji w sprawie. Jednakże naruszenie to nie miało żadnego wpływu na wynik niniejszej sprawy odszkodowawczej. Niezasadne były zarzuty naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 80 k.p.a., czy też art. 128 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 130 w zw. z art. 134 ust. 2 w zw. z art. 153 w zw. z art. 154 u.g.n. w zw. z § 13 rozporządzenia. Odszkodowanie ustalono w oparciu o aktualną opinię rzeczoznawcy majątkowego określającą wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.), której merytoryczną prawidłowość potwierdziła w swej ocenie, wydanej w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., Komisja Arbitrażowa przy PSRZM. Kopię operatu szacunkowego Skarżący otrzymał 25 maja 2017 r. Jeżeli chodzi o kwestię nieuzyskania przez biegłego jakiejkolwiek informacji od Skarżącego w zakresie wyrządzonych szkód na nieruchomości Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w protokole oględzin nieruchomości z 5 maja 2015 r. K. S. – przedstawiciel inwestora odnotował, że właściciel nieruchomości potwierdził w rozmowie telefonicznej brak szkód na nieruchomości oraz odmówił spotkania. To samo wynika z protokołu z 18 kwietnia 2017 r. podpisanego przez rzeczoznawcę majątkowego L. S., gdzie dodatkowo wskazano, że właściciel nieruchomości odmówił podpisania protokołu. Na dalszym etapie sprawy Skarżący nie zgłosił konkretnych szkód poniesionych na nieruchomości. Odnosząc się do kwestii bardzo dobrej lokalizacji nieruchomości Skarżącego Sąd I instancji wskazał, że z operatu szacunkowego wynika, że biegły przyznał szacowanej nieruchomości w zakresie oceny cechy lokalizacja ocenę "dobra" wskazując, że teren na którym jest położona jest bardzo dobrze skomunikowany z miastem [...] i gminą [...] (pkt 4, ppkt 4.2 oraz Tabela nr 2 operatu). Jeżeli chodzi o ocenę biegłego w zakresie oceny charakteru zabudowy otaczającej przedmiotową nieruchomość Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w studium z 2000 r. przeznaczenie części spornej nieruchomości określono jako teren pod zabudowę mieszkaniową. Zabudowa mieszkaniowa to pojęcie znaczeniowo szersze, niż zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Obejmuje też zabudowę typu siedliskowego, zagrodowego itd. Taka ocena biegłego mieści się w zakresie jego wiedzy specjalistycznej, której nie może oceniać organ administracji publicznej lub sąd administracyjny. Twierdzenie Skarżącego, że posadowienie linii wysokiego napięcia pozbawia całą działkę nr 90 walorów budowlanych i powoduje zmianę sposobu korzystania z całej jej powierzchni jest gołosłowne. Jak wyjaśniał biegły przyjęcie do porównań nieruchomości pod uprawy rolne (przy wycenie nieruchomości według wariantu z linią) wynikało z tego, że przeznaczenie planistyczne, a później decyzja ograniczająca prawa, ograniczyły możliwość korzystania z gruntu w pasie technologicznym (a nie z całej nieruchomości) tylko do reglamentowanej działalności rolniczej. Biegły uznał, że wykonana inwestycja nie zmienia sposobu korzystania z pozostałej części działki nr 90. Takie założenie wydaje się racjonalne mając na uwadze to, że przebieg linii elektroenergetycznej dotyczy tylko północnego narożnika działki nr 90 o stosunkowo dużej powierzchni (1,49 ha), na której zabudowa jest usytuowana w południowej części działki. Kwestia doboru obszaru rynku lokalnego oraz określenia zachowań rynkowych właścicieli nieruchomości z miejscowości [...] i potencjalnych nabywców ich nieruchomości pozostają poza zakresem oceny w niniejszej sprawie. Analiza i charakterystyka rynku właściwego dla przedmiotu wyceny to wiedza specjalistyczna biegłego, której nie ma organ administracji, ani sąd administracyjny. W operacie szacunkowym biegły wyjaśnił, że obszar rynku lokalnego obejmuje tereny gminy [...] i gminy ościenne. Według biegłego rynek lokalny - rynek wsi [...], gminy [...], gminy [...] (tereny wschodnie i północne przyległe do terenów z lokalizacji przedmiotu wyceny) wykazują zbieżną charakterystykę i cechę podobieństwa. Biegły wyjaśnił też, że spadek cen w 2016 r. był związany z wprowadzeniem ustawy ograniczającej obrót nieruchomościami rolnymi tylko do nabywców - rolników indywidualnych, przewidującej długą i skomplikowaną procedurę wyrażenia zgody przez ANR, wstrzymanie sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, niejasną definicję nieruchomości rolnej, co zniechęcało potencjalnych nabywców. Ocena skarżącego, że w 2014 r. narożna część działki nr 90 była bardzo atrakcyjna dla potencjalnych nabywców, z uwagi na otoczenie przez równie atrakcyjne działki nie została poparta żadnym dowodem sporządzonym do tożsamego celu wyceny Odnosząc się do wskazywanej przez Skarżącego celowości dopuszczenia przez organ odwoławczy dowodu z opinii biegłego z zakresu elektroenergetyki i medycyny celem ustalenia wpływu promieniowania linii wysokiego napięcia na życie i zdrowie ludzkie w zakresie dotyczącym całej działki nr 90 Sąd I instancji zwrócił uwagę, że tego typu argument nie był aktualny na etapie postępowania o odszkodowanie za wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości Skarżącego. Jeżeli Skarżący uważał, że tzw. małe wywłaszczenie, polegające na posadowieniu na części jego nieruchomości linii elektroenergetycznej 440 kV jest niezasadne, ponieważ zagraża życiu i zdrowiu jej mieszkańców, mógł przed wszczęciem niniejszego postępowania o ustalenie odszkodowania domagać się od inwestora nabycia na własność całej nieruchomości (art. 124 ust. 5 u.g.n.)
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. naruszenie prawa materialnego:
1. art. 130 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez błędną wykładnię i niezasadne uznanie, że odszkodowanie przyznane Skarżącemu wyliczone zostało prawidłowo i że jest ono adekwatne do zakresu ograniczenia prawa własności, w sytuacji gdy wysokość odszkodowania nie obejmuje wartości poniesionych szkód i nie stanowi rekompensaty odpowiedniej i proporcjonalnej do zakresu i czasu ograniczenia prawa własności;
2. art. 128 ust. 4 w zw. z art. 130 u.g.n. w zw. z art. 134 zw. z art. 152 w zw. z art. 154 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i uznanie, że określone w operacie szacunkowym zmniejszenie wartości stanowi prawidłową podstawę wyliczenia odszkodowania, podczas gdy biegły bezzasadnie zawęził krąg badanych i porównywanych nieruchomości do nieruchomości rolnych niezabudowanych, a nadto dokonał wyceny nieruchomości jedynie z obszaru rynku lokalnego, to jest miejscowości [...] i gmin [...] i [...];
3. art. 130 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 43 ust. 3 pkt 1) i 3) rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i uznanie przez Sąd, że biegły w operacie szacunkowym uwzględnił odpowiednią zmianę warunków korzystania z nieruchomości i trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, podczas gdy z opinii wynika ograniczenie zakresu oddziaływania urządzenia przesyłowego na możliwość korzystania z nieruchomości jedynie do "pasa technologicznego", podczas gdy posadowienie urządzenia przesyłowego powoduje zmianę sposobu użytkowania całej nieruchomości i obniża wartość całej nieruchomości, a nie tylko na terenu o powierzchni 2426 m².
II. naruszenie przepisów postępowania:
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i uznanie przez to za prawidłowe działania organu administracji, który w toku postępowania nie zapewnił skarżącemu aktywnego udziału w sprawie i:
1) wydał decyzję bez zapoznania się ze stanowiskiem skarżącego w zakresie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w sytuacji, gdy termin na złożenie zastrzeżeń do materiału dowodowego upływał na dwa dni przed faktycznym wydaniem decyzji, co uniemożliwiało prawidłowy obieg korespondencji;
2) przesyłał Skarżącemu, będącemu osobą w podeszłym wieku, materiały nieczytelne, z którymi nie sposób było się swobodnie zapoznać - i to pomimo wielokrotnych próśb Skarżącego o nadsyłanie czytelnych egzemplarzy opinii oraz pism, co właściwie uniemożliwiło skuteczne przedstawienie stanowiska;
3) już po wydaniu decyzji z 10 maja 2019 r. wystosował do biegłego w wezwanie do złożenia odpowiedzi na zarzuty do opinii przedstawione przez Skarżącego, co wyłączyło jakąkolwiek możliwość odniesienia się przez Skarżącego do ewentualnej odpowiedzi biegłego i zgłoszenia niezbędnych wniosków dowodowych;
2. art. 151 p.p.s.a. w art. 80 i 84 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Wojewody w sytuacji, gdy operat szacunkowy oraz opinia Komisji Arbitrażowej PFSRM nie były prawidłowe, spójne, logiczne i wiarygodne, ponieważ nie zawierały wszelkich informacji
niezbędnych przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, a ponadto zawarte w nich informacje o nieruchomości były niezgodne z rzeczywistością;
3. art. 151 p.p.s.a. w art. 75 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji zaniechania dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów mających przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w tym dowodu z opinii biegłego specjalności mającego wiedzę specjalną z zakresu wpływu posadowienia linii wysokiego napięcia na życie i zdrowie ludzkie, wskutek czego niewyjaśnione pozostały okoliczności mające największe znaczenie dla rozstrzygnięcia, to jest prawidłowa odpowiednia wysokość odszkodowania należnego skarżącemu kasacyjnie przy uwzględnieniu prawidłowej charakterystyki nieruchomości, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.
Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
W treści środka odwoławczego powołano się na obie podstawy kasacyjne z art. 174 p.p.s.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy zaznaczyć, że zarzut naruszenia art. 84 k.p.a. zawarty w petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Przepis ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Skarżący kasacyjnie nie wskazał konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jego ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzował zarzutu, nie przytoczył właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwił ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 84 k.p.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to Skarżący kasacyjnie musi wskazać chociażby konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszony przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Podobne uwagi można odnieść również do art. 130 u.g.n., art. 134 u.g.n., art. 152 u.g.n. oraz art. 154 u.g.n.
Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, źródło CBOSA).
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy operat szacunkowy z 20 kwietnia 2017 r. zaktualizowany 10 lipca 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego L. S. miał walor wiarygodnej opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a.
W świetle norm zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości, która jest sporządzana w formie operatu szacunkowego (por. art. 130 ust. 2 u.g.n.). Nie ulega więc wątpliwości, że jest to kluczowy dowód w sprawie.
Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rola organu administracji ogranicza się do oceny sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych. Organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, a zatem nie może zamiast biegłego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż wyliczono w operacie szacunkowym. Organ administracji może, jest wręcz do tego obowiązany jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu oraz dążenia do wyjaśnienia, czy operat nie zawiera błędów lub stwierdzeń nieodpowiadających rzeczywistemu stanowi rzeczy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt I OSK 534/13, źródło CBOSA).
Operat podlega ocenie przez decydenta procesowego, tj. organ w postępowaniu administracyjnym i sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym (T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992, s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, t. II, s. 408-409, uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989, t. II, s. 461, uw. 12, 13). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11, źródło CBOSA). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości (J. Jaworski w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2020, s. 1119-1120, nb 4; P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2012, s. 178-183). W każdym postępowaniu (cywilnym, administracyjnym czy sądowoadministracyjnym) to organ lub sąd dokonuje oceny przydatności dowodu, jego poprawności. Ocena ta nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych (J. Jaworski - op. cit., s. 1106, nb 7). Merytoryczna ocena operatów szacunkowych - zarówno przez organy administracji publicznej jak i sądy administracyjne - nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być oceniony, a w konsekwencji tego także podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.
Biegłym powołanym w niniejszej sprawie był L. S., który przedłożył operat z 20 kwietnia 2017 r. zaktualizowany 10 lipca 2018 r. Biegły wziął po uwagę stan faktyczny i prawny nieruchomości oraz przeznaczenie na dzień wydania przez organ I instancji decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, z uwzględnieniem stanu zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie decyzji. Należy podkreślić w tym miejscu, że biegłego powołuje organ a nie strona postępowania (art. 84 § 1 k.p.a.). Ponadto działająca na zlecenie Z. L. Komisja Arbitrażowa przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych dokonała oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego z 20 kwietnia 2017 r. rzeczoznawcy majątkowego L. S.. Z sentencji tej oceny z 10 grudnia 2018 r. wynika, że powyższy operat szacunkowy mógł stanowić podstawę do ustalenia na użytek niniejszej sprawy odszkodowania na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. Podkreślić przy tym należy, że rozwiązanie zawarte w art. 157 ust. 1 u.g.n. nie wyłącza uprawnienia organu do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. Organy orzekające w niniejszej sprawie, a za nimi Sąd I instancji, oceniły, iż opinia o wartości nieruchomości jest wiarygodna, spójna, logiczna, należycie uzasadniona. Wycena ta była aktualna w momencie wydawania zaskarżonej decyzji (art. 156 ust. 3 u.g.n.), a więc mogła służyć jako podstawa do ustalenia odszkodowania.
Mając powyższe na względzie niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w art. 80 i 84 k.p.a.
Ponadto należy wskazać, iż w sytuacji gdyby organ, również organ II instancji, powziął wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego i uznał, że nie spełnia on kryteriów wynikających z ustawy i rozporządzenia to wówczas konieczne byłoby powołanie nowego biegłego, by opracował nowy operat szacunkowy. Skoro zatem organy orzekające w niniejszej sprawie, a za nimi Sąd I instancji, oceniły, że opinia L. S. miała walor wiarygodnej opinii biegłego nie było potrzeby zlecania przygotowania nowej opinii. Wobec powyższego nie doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w art. 75 § 1 k.p.a.
Także nietrafne okazał się zarzut naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i uznanie przez to za prawidłowe działania organu administracji, który w toku postępowania nie zapewnił skarżącemu aktywnego udziału w sprawie.
Należy zauważyć, że w sprawie Skarżącego reprezentował pełnomocnik P. L. zamieszkały pod tym samym adresem co mocodawca (pełnomocnictwo z 8 czerwca 2017 r.). Pełnomocnik Skarżącego otrzymał zawiadomienie z 4 października 2018 r. o możliwości wypowiedzenia się, co do zgromadzonego materiału dowodowego i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Zawiadomienie odebrał w jego imieniu dorosły domownik Z. L. w dniu 5 października 2018 r. Kolejne zawiadomienie w tym przedmiocie (pismo z 12 marca 2019 r.) pełnomocnik Skarżącego otrzymał 14 marca 2019 r. a zawiadomienie w jego imieniu odebrał również dorosły domownik Z. L. Ponadto Wojewoda, uwzględniając prośbę P. L. o wyznaczenie dodatkowego terminu na załatwienie sprawy i nadesłanie odpowiedzi (pismo Skarżącego z 19 marca 2019 r.), pismem z 29 marca 2019 r. wyznaczył stronom 14-dniowy termin na zapoznanie się z materiałem dowodowym sprawy oraz wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów. Ponadto wskazał, że termin załatwienia sprawy przewiduje na 30 kwietnia 2019 r. Pełnomocnik Skarżącego również za pośrednictwem dorosłego domownika Z. L. odebrał pismo organu 24 kwietnia 2019 r. a następnie poinformował Wojewodę (pismo z 29 kwietnia 2019 r.), że w terminie 14-dniowym od daty doręczenia pisma ustosunkuje się pisemnie do sprawy. Skoro do upływu tego terminu, tj. do 8 maja 2019 r., P. L. nie złożył pisemnego stanowiska w sprawie, to 10 maja 2019 r. Wojewoda wydał decyzję kończącą postępowanie odszkodowawcze w administracyjnym toku instancji. Pełnomocnik Skarżącego wysłał organowi pismo, za pośrednictwem poczty, w dniu 10 maja 2019 r., które Wojewoda otrzymał 13 maja 2019 r. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. należy uznać za niezasadny.
Za nieuzasadniony należało uznać zarzut oparty na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenia prawa materialnego, tj. art. 130 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 43 ust. 3 pkt 1) i 3) rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i uznanie przez Sąd, że biegły w operacie szacunkowym uwzględnił odpowiednią zmianę warunków korzystania z nieruchomości i trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, podczas gdy z opinii wynika ograniczenie zakresu oddziaływania urządzenia przesyłowego na możliwość korzystania z nieruchomości jedynie do "pasa technologicznego", podczas gdy posadowienie urządzenia przesyłowego powoduje zmianę sposobu użytkowania całej nieruchomości i obniża wartość całej nieruchomości, a nie tylko na terenu o powierzchni 2426 m2. W przypadku podstawy wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest do konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez Sąd I instancji, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie tych unormowań. Zarzut sformułowany w niniejszej sprawie tych wymogów nie spełnia. W skardze kasacyjnej zarzucono bowiem błędną wykładnię przepisów u.g.n. i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego skutkującej obniżeniem wartość całej nieruchomości na której posadowione zostało urządzenie przesyłowe. Z uzasadnienia skargi wynika, że - zdaniem Skarżącego - to błędna wykładnia jest następstwem całkowicie dowolnej i błędnej oceny przez WSA i organy orzekające w sprawie operatu szacunkowego przygotowanego przez biegłego L. S. oraz nie zwrócenia przez ten Sąd uwagi na jego niezgodność z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia wykonawczego. Skarżący kasacyjnie de facto kwestionuje zatem prawidłowość oceny dowodów oraz stanu faktycznego - ustalonego przez organy administracji obu instancji i zaakceptowanego przez Sąd I instancji - w zakresie w jakim operat z 20 kwietnia 2017 r., zaktualizowany 10 lipca 2018 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego L. S. miał walor wiarygodnej opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Także pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego, zawarte w petitum skargi kasacyjnej, kwestionują prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego i zawarte w nim metody wyliczenia odszkodowania.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pragnie zaznaczyć, że prawidłowość ustaleń stanu faktycznego oraz ich ocenę można zwalczać tylko w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i kwestionowanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Podważając ocenę stanu faktycznego, nie można skutecznie powoływać się na zarzut błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile nie zostaną także skutecznie zakwestionowane - w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżone orzeczenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2336/20, źródło CBOSA).
Gdy Skarżący kasacyjnie nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. nie czyni tego w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, lecz w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to tak skonstruowane zarzuty nie mogą odnieść skutku.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów konstytucyjnych a mianowicie art. 21 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią wzorce konstytucyjne, które realizowane są następnie w ustawach, w tym przypadku w ustawie o gospodarce nieruchomościami, której przepisy, jak wykazał to Naczelny Sąd Administracyjny, nie zostały naruszone przez Sąd I instancji, jak również przez orzekające wcześniej organy administracji.
Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem.
Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.