I OSK 2843/12

57/1/B/2014 POSTANOWIENIE z dnia 9 października 2013 r. Sygn. akt Ts 98/13 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Zbigniew Cieślak, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Stowarzyszenia Studentów, Absolwentów i Przyjaciół KMISH UW – ProCollegio w sprawie zgodności: art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.) z art. 61 ust. 1 zdanie 1 i 2, art. 61 ust. 4 w zw. z art. 4, art. 31 ust. 3 zdanie 1 i 2, art. 82 w związku z art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej, wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 15 marca 2013 r., Stowarzyszenie Studentów, Absolwentów i Przyjaciół KMISH UW – ProCollegio (dalej: skarżący) zakwestionowało zgodność art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.; dalej: ustawa o dostępie do informacji) w zakresie, w jakim w ustawowym katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej pomija posłów tworzących biura poselskie lub poselsko-senatorskie w celu obsługi swojej działalności, z art. 61 ust. 1 i 4 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie 1 i 2, art. 1, art. 4, art. 82 Konstytucji. Skarżący alternatywnie sformułował również zarzut, oparty na praktyce stosowania kwestionowanego przepisu przez sądy administracyjne. Domagał się stwierdzenia, że art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji, rozumiany w ten sposób, że do udostępnienia informacji publicznej nie są zobowiązani posłowie tworzący biura poselskie, jest niezgodny z art. 61 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji. W ocenie skarżącego zakwestionowany przepis zawiera lukę normatywną i dlatego prowadzi do naruszenia prawa do uzyskania od posła (osoby pełniącej funkcję publiczną) informacji o wykonywaniu przez niego poza Sejmem i jego organami wewnętrznymi praw i obowiązków wynikających z mandatu przedstawicielskiego przy wykorzystaniu utworzonych przez niego biur poselskich lub poselsko-senatorskich, a także prawa do uzyskania od posła informacji o gospodarowaniu majątkiem Skarbu Państwa przeznaczonym na obsługę tych biur (art. 61 ust. 1 i 4 Konstytucji). Skarżący podniósł, że brak regulacji ustawowej umożliwiającej dostęp do informacji o pozaparlamentarnej działalności posłów narusza istotę prawa, co jest niezgodne z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Do wzorców kontroli skarżący zaliczył także: art. 1, art. 4 oraz art. 82 Konstytucji. Stwierdził jednocześnie, że nie są one źródłem praw podmiotowych. Skarga została złożona w związku z następującym stanem faktycznym. Wnioskiem z 20 czerwca 2012 r. skarżący – w trybie ustawy o dostępie do informacji – wystąpił do posła na Sejm RP o udzielenie odpowiedzi na pytania dotyczące działalności jego biura poselskiego. Ponieważ ich nie otrzymał, więc wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność, którą sąd ten odrzucił postanowieniem z 21 sierpnia 2012 r. (sygn. akt IV SAB/Gl 96/12). W uzasadnieniu sąd stwierdził, że poseł nie sprawuje władzy publicznej ani nie wykonuje zadań publicznych, jest natomiast reprezentantem społeczeństwa. Skoro posła nie można uznać za organ administracji publicznej, to nie może on podlegać kontroli sądów administracyjnych. Także Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że poseł na Sejm nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (postanowienie z 6 grudnia 2012 r. [sygn. akt I OSK 2843/12]). Zarządzeniem z 18 kwietnia 2013 r. sędzia Trybunału Konstytucyjnego wezwał skarżącego do określenia sposobu naruszenia praw podmiotowych wynikających z art. 1, art. 2, art. 4, art. 31 ust. 3, art. 61 ust. 1 i 4 oraz art. 82 Konstytucji. Pismem z 1 maja 2013 r. skarżący ustosunkował się do zarządzenia i – między innymi – cofnął zarzut niezgodności art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji z art. 61 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji oparty na praktyce stosowania kwestionowanego przepisu przez sądy administracyjne. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz precyzującymi go art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi konstytucyjnej jest każdy, czyje wolności lub prawa zostały naruszone przez przepis aktu normatywnego spełniający podwójną kwalifikację. Po pierwsze, zaskarżony przepis powinien być podstawą prawną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, wydanego w indywidualnej sprawie skarżącego. Po drugie, źródłem naruszenia praw i wolności skarżącego ma być normatywna treść kwestionowanych przepisów, na podstawie których organ lub sąd orzekły o tych prawach i wolnościach, przy czym sposób ich naruszenia musi wskazać sam skarżący w uzasadnieniu wnoszonej skargi (art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozpatrywana skarga konstytucyjna wymienionych warunków nie spełnia. Zgodnie z art. 66 ustawy o TK w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym obowiązuje zasada skargowości. Reguła ta, w powiązaniu z wymogami wynikającymi z art. 32 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, nakłada na skarżącego obowiązek uprawdopodobnienia, że źródłem naruszenia jego praw są zaskarżone przepisy ustawy, oraz przedstawienia argumentów za ich niezgodnością z Konstytucją (zob. postanowienie TK z 25 stycznia 2011 r., Ts 193/10, OTK ZU nr 1/B/2011, poz. 118). Ponadto Trybunał Konstytucyjny jest związany granicami skargi i nie może rozpoznać zarzutów w niej niesformułowanych lub cofniętych na skutek swobodnej decyzji skarżącego. Dla oceny formalnej strony rozpatrywanej skargi konstytucyjnej istotne znaczenie miało to, że skarżący wycofał pierwotny i alternatywny zarzut w niej sformułowany mówiący o niezgodnej z Konstytucją interpretacji art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji, zgodnie z którą do udostępnienia informacji publicznej nie są zobowiązani posłowie tworzący biura poselskie lub poselsko-senatorskie w celu obsługi swojej działalności poza parlamentem. Cofnięcie zarzutu, jak twierdzi skarżący, wynikało z niemożności wykazania, że kwestionowany przez niego sposób interpretacji art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji ma niewątpliwie charakter trwały, jednolity i stały. W konsekwencji obowiązkiem Trybunału było odniesienie się jedynie do zarzutu pominięcia prawodawczego. Ocena tej części skargi jest jednak jednoznacznie negatywna, zarzut zbyt wąskiego zakresu podmiotowego regulacji kwestionowanego przepisu jest bowiem oczywiście bezzasadny. Uwadze skarżącego uszło to, że choć katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej jest stosunkowo rozbudowany i szczegółowy, to jednak ma charakter jedynie przykładowy, na co wskazuje sformułowanie „obowiązane są (...) w szczególności (...)” – zob. M. Kłaczyński, S. Szuster, Komentarz do ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.01.112.1198), LEX 2003. Identyczny pogląd reprezentują sądy administracyjne (zob. np. wyrok NSA z 6 marca 2008 r. [sygn. akt I OSK 1918/07, CBOSA]). Nie można więc zasadnie twierdzić, że w katalogu, który nie jest wyczerpujący ustawodawca nie umieścił określonej kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Istota problemu dotyczy zawężającej wykładni art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie zakresu podmiotowego tego przepisu. Jak wynika bowiem z postanowień sądów, to, że poseł nie ma obowiązku udzielenia informacji w trybie określonym w zaskarżonej ustawie, nie ma związku z tym, że ustawodawca nie zaliczył posłów do grupy podmiotów spełniających ten obowiązek, lecz z interpretacją zaskarżonego przepisu, a zwłaszcza pojęć „władze publiczne” oraz „podmioty wykonujące władzę publiczną”. Z powyższych względów należało uznać, że skarżący nie spełnił warunku określenia sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK). Nie uprawdopodobnił bowiem, że niekonstytucyjna ingerencja w sferę jego wolności lub praw wiązała się ze zbyt wąskim zakresem podmiotowym art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wziąwszy powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK – postanowił jak w sentencji.