I OSK 2850/23

I OSK 2850/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marian Wolanin /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Sz 396/23 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2023-09-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 124 ust. 1a
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu 12 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 28 września 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 396/23 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 8 lutego 2023 r., nr GN-2.7536.31.2022.MKu w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2. zasądza od skarżącej A. D. na rzecz skarżącej kasacyjnie E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 września 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 396/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA, Sąd i Instancji) uchylił decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 8 lutego 2023 r., nr GN-2.7536.31.2022.MKu (dalej: zaskarżona decyzja) oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Goleniowskiego z 12 października 2022 r., nr WGN.6853.21A.1.2021.MWR, którą udzielono zezwolenia E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w obrębie O., gm. N., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...] o pow. 3,0009 ha, zapisanej w księdze wieczystej numer [...] (dalej: sporna nieruchomość, sporna działka), stanowiącej własność A. D., w części określonej w decyzji Starosty Goleniowskiego WGN.6853.21.1.2021.MWR z dnia 28 lipca 2022 r., ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. zezwolenia na przebudowę istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji M.-N., polegającą na rozbiórce jednego słupa i budowie słupa w nowej lokalizacji oraz podwieszeniu napowietrznych przewodów linii a także na jej funkcjonowanie po wybudowaniu na części nieruchomości w pasie o szerokości 11,5 m, o powierzchni zajęcia (ograniczenia) 2432 m2. Decyzji ten nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Decyzją Starosty Goleniowskiego z 12 października 2022 r. - na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.; dalej: u.g.n.), art. 104 i art. 108 k.p.a. – udzielono E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. zezwolenia na niezwłoczne zajęcie spornej nieruchomości. Decyzją z 8 lutego 2023 r. Wojewoda Zachodniopomorski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Uwzględniając skargę właścicielki spornej nieruchomości na decyzję Wojewody Sąd I instancji uznał, że konieczne jest usunięcie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd ten wskazał, że wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. musi być poprzedzone wydaniem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Jej subsydiarny charakter oznacza, że decyzja taka może istnieć w obrocie prawnym tylko wtedy, kiedy występuje w obrocie prawnym poprzedzająca ją decyzja o ograniczeniu prawa do nieruchomości. Wyeliminowanie więc z obrotu prawnego decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, oznacza automatycznie konieczność uchylenia późniejszej decyzji o niezwłocznym zajęciu. W ocenie WSA kwestia ta ma kluczowe znaczenie w sprawie bowiem Sąd z urzędu powziął informację, że w dniu 28 września 2023 r. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w sprawie sygn. akt II SA/Sz 417/23 uchylił decyzję Starosty Goleniowskiego z dnia 28 lipca 2022 r., nr WGN.6853.21.1.2021.MWR/JP, ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie inwestorowi zezwolenia na przebudowę istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji M. - N. Tym samym nie zachodzi obecnie przesłanka umożliwiająca rozstrzygnięcie decyzją administracyjną w kontrolowanej sprawie na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., albowiem ww. decyzja Starosty Goleniowskiego z dnia 28 lipca 2022 r. została usunięta z obrotu prawnego.
Skargą kasacyjną od wskazanego wyżej wyroku pełnomocnik E. Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu zaskarżył to orzeczenie w całości, zarzucając naruszenie: (1) art. 124 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z zapisami § 19 ust. 3 pkt. 1 w zw. z § 5 pkt 7 oraz § 60 i § 61 uchwały nr. XLV/381/10 Rady Miejskiej w Nowogardzie z dnia 3 listopada 2010 r., zmienionej uchwałą nr VII/50/15 Rady Miejskiej w Nowogardzie z dnia 27 lutego 2015 r., odnośnie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Nowogard, poprzez dokonanie błędnej wykładni powołanych przepisów prawa materialnego i uznanie, że zakres realizowanej na działce [...], położonej w gminie N., obręb O. inwestycji oraz zapisy mpzp nie dają wystarczających podstaw do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, w celu realizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą: "Przebudowa linii elektroenergetycznej 110 kV relacji M.-N." i w konsekwencji, wobec uchylenia decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 9 lutego 2023 r. nr GN-2.7536.5.2022.MKu oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Goleniowskiego z dnia 28 lipca 2022 r., nr WGN.6853.21.1.2021.MWR, wyrokiem z dnia 28 września 2023 r. w sprawie II SA/Sz 417/23, uchylenie decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 8 lutego 2023 r. nr GN - 2.7536.31.2022.MKu w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Goleniowskiego z dnia 12 października 2022 r. nr WGN.6853.21A.1.2021.MWR; (2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję organu II instancji oraz decyzję Starosty Goleniowskiego z dnia 12 października 2023 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą przemawiać za uchyleniem wyroku Sądu I instancji.
W piśmie procesowym stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej przedstawił stanowisko mające uzasadniać oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 t.j. ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji pod kątem zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Stosownie do art. 124 ust. 1a u.g.n. w przypadkach określonych w art. 108 k.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Z mocy przywołanego przepisu starosta zobowiązany jest – po wydaniu decyzji na podstawie ust. 1 – do wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu, jeżeli decyzja ta nie stała się jeszcze ostateczna albo w wyniku złożenia od niej odwołania wydana została decyzja przez organ odwoławczy, która została zaskarżona do sądu administracyjnego. Decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości wydawana jest w celu rozpoczęcia realizacji inwestycji celu publicznego w sytuacji, gdy sama decyzja o zezwoleniu wydana na podstawie ust. 1 nie może być jeszcze wykonana z uwagi na to, że nie stała się jeszcze decyzją ostateczną lub też jako decyzja organu odwoławczego nie stała się decyzją wykonalną. W takim przypadku nie nadaje się decyzji wydanej na podstawie ust. 1 rygoru natychmiastowej wykonalności, lecz z przyczyn, które uzasadniałyby nadanie takiego rygoru, istnieje możliwość wydania odrębnej decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wywłaszczonej i to temu orzeczeniu nadawany jest rygor natychmiastowej wykonalności.
Wydanie przedmiotowego zezwolenia i opatrzenie go rygorem natychmiastowej wykonalności jest obligatoryjne, przy czym obligatoryjność ta uwarunkowana jest zaistnieniem okoliczności określonych w ust. 1a. Obligatoryjność wydania decyzji i nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności przejawia się w tym, że stwierdzenie przez orzekający w sprawie organ administracji publicznej ziszczenia się ustawowych przesłanek powoduje konieczność wydania decyzji i nadania jej tego rygoru.
Jedną z tych przesłanek stanowi uprzednie wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości może bowiem zostać udzielone tylko po wcześniejszym wydaniu decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z tej nieruchomości. Obie wymienione decyzje są ze sobą ściśle powiązane. Jak prawidłowo przyjął Sąd I instancji, decyzja wydawana na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji, o której mowa w ust. 1 tego unormowania, co oznacza, że jej byt prawny jest uwarunkowany istnieniem poprzedzającej ją decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego tej ostatniej decyzji oznacza konieczność uchylenia późniejszej decyzji o niezwłocznym zajęciu.
W realiach rozpatrywanej sprawy Sąd I instancji nieprawidłowo jednak ocenił okoliczność wydania 28 września 2023 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (sygn. akt II SA/Sz 417/23) wyroku, którym uchylono decyzję Starosty Goleniowskiego z 28 lipca 2022 r. ograniczającą sposób korzystania ze spornej nieruchomości - przyjmując, że skoro decyzja ta została usunięta z obrotu prawnego, to w związku z tym nie zachodzi obecnie przesłanka umożliwiająca wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. Z tych względów WSA uchylił decyzje organów administracji obu instancji wydane w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości.
Sąd I instancji nie wziął jednak pod uwagę, że w dniu, w którym orzekał w niniejszej sprawie, wyrok wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 417/23 nie był prawomocny. W konsekwencji WSA bezpodstawne przyjął, że nieprawomocne uchylenie przez sąd decyzji ograniczającej sposób korzystania ze spornej nieruchomości stanowi negatywną przesłankę wydania oraz pozostawania w obrocie prawnym decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Dopóki bowiem decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nie zostanie prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego, dopóty brak jest podstaw prawnych do uchylenia następczej decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. Jak trafnie wskazuje się w judykaturze, nieprawomocny wyrok sądu I instancji uchylający zaskarżoną decyzję ma taki skutek, że uchylona decyzja nadal ma walor decyzji ostatecznej i z obrotu prawnego zostanie usunięta dopiero wraz z uprawomocnieniem się tegoż wyroku. Należy zatem przyjąć, że do tego czasu w sprawie istnieje stan "po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1", w rozumieniu art. 124 ust. 1a u.g.n. (tak np. NSA w uzasadnieniu wyroków z: 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1633/16; 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2418/16; 5 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2080/17).
Przepis art. 124 ust. 1a u.g.n. określa samodzielne przesłanki wydania decyzji o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W postępowaniu prowadzonym w tym przedmiocie nie bada się prawidłowości decyzji wydanej uprzednio na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Z tego względu zarzuty i przytoczona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja dotyczące merytorycznej poprawności decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania ze spornej nieruchomości nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji ustali, czy decyzja Starosty Goleniowskiego z 28 lipca 2022 r. ograniczająca sposób korzystania ze spornej nieruchomości została skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego, a w przypadku gdyby to nie nastąpiło, oceni czy w niniejszej sprawie zostały spełnione pozostałe przesłanki warunkując wydanie decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oraz ustosunkuje się do zarzutów podniesionych w skardze.