I OSK 2838/23

I OSK 2838/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Karol Kiczka
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1240/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-04-17
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 795
art. 29 ust. 1 pkt 4, art. 31 ust. 1 pkt 2 i pkt 3
Ustawa z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji  - t.j.
Dz.U. 1996 nr 118 poz 561
art. 56 ust. 1, ust. 2 i ust. 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych.
Dz.U. 2022 poz 1360
art. 405 i art. 410 § 1 i § 2
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 10 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1240/22 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 23 lutego 2022 r. nr KR II R 15/21 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1240/22 oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 23 lutego 2022 r. nr KR II R 15/21 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z 23 lutego 2022 r. nr KR II R 15/21, Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej jako "Komisja"), działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r. poz. 795), powoływanej dalej jako "ustawa",:
1) stwierdziła wydanie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 8 października 1998 r. nr 219/98 z naruszeniem prawa;
2) nałożyła na A. A. s. B. i C. zd. D., (PESEL [...]) oraz [E] sp. z o. o. (KRS [...]) obowiązek zwrotu równowartości nienależnego świadczenia w kwocie 20 654 894,00 zł (słownie: dwadzieścia milionów sześćset pięćdziesiąt cztery tysiące osiemset dziewięćdziesiąt cztery zł 00/100) na rzecz Skarbu Państwa, z tym ustaleniem, że zapłata powyższej kwoty przez jednego z adresatów obowiązku zwalnia pozostałego w stosunku do uprawnionego Skarbu Państwa.
Powyższa decyzja Komisji dotyczy nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [F] [...] (stanowiącej dawną nieruchomości hipoteczną Nr hip. [1] o powierzchni 1843,18 łokci kwadratowych), znajdującej się na terenie działania dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. poz. 279), powoływanego dalej jako "dekret". Obecnie stanowi działkę ewidencyjną nr [2] w obrębie [...] o pow. 634 m2, dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy [...] w Warszawie prowadzi księgę wieczystą oznaczoną numerem [...].
Zgodnie z wykazem hipotecznym, tytuł własności nieruchomości warszawskiej Nr [1] przy ulicach [F] i [G], na dzień 7 listopada 1946 r., uregulowany był jawnym wpisem na imię H. H. Podstawę nabycia stanowił testament jej siostry J. J., zmarłej w dniu [...] października 1944 r.
Na mocy aktu notarialnego, sporządzonego w dniu [...] grudnia 1950 r., przed K. K., notariuszem w Warszawie, za rep. [...], H. H. sprzedała 1/3 części wszystkich zabudowań i 1/3 swoich praw do gruntu wynikających z dekretu L. i M. małżonkom N.
Orzeczeniem administracyjnym z 17 lipca 1951 r. nr GM/TW/20342/51 Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmówiło H. H. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ulicy [F] [...] i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z 13 października 1951 r. nr MT.VII.2-6545-l/51 i wykonane zostało w dniu 27 października 1951 r., co potwierdza protokół objęcia ww. nieruchomości.
Prawo własności przedmiotowej nieruchomości przeszło zatem na Skarb Państwa. Następnie grunt stał się własnością Dzielnicy-Gminy Warszawa [...] z dniem 27 maja 1990 r., a następnie Gminy Warszawa [...], co potwierdził Wojewoda Warszawski decyzją z 21 czerwca 1993 r. nr 38587, zmienioną następnie decyzją z 24 marca 1999 r. nr 56555.
Decyzją z 18 grudnia 1997 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 13 października 1951 r. Następnie decyzją z 9 lutego 1998 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 17 lipca 1951 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 8 października 1998 r. nr 219/98 ustanowił na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do gruntu o pow. 634 m2 oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [2] w obrębie [...], położonego w Warszawie przy ul. [F] [...] na rzecz: O. O. w 4/6 częściach, P. P. w 1/6 części oraz R. R. w 1/6 części - wszyscy niepodzielnie, oraz ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu opisanego powyżej w wysokości 2 514 zł, stanowiący 0,3% ceny gruntu.
Użytkowanie wieczyste zostało ustanowione w dniu [...] lipca 1999 r. umową o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste zawartą przed notariuszem za rep. [...], na rzecz P. P. do 1/6 części i R. R. do 1/6 części oraz O. O. do 4/6 części.
Obecnie grunt stanowi własność Miasta Stołecznego Warszawy, a użytkownikiem wieczystym gruntu jest [S] Sp. z o. o. Na gruncie przedmiotowej nieruchomości znajduje się siedmiokondygnacyjny budynek o powierzchni użytkowej 2 198,06 m2, w którym zostały wyodrębnione lokale o numerach: [3], [4] i [5], dla których Sąd Rejonowy dla Warszawy [...] w Warszawie prowadzi księgi wieczyste o numerach: [7], [8] oraz [9]. W dziale II ww. ksiąg wieczystych ujawniono prawo własności na rzecz T. T. i U. U. Ujawniono także prawo własności lokalu nr [6] księdze wieczystej nr [10] na rzecz [S] Sp. z o. o.
Komisja uznała, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ jeden z beneficjentów ww. decyzji, tj. O. O., nie był następcą prawnym dawnej właścicielki nieruchomości H. H. Oznacza to, zdaniem Komisji, że ww. decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, a zatem spełniona została przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r. poz. 26), powoływanej dalej jako "K.p.a.", co z kolei wypełnia przesłankę z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy. Komisja wyjaśniła, że decyzja reprywatyzacyjna ustanawiała prawo użytkowania wieczystego na rzecz spadkobiercy wskazanego w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku po H. H. z 6 grudnia 1990 r., wydanym przez Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy w sprawie oznaczonej sygnaturą akt II Ns 1809/90, podczas gdy w obrocie prawnym funkcjonowało prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po H. H. z 7 stycznia 1963 r., wydane przez Sąd Powiatowy dla m.st. Warszawy w sprawie oznaczonej sygnaturą akt II Ns 646/62. W niniejszej sprawie istnieje jednak przeszkoda do stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej, gdyż ze względu na ustanowione prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, co ostatecznie wymusza stwierdzenie, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa.
Komisja uznała również za zasadne określenie wysokości zwrotu równowartości nienależnego świadczenia od A. A. oraz [E] sp. z o.o., reprezentowanej przez prezesa zarządu A. A., na kwotę 20 654 894,00 zł (słownie: dwadzieścia milionów sześćset pięćdziesiąt cztery tysiące osiemset dziewięćdziesiąt cztery złote). W opinii Komisji, kwota ta stanowi uzyskane w drodze umowy sprzedaży korzyści finansowe, obniżone o koszty poniesione przez A. A. jako prezesa Spółki [E] tytułem nabycia praw i roszczeń do nieruchomości hipotecznej. Zdaniem Komisji, działanie A. A., wypełnia przesłankę z art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy, tj. osoby działającej w postępowaniu o wydanie decyzji reprywatyzacyjnej w imieniu lub na rzecz beneficjenta decyzji lub faktycznie władającą nieruchomością. Nałożenie obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia również na spółkę [E] sp. z o. o. Komisja uzasadniła tym, że spółka nabyła w złej wierze prawo użytkowania wieczystego od beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej, co wypełnia przesłankę z art. 31 ust. 1 pkt 3 ustawy.
Komisja nie potwierdziła, aby wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, w szczególności do zastosowania uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu w nieruchomości warszawskiej groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju w stosunku do osoby zajmującej ten lokal. Jak ustaliła Komisja w tym zakresie z pism nadesłanych przez prokuraturę nie wynika, aby były prowadzone postępowania dotyczące naruszenia prawa lokatorów budynku przy ul. [F] [...] w Warszawie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Komisji z 23 lutego 2022 r., nr KR II R 15/21, wywiodło Miasto Stołeczne Warszawa.
Po rozpatrzeniu wniosku [S] Sp. z o.o. w X., zawartego w piśmie z 1 czerwca 2022 r., postanowieniem z 27 lipca 2022 r. Sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika [S] Sp. z o.o. w X. W piśmie z 1 września 2022 r. pełnomocnik [S] Sp. z o.o. w X. wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Po rozpatrzeniu wniosku [...] Stowarzyszenia [...], zawartego w piśmie z 19 października 2022 r., postanowieniem z 24 października 2022 r. Sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika [...] Stowarzyszenie [...]
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.
Sąd uznał, że zaskarżoną decyzją Komisja naruszyła art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy, jak też art. 7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a., jednak te naruszenia nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. W sprawie nie mogłoby bowiem być wydane inne rozstrzygnięcie niż przyjęte przez Komisję w sentencji zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji uznał za uzasadnione częściowo wskazane przez Komisję nieprawidłowości, tj. dotyczące faktu zaistnienia podstaw do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy (nowe, istotne dla sprawy okoliczności i dowody), oraz stwierdzenia jej nieważności w zakresie ustalenia czysznu symbolicznego (art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy). Na tej zatem podstawie Komisja mogła oprzeć swoje rozstrzygnięcie, słusznie przyjmując w tej sytuacji podstawę prawną określoną w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy.
Sąd I instancji uznał za prawidłowe ustalenia Komisji dotyczące podmiotów zobowiązanych do zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, o których mowa w punkcie 2 zaskarżonej decyzji, jak też wysokości tego świadczenia.
Odnosząc się do podniesionego przez pełnomocnika strony skarżącej na rozprawie zarzutu naruszenia przez Komisję przepisu art. 31 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 4 ustawy poprzez orzeczenie obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia na rzecz Skarbu Państwa zamiast na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy, Sąd uznał przedmiotowy zarzut za niezasadny. Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego Miasta, że z treści art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników (Dz. U. z 2023 r. poz. 343 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o komercjalizacji", wynika jedynie, że do Funduszu Reprywatyzacji są przekazywane świadczenia, do których uprawniony jest Skarb Państwa, a więc świadczenia związane z decyzjami reprywatyzacyjnymi, których przedmiotem były nieruchomości należące do Skarbu Państwa, natomiast nie wynika, aby do Funduszu Reprywatyzacji miały trafiać świadczenia należne gminie - Miastu Stołecznemu Warszawa z tytułu zwrotu równowartości nienależnego świadczenia. Tym samym, Sąd I instancji nie podzielił zasadności wniosku skarżącego Miasta, że w odniesieniu do decyzji reprywatyzacyjnych, dotyczących nieruchomość należących do Miasta Stołecznego Warszawy, podmiotem uprawnionym z tytułu zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy, jest Miasto Stołeczne Warszawa.
Sąd I instancji uznał, że prawidłowe było stanowisko Komisji w zakresie tego, że podmiotem uprawnionym z tytułu zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy, w odniesieniu do decyzji reprywatyzacyjnej, której przedmiot stanowiła nieruchomość należąca do Miasta Stołecznego Warszawy, jest Skarb Państwa, wobec czego środki z tytułu zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy, powinny być gromadzone na rachunku Funduszu Reprywatyzacji.
Uzasadniając to stanowisko, Sąd I instancji oparł się na zmienionym brzmieniu art. 56 ustawy o komercjalizacji na mocy art. 2 ustawy z dnia 17 września 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, ustawy o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1709), powoływanej dalej jako "ustawa nowelizująca", oraz na treści uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami (druk sejmowy nr 420, Sejm RP IX kadencji). Jak Sad I instancji wskazał, projektodawca wyjaśnił bowiem, że: "Dotychczasowa praktyka Komisji wykazała, że m.st. Warszawa uniemożliwia zaspokojenie roszczeń lokatorów w związku z poniesionymi przez nich szkodami wynikającymi z procesu reprywatyzacji nieruchomości warszawskich. W każdej z dotychczas rozpoznanych spraw prezydent m.st. Warszawy skorzystał z przysługującego mu prawa do skierowania sprzeciwu na wydane przez Komisję decyzje w przedmiocie przyznania odszkodowania lub zadośćuczynienia za poniesioną szkodę lub za doznaną krzywdę w związku z reprywatyzacją nieruchomości warszawskich. Ustawodawca, w celu zapewnienia odpowiednich środków pieniężnych na wypłaty odszkodowań przez m.st. Warszawa przewidział, że środki te gromadzone są na specjalnym rachunku m.st. Warszawy i pochodzą z tytułu świadczeń, o których mowa w art. 31 ust. 1 ustawy o Komisji (obowiązek zwrotu równowartości nienależnego świadczenia), art. 31a ustawy o Komisji (administracyjne kary pieniężne) oraz art. 39 ust. 3 ustawy o Komisji (zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia na skutek wznowienia postępowania). Powyższe środki pochodzą zatem od podmiotów, które w sposób niezgodny z prawem uzyskiwały profity z tytułu przejmowania nieruchomości warszawskich, a więc m.in. od handlarzy roszczeń. Do tej pory podmiotem zobowiązanym do naprawienia szkody lub krzywdy było m.st. Warszawa. Jednak działania m.st. Warszawy powodują, że do dnia dzisiejszego żadna z osób uprawnionych nie otrzymała jeszcze świadczenia przyznanego przez Komisję. W związku z tym, proponuje się następujące rozwiązania. Po pierwsze postuluje się, aby zgromadzone środki przeznaczone na wypłatę odszkodowania lub zadośćuczynienia na rzecz osób pokrzywdzonych w procesie reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, w myśl nowego brzmienia art. 32 ustawy o Komisji przekazać na rachunek Funduszu Reprywatyzacji, o którym mowa w art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników (Dz. U. z 2019 r. poz. 2181). Przekazanie dotychczas zgromadzonych środków na rachunek Funduszu Reprywatyzacji zagwarantuje w razie braku sprzeciwu osoby uprawnionej, że środki będą mogły zostać niezwłocznie wypłacone bezpośrednio przez Komisję lub dysponenta Funduszu Reprywatyzacyjnego. Po drugie Komisja postuluje przyjęcie w art. 33 ust. 1 ustawy o Komisji, że za szkodę z powodu wadliwej decyzji reprywatyzacyjnej odszkodowanie lub zadośćuczynienie przysługiwać będzie od Skarbu Państwa. Pomimo, zapewnienia wystarczających środków pieniężnych na wypłatę świadczeń, które nie obciążają budżetu miasta, na skutek działań m.st. Warszawy, żadna z osób, którym Komisja przyznała odszkodowanie lub zadośćuczynienie nie otrzymała od m.st. Warszawy przyznanego świadczenia. Wprowadzone rozwiązanie zagwarantuje wypłatę wynikających z ostatecznych decyzji Komisji kwot w tytułu odszkodowania lub zadośćuczynienia na rzecz osób pokrzywdzonych w procesie reprywatyzacji nieruchomości warszawskich.".
Sąd I instancji dalej wskazał, ze w konsekwencji przyjętych rozwiązań legislacyjnych ustawodawca wprowadził także przepisy intertemporalne, zgodnie z którymi w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy m.st. Warszawa przekaże środki, o których mowa w art. 32 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, na rachunek Funduszu Reprywatyzacji, o którym mowa w art. 56 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 2, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (art. 5 ustawy z dnia 17 września 2020 r.). Jak zatem sam ustawodawca uznał: "Gromadzenie środków na wypłatę powyższych świadczeń na rachunku bankowym oraz przyznanie prawa do zarządzania tymi środkami przez m.st. Warszawa należy ocenić, w tej sytuacji jako powodujące konflikt interesów, a tym samym niecelowe. Przedmiotowa regulacja przewidując przekazywanie środków pochodzących z egzekwowania należności wynikających z orzeczeń Komisji na rachunek Funduszu Reprywatyzacji, rozwiązuje omawiany problem konfliktu interesów, co może niewątpliwie przyczynić się do szybkości wypłaty tych środków, w drodze odszkodowań oraz zadośćuczynień dla pokrzywdzonych bezprawnymi działaniami lokatorów nieruchomości warszawskich." (uzasadnienie projektu ustawy z dnia 17 września 2020 r.).
Sąd I instancji uznał za równie istotne w tej sprawie uchylenie ustawą z dnia 17 września 2020 r. przepisu art. 32 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. z dniem 20 października 2020 r. Według Sądu, od tego momentu w przepisach ustawy brak jest podstawy prawnej dla uzasadnienia stanowiska, że należności o których mowa powyżej, powinny trafiać na rachunek Miasta Stołecznego Warszawy. Sąd zauważył, że skarżący także nie wskazuje takiej podstawy.
Sąd I instancji wskazał, że dysponent Funduszu Reprywatyzacyjnego, który reprezentuje Skarb Państwa, na podstawie prawomocnych decyzji przekazanych przez Komisję zapewnia ich wykonanie poprzez wypłatę odszkodowań lub zadośćuczynień, o których mowa w art. 33 ustawy. Co ważne przepis art. 33 ustawy stanowi o Skarbie Państwa, a nie o Mieście Stołecznym Warszawie, jako podmiocie zobowiązanym do wypłaty odszkodowania lub zadośćuczynienia. Stąd wniosek, że Komisja prawidłowo uznała, że podmiotem na rzecz którego winna być zwracana równowartość nienależnego świadczenia, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy, jest właśnie Skarb Państwa.
Zdaniem Sądu I instancji, wynik analizy powyższych przepisów oraz uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 17 września 2020 r. tworzą spójny obraz jednolitej koncepcji jaką przyjął ustawodawca w tym obszarze, co dodatkowo poza wynikami wykładni językowej, potwierdzają także wyniki wykładni funkcjonalnej, celowościowej oraz systemowej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Stołeczne Warszawa zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, to jest art. 31 ust. 1 pkt 2 i 3 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w związku z art. 56 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy o komercjalizacji w związku z art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 17 września 2020 r. w związku z art. 405 i art. 410 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy podmiotem uprawnionym do otrzymania zwrotu równowartości nienależnego świadczenia od A. A. oraz [E] sp. z o.o. w kwocie 20 654 894 zł jest Skarb Państwa, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 31 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy prowadzi do wniosku, że podmiotem uprawnionym z tego tytułu powinno być Miasto Stołeczne Warszawa, a w konsekwencji powyższego Miasto Stołeczne Warszawa zarzuciło również niewłaściwe zastosowanie w sprawie prawa materialnego, to jest art. 31 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), powoływanej dalej jako "P.u.s.a.", w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 1 pkt 4, art. 31 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy przez oddalenie skargi, podczas gdy w stanie faktycznym i prawnym sprawy, z uwagi na zasadność podniesionego przez skarżącego zarzutu dotyczącego błędnego określenia Skarbu Państwa jako podmiotu uprawnionego do otrzymania od A. A. oraz [E] sp. z o.o. kwoty 20 654 894 zł z tytułu zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, skarga podlegała uwzględnieniu.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi przez uchylenie decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 23 lutego 2022 r. w całości. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Wnoszący skargę kasacyjną w uzasadnieniu podkreślił, że nie kwestionuje samej zasadności orzeczenia przez organ o obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, kwoty świadczenia podlegającej zwrotowi, podmiotów zobowiązanych z tego tytułu, czy solidarnego charakteru ich odpowiedzialności. Miasto Stołeczne Warszawa kwestionuje wyrok Sądu I instancji, w zakresie w jakim Sąd ten podzielił stanowisko organu, że podmiotem uprawnionym z tego tytułu jest Skarb Państwa. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, podmiotem na rzecz którego powinien nastąpić zwrot nienależnego świadczenia, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy, jest Miasto Stołeczne Warszawa.
Jak wskazał skarżący kasacyjnie, w sprawie jest bezsporne, że w dacie wydania decyzji reprywatyzacyjnej z 8 października 1998 r. nr 219/98 (podobnie, jak w dacie zawarcia umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste), nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [F] [...] stanowiła własność Gminy Warszawa-[...] (aktualnie Miasta Stołecznego Warszawy). Zatem, nienależne świadczenie, które zostało uzyskane na skutek wydania decyzji reprywatyzacyjnej z 8 października 1998 r., a którym było ustanowione mocą tej decyzji prawo użytkowania wieczystego, nastąpiło z majątku Miasta Stołecznego Warszawy a nie Skarbu Państwa. Z tego względu, to Miastu powinna zostać przyznana należność stanowiąca "równowartość nienależnego świadczenia", o której mowa w art. 31 ust. 1 ustawy, orzeczona w punkcie 2. zaskarżonej decyzji Komisji.
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji pominął w swoich rozważaniach, że podstawą materialną roszczenia o zwrot równowartości nienależnego świadczenia są przepisy prawa cywilnego (art. 410 i nast. K.c.), zaś decyzja organu orzekająca o obowiązku zwrotu tego świadczenia, wydana na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy, ma służyć jedynie konkretyzacji tego obowiązku. Powyższe wynika z uzasadnienia projektu ustawy, w którym wskazano: "Obowiązek zwrotu bezpodstawnego wzbogacenia, w sytuacji, w której wiąże się ono z uszczerbkiem w majątku innej osoby, jest konstrukcją znaną z prawa rzymskiego. Obecnie jest ona przewidziana przez ustawodawcę w art. 405–412 K.c. Sam obowiązek zwrotu nie jest zależny od winy osoby ani złej wiary. W projektowanej ustawie proponuje się, ażeby konkretyzacja tego obowiązku następowała poprzez określenie wysokości świadczenia w formie decyzji administracyjnej." (druk nr 1056, Sejm VIII kadencji, uzasadnienie s. 32).
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, w ustawie brak jest przepisu, który by wskazywał, że podmiotem na rzecz którego ma nastąpić zwrot równowartości nienależnego świadczenia, w przypadku gruntów Miasta Stołecznego Warszawy, jest Skarb Państwa. Takiego przepisu nie wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ani Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Co więcej, w opinii wnoszącego skargę kasacyjną, brak wskazania w przepisach ustawy, w tym w treści art. 31 ustawy, podmiotu uprawnionego do otrzymania świadczenia z tytułu równowartości nienależnego świadczenia, nie jest przeoczeniem legislacyjnym, lecz celowym zabiegiem ustawodawcy, który "podstawy materialnoprawnej tego roszczenia upatruje w przepisach ogólnych, to jest art. 410 K.c.". Zatem, ustawodawca, przyjmując że legitymacja wynika z art. 410 K.c., nie wymaga odrębnej regulacji na poziomie ustawy, w szczególności powtórzenia już obowiązujących przepisów prawa. Sąd I instancji, dokonując wykładni art. 31 ust. 1 ustawy, całkowicie pominął przedstawione wyżej rozważania. Sąd I instancji nie wskazał, w jakich przepisach prawa upatruje podstawy prawnej obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, skupiając się wyłącznie na zmianach wprowadzonych ustawą nowelizującej, które – w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną – mają charakter wtórny dla istoty i podstawy prawnej tego świadczenia.
Wnoszący skargę kasacyjną wskazał więc, że podmiotem uprawnionym z tytułu zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy w związku z art. 410 i nast. K.c., będzie podmiot, który spełnił to świadczenie. W niniejszej sprawie, w przypadku decyzji reprywatyzacyjnej dotyczącej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Miasta Stołecznego Warszawy, podmiotem uprawnionym będzie to Miasto. Oznacza to, że wbrew poglądowi Sądu I instancji, obowiązujące przepisy prawa zawierają podstawę prawną dla orzeczenia obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy. Podstawę tę stanowi przepis art. 410 § 1 i 2 K.c. w związku z art. 405 K.c.
Następnie, wnoszący skargę kasacyjną wyjaśnił, że wbrew poglądowi Sądu I instancji, zmiany wprowadzone ustawą nowelizującą, w szczególności zmiana treści art. 56 ustawy o komercjalizacji, pozostają bez wpływu na określenie podmiotu uprawnionego do otrzymania świadczenia, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy. Przywołane przez Sąd I instancji zmiany w przepisach prawa nie wskazują, że uprawnionym z tytułu zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, uzyskanego kosztem mienia komunalnego, jest obecnie Skarb Państwa, a nie jak dotychczas Miasto Stołeczne Warszawa.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, wynik wykładni językowej art. 56 ustawy o komercjalizacji nie daje podstaw do twierdzenia, że podmiotem uprawnionym z tytułu zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, w odniesieniu do decyzji dekretowej, której przedmiot stanowiła nieruchomość należąca do m.st. Warszawy, jest Skarb Państwa, skutkiem czego środki te powinny być gromadzone na rachunku Funduszu Reprywatyzacji, o którym mowa w art. 56 ust. 1 ustawy o komercjalizacji. Z przepisu tego wynika, że na rachunku Funduszu mają być gromadzone środki pochodzące m.in. z tytułu świadczeń należnych Skarbowi Państwa, o których mowa w art. 31 ust. 1, art. 31a oraz art. 39 ust. 3 ustawy. Zatem, przepis ten mówi o środkach przysługujących Skarbowi Państwa a nie Miastu Stołecznemu Warszawie. Z przepisu tego nie wynika, aby do Funduszu Reprywatyzacji miały trafiać środki z tytułu świadczeń należnych Gminie (Miastu Stołecznemu Warszawie), w szczególności z tytułu zwrotu równowartości nienależnego świadczenia. Sąd I instancji błędnie zinterpretował więc użyty w art. 56 ust. 1 ustawy o komercjalizacji zwrot "świadczeń należnych Skarbowi Państwa", przyjmując, że świadczenia wymienione w tym przepisie, w tym z tytułu zwrotu równowartości nienależnego świadczenia "należą", a więc przysługują Skarbowi Państwa. Sąd I instancji błędnie upatruje w tym zwrocie materialnoprawnej podstawy uprawnień Skarbu Państwa. Wadliwie przyjmuje, że przepis ten każe uznać za przysługujące ("należne") Skarbowi Państwa wszystkie świadczenia, o których mowa art. 31 ust. 1, art. 31a oraz art. 39 ust. 3 ustawy. Tymczasem, przywołany wyżej zwrot "świadczeń należnych Skarbowi Państwa" trzeba odczytywać w ten sposób, że do Funduszu Reprywatyzacji mają trafić te świadczenia, które należą do Skarbu Państwa, a więc te świadczenia, do których uprawniony jest Skarb Państwa (a nie Gmina). Przepis ten ma więc wyłącznie techniczny charakter, określając sposób lokowania środków należnych Skarbowi Państwa. W zakresie dotyczącym środków z tytułu zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, chodzi więc o świadczenia wynikające z decyzji dekretowych dotyczących gruntów należących do Skarbu Państwa. W takim bowiem wypadku podmiotem uprawnionym z tytułu zwrotu równowartości nienależnego świadczenia będzie Skarb Państwa, jako podmiot do którego należał grunt stanowiący przedmiot świadczenia (ustanowienia prawa użytkowania wieczystego), z którym związany jest obowiązek zwrotu równowartości nienależnego świadczenia.
W opinii wnoszącego skargę kasacyjną, w ustawie nowelizującej brak jest przepisu, który by wskazywał, czy też na nowo określał, że podmiotem, na rzecz którego ma nastąpić zwrot równowartości nienależnego świadczenia, w przypadku decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących gruntów Miasta Stołecznego Warszawy, jest Skarb Państwa. Wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, że przepisem takim nie jest art. 56 ustawy o komercjalizacji. Z przepisu tego nie wynika, aby Skarb Państwa stał się uprawniony do świadczeń należnych Gminie. Podstawą materialną roszczenia o zwrot bezpodstawnego świadczenia są bowiem przepisy prawa cywilnego (art. 405 i art. 410 K.c.), a decyzja organu orzekającego o obowiązku zwrotu tego świadczenia ma jedynie służyć konkretyzacji tego obowiązku.
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, przedstawionej wykładni nie podważa uchylenie, mocą ustawy nowelizującej, art. 32 ustawy, który stanowił: "Dochody z tytułu świadczeń, o których mowa w art. 31 ust. 1, art. 31a oraz art. 39 ust. 3, należne m.st. Warszawie wykorzystuje się wyłącznie na wypłatę odszkodowania lub zadośćuczynienia, o którym mowa w art. 33.". Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, z przepisu tego wynikało, że Miasto Stołeczne Warszawa nie miało dowolności w dysponowaniu środkami "należnymi m.st. Warszawie", m.in. z tytułu zwrotu równowartości nienależnego świadczenia (art. 31 ust 1 ustawy). Uchylenie tego przepisu oznacza jedynie, że zostało zniesione ograniczenie w wydatkowaniu środków należnych Miastu Stołecznemu Warszawie. Zabieg ten wydaje się być racjonalny, ponieważ art. 33 ustawy (w pierwotnym brzmieniu) czynił Miasto Stołeczne Warszawa podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania, podczas gdy obowiązek ten aktualnie spoczywa wyłącznie na Skarbie Państwa. Uchylony przepis art. 32 ustawy nie stanowił podstawy materialnej do ustalenia podmiotu uprawnionego z tytułu wymienionych w tym przepisie świadczeń. Przepis ten, podobnie jak znowelizowany art. 56 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, miał charakter techniczny i określał sposób lokowania (dysponowania) środków.
Jak dalej podał wnoszący skargę kasacyjną, przywołany przez Sąd I instancji przepis art. 5 ustawy nowelizującej, nakazujący Miastu Stołecznemu Warszawie przekazanie środków do Funduszu Reprywatyzacji, wskazuje na "(...) środki, o których mowa w art. 32 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (...)". Przy czym, mocą tej samej ustawy uchylono przywołany art. 32 ustawy. W opinii wnoszącego skargę kasacyjną, oznacza to że przepis art. 5 ustawy nowelizującej odsyła do nieistniejącego przepisu. Jednocześnie, nawet przyjmując, że to odesłanie nie jest "puste", przepis ten dotyczy wyłącznie środków zgromadzonych do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, a więc chodzi o jednorazowe przekazanie środków. W ustawie nowelizującej brak jest regulacji dotyczącej trybu i terminów ewentualnego późniejszego przekazywania środków.
Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił przy tym, że art. 5 ustawy nowelizującej nie odnosi się do kwestii podmiotu uprawnionego z tytułu zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy. W szczególności, nie pozbawia Gminy (Miasta Stołecznego Warszawy) materialnej legitymacji w zakresie, w jakim decyzja reprywatyzacyjna dotyczyła nieruchomości stanowiącej własność Miasta.
W opinii wnoszącego skargę kasacyjną, w procesie wykładni art. 31 ust. 1 ustawy Sąd I instancji kierował się przede wszystkim względami aksjologicznymi, przyjmując że celem zmian wprowadzonych ustawą nowelizującą jest to, aby środki uzyskane z tytułu zwrotu równowartości nienależnego świadczenia były przeznaczane na wypłatę odszkodowań (zadośćuczynień) dla lokatorów nieruchomości warszawskich. Tymczasem, cel powołany przez Sąd I instancji nie może przekreślać wykładni literalnej, z której nie wynika aby podmiotem uprawnionym do otrzymania zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, uzyskanego kosztem mienia Miasta, był Skarb Państwa, jak też wykładni systemowej, która wskazuje, że instytucja zwrotu równowartości nienależnego świadczenia jest niczym innym jak konkretyzacją na gruncie postępowania administracyjnego obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia, o którym mowa w przepisach Kodeksu cywilnego, wobec czego świadczenie to powinno "wrócić" do podmiotu zubożonego, co w przypadku decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących mienia Miasta, oznacza przyznanie go Miastu.
Wnoszący skargę kasacyjną zwrócił też uwagę, że w procesie wykładni celowościowej art. 31 ust. 1 ustawy, Sąd I instancji całkowicie pominął interes Miasta Stołecznego Warszawy, rozumiany jako interes społeczności lokalnej, tworzącej Miasto Stołeczne Warszawa. Wadliwość decyzji reprywatyzacyjnej z 8 października 1998 r. doprowadziła do uszczuplenia mienia Miasta Stołecznego Warszawy a nie Skarbu Państwa, a obowiązek zwrotu nienależnego świadczenia z art. 31 ust. 1 ustawy ma jedynie na celu odwrócenie skutków tej wadliwości. Równowartość nienależnego świadczenia, w razie przyznania jej Miastu Stołecznemu Warszawie, nie będzie stanowić własności prywatnej, lecz własność wszystkich mieszkańców tej jednostki samorządu terytorialnego. Środki z tego tytułu stanowić będą dochód publiczny, które Miasto będzie zobowiązane przeznaczyć na realizację zobowiązań publicznych. Samo Miasto Stołeczne Warszawa, jako osoba prawna prawa publicznego, nie osiągnie dla siebie korzyści. Dlatego też, za błędne należy uznać obciążanie społeczności lokalnej Miasta Stołecznego Warszawy skutkami wadliwości decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy. Ocena działań Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy jako organu dekretowego, a więc działań podjętych w sferze imperium, nie może rzutować na sferę dominium, która dotyczy nie Prezydenta m.st. Warszawy, lecz Miasta Stołecznego Warszawy. Są to dwie różne, niezależne sfery.
Jak podkreślił wnoszący skargę kasacyjną, środki przekazywane do Funduszu Reprywatyzacji zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, są przeznaczane nie tylko na wypłatę odszkodowań lub zadośćuczynień, o których mowa w art. 33 ustawy, lecz również na realizację innych celów, niezwiązanych z ustawą (w tym na zaspokajanie roszczeń związanych z działalnością Skarbu Państwa a nie Miasta Stołecznego Warszawy. Zatem, środki, które powinny zostać zwrócone Gminie (społeczności lokalnej Miasta Stołecznego Warszawy) jako nienależnie uzyskane kosztem jej majątku, mogą być wykorzystane, na skutek przekazania ich do Funduszu Reprywatyzacyjnego, na cele niezwiązane z celem wprowadzenia instytucji zwrotu równowartości nienależnego świadczenia oraz samej ustawy.
Jak dalej zwrócił uwagę wnoszący skargę kasacyjną, z szeroko cytowanego przez Sąd I instancji uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej wynika, że celem wprowadzanych zmian było nie tyle pozbawienie Miasta Stołecznego Warszawy świadczeń z tytułu zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, lecz przeniesienie z Miasta na Skarb Państwa ciężaru wypłaty odszkodowań i zadośćuczynień na rzecz lokatorów nieruchomości warszawskich. Jednakże, gdyby zamiarem ustawodawcy było, aby podmiotem uprawnionym z tytułu zwrotu równowartości nienależnego świadczenia stał się wyłącznie Skarb Państwa, i to niezależnie od charakteru mienia, którego dotyczyła decyzja reprywatyzacyjna, to tego rodzaju zapis znalazłby się wprost w ustawie, względnie w ustawie nowelizującej, co nie miało jednak miejsca.
Wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, że wadliwość prezentowanej przez Sąd I instancji wykładni art. 31 ust. 1 ustawy jest widoczna w sprawach dotyczących decyzji reprywatyzacyjnych o charakterze odszkodowawczym. Zwrócił uwagę, że po pierwsze, w przypadku wypłaty z majątku Miasta Stołecznego Warszawy świadczenia pieniężnego, jakim jest odszkodowanie, brak jest podstaw do przyjęcia, że zwrot tego świadczenia powinien nastąpić na rzecz podmiotu, który go nie wypłacił, tj. Skarbu Państwa. Po drugie, w przypadku wskazanych wyżej decyzji reprywatyzacyjnych o charakterze odszkodowawczym, w związku z wydaniem decyzji nie pojawia się kwestia ewentualnego wyrządzenia szkody lokatorom budynku. Decyzje odszkodowawcze nie orzekały o prawie do nieruchomości, a więc nie miały żadnego wpływu ani na sferę prawną, ani na sferę faktyczną lokatorów nieruchomości warszawskich. Zatem, skoro decyzja odszkodowawcza w żaden sposób nie wpływała na sytuację prawną lub faktyczną lokatorów, to rodzi się pytanie o celowość przekazywania środków, wypłaconych z majątku Miasta tytułem odszkodowania, na poczet zaspokojenia roszczeń lokatorów. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, podważa to aksjologicznie uzasadnienie przedstawionej przez Sąd I instancji argumentacji. Po trzecie, może dojść do sytuacji, w której w wypadku orzeczenia o obowiązku zwrotu świadczenia na rzecz Skarbu Państwa, w razie ponownego wydania decyzji przyznającej odszkodowanie, Miasto Stołeczne Warszawa dwukrotnie wypłaciłoby odszkodowanie za tę samą nieruchomość warszawską.
W opinii wnoszącego skargę kasacyjną, na błędną wykładnię przyjętą przez Sąd I instancji wskazuje także przepis art. 39 ust. 3 ustawy, dotyczący "orzeczenia o zwrocie spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia". Co prawda, dotyczy on przypadków, w których orzeka sąd a nie organ, niemniej jednak "są to instytucje ze sobą zbieżne". Z treści tego przepisu nie wynika, aby "zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia" miał nastąpić tylko na rzecz Skarbu Państwa. Ustawa nie określa tego, ponieważ kwestia oznaczenia podmiotu uprawnionego do zwrotu jest determinowana okolicznościami konkretnej sprawy, w zależności od tego jaki podmiot spełni świadczenia lub wobec którego je wyegzekwowano. Ponadto, środki uzyskane z tego tytułu, podobnie jak z tytułu zwrotu nienależnego świadczenia, również zostały wymienione w art. 56 ustawy o komercjalizacji. Pomimo tego, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, brak jest podstaw normatywnych, czy nawet aksjologicznych, do przyjęcia, że skoro przepis art. 56 ustawy o komercjalizacji wymienia te środki, sądy cywilne powinny każdorazowo orzekać o ich zwrocie na rzecz Skarbu Państwa, a nie podmiotu, który spełnił świadczenie albo wobec którego je wyegzekwowano.
Zatem, skoro w niniejszej sprawie Miasto Stołeczne Warszawa było podmiotem uprawnionym z tytułu orzeczonego obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, to doszło do naruszenia art. 31 ust. 1 ustawy w związku z art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy, art. 56 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy o komercjalizacji, art. 5 ustawy nowelizującej i art. 405 i art. 410 § 1 i § 3 K.c. przez błędną wykładnię, której konsekwencją było wadliwe zastosowanie instytucji zwrotu równowartości nienależnego świadczenia.
Wnoszący skargę kasacyjną, uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania, wyjaśnił że błędna wykładnia, a w konsekwencji wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, przywołanych w punkcie 1. petitum skargi kasacyjnej, regulujących kwestię orzeczenia o obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, doprowadziły do bezzasadnego oddalenia przez Sąd I instancji skargi.
W odpowiedzi, Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zdaniem Komisji, Sąd I instancji nie uchybił przepisom wskazanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.
Komisja wskazała, odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, że sformułowane zarzuty nie znajdują żadnego odzwierciedlenia w przepisach prawa i stanowią jedynie polemikę z prawidłowo wydaną decyzją oraz wyrokiem Sądu I instancji.
Komisja wyjaśniła, że zmieniony art. 56 ustawy o komercjalizacji uprawnia do stwierdzenia, że podmiotem uprawnionym z tytułu zwrotu równowartości nienależnego świadczenia w odniesieniu do decyzji dekretowych jest Skarb Państwa. Środki uzyskane w wyniku postępowań egzekucyjnych prowadzonych przez Komisję są przekazywane na rachunek bankowy Funduszu Reprywatyzacji. Zatem, Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował wskazany w art. 56 ust. 1 ustawy o komercjalizacji zwrot "świadczeń należnych Skarbowi Państwa".
Komisja zwróciła uwagę, że gromadzenie środków na wypłatę odszkodowania lub zadośćuczynienia na rzecz osób pokrzywdzonych w procesie reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rachunku bankowym oraz przyznanie prawa do zarządzania tymi środkami przez Miasto Stołeczne Warszawę należy uznać za niecelowe i powodujące konflikt interesów. Nowe rozwiązanie, przewidujące przekazywanie środków pochodzących z egzekwowania należności wynikających z orzeczeń Komisji na rachunek Funduszu Reprywatyzacji, niewątpliwie przyczyni się do szybkości wypłaty odszkodowań oraz zadośćuczynień osobom uprawnionym.
Zdaniem Komisji, Miasto Stołeczne Warszawa wadliwie interpretuje art. 31 ust. 1 ustawy, wskazując, że podstawą prawną do orzekania o obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia stanowi art. 410 § 1 i § 2 K.c. Z regulacji ustawy nie wynika nakaz odwołania się do wskazanych przepisów Kodeksu cywilnego, rozumianych w sposób przedstawiony przez wnoszącego skargę kasacyjną. Skoro przepis art. 33 ustawy wskazuje Skarb Państwa jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania lub zadośćuczynienia, to podmiotem, na rzecz którego powinna być zwracana równowartość nienależnego świadczenia, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy, jest Skarb Państwa. Z analizy przepisów, tak jak i uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej wynika, że stanowią spójną całość, która opisuje koncepcję przyjętą przez ustawodawcę w tym obszarze.
Komisja zaznaczyła, że kontrolując decyzję wydaną w ramach uznania administracyjnego, Sąd I instancji nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności oraz celowości decyzji administracyjnej ani nie rozstrzyga o obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia. Takie rozstrzygnięcie należy wyłącznie do Komisji. Taka decyzja podlega jedynie badaniu co do jej zgodności z przepisami postępowania. Zatem, jeżeli organ zachował wymogi prawa procesowego, to sąd administracyjny nie posiada kompetencji do uchylenia takiej decyzji.
W piśmie z 24 października 2023 r. [S] sp. z o.o. z siedzibą w X. działając w sprawie jako uczestniczka postępowania, wniosła o dopuszczenie w charakterze strony do postępowania wszczętego na skutek skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy. Zajęła również stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia oraz o zasądzenie od wnoszącego skargę kasacyjną na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto, uczestniczka postępowania wniosła o przeprowadzenie rozprawy oraz złożyła wniosek o przyspieszenie rozpoznania postępowania kasacyjnego z uwagi na jej istotny interes prawny.
Jak podkreśliła Spółka, wynik postępowania kasacyjnego dotyczy jej uprawnień, to jest prawa użytkowania wieczystego do gruntu o powierzchni 634 m2 oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [2] w obrębie [...], położonego w Warszawie przy ul. [F] [...], a tym samym przysługuje jej interes prawny w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Uczestniczka postępowania podkreśliła, że jak słusznie uznała Komisja z powołaniem się na art. 31 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 3 ustawy, podmiotem uprawnionym do zwrotu nienależnego świadczenia jest Skarb Państwa. Zarzut Miasta Stołecznego Warszawy w tym zakresie stanowi "jedynie gołosłowną oraz bezzasadną polemikę z prawidłowo wydaną oraz uzasadnioną" decyzją Komisji oraz z wyrokiem. Zdaniem Spółki, już analiza literalnego brzmienia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że obowiązek zwrotu nienależnego świadczenia może zostać dokonany na rzecz Skarbu Państwa (jeżeli zachodzą pozostałe przesłanki zawarte w tym przepisie), ponieważ "przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu podmiotów uprawnionych, ani nawet przykładowego wyliczenia w tym zakresie". W opinii Spółki, o prawidłowości takiego stanowiska świadczy również nowelizacja art. 56 ustawy o komercjalizacji, dokonana ustawą nowelizującą. Dodatkowo, taką wykładnię potwierdza uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej, w którym wskazano na potrzebę "rozstrzygnięcia pewnego impasu", który pojawił się w praktyce stosowania ustawy. Projektodawca wskazał w szczególności, że postuluje "aby zgromadzone środki przeznaczone na wypłatę odszkodowania lub zadośćuczynienia na rzecz osób pokrzywdzonych w procesie reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, w myśl nowego brzmienia art. 32 ustawy o Komisji przekazać na rachunek Funduszu Reprywatyzacji, o którym mowa w art. 56 ustawy (...)", a także postuluje "(...) przyjęcie w art. 33 ust. 1 ustawy o Komisji, że za szkodę z powodu wadliwej decyzji reprywatyzacyjnej odszkodowanie lub zadośćuczynienie przysługiwać będzie od Skarbu Państwa. Pomimo, zapewnienia wystarczających środków pieniężnych na wypłatę świadczeń, które nie obciążają budżetu miasta, na skutek działań m.st. Warszawy, żadna z osób, którym Komisja przyznała odszkodowanie lub zadośćuczynienie nie otrzymała od m.st. Warszawy przyznanego świadczenia. Wprowadzone rozwiązanie zagwarantuje wypłatę wynikających z ostatecznych decyzji Komisji kwot w tytułu odszkodowania lub zadośćuczynienia na rzecz osób pokrzywdzonych w procesie reprywatyzacji nieruchomości warszawskich." (druk nr 420, Sejm IX kadencji, s. 16).
Spółka powtórzyła stanowisko Komisji, zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że przekazywanie środków pochodzących z egzekwowania należności wynikających z orzeczeń Komisji na rachunek Funduszu Reprywatyzacji, niewątpliwie przyczyni się do szybkości wypłaty odszkodowań oraz zadośćuczynień lokatorom nieruchomości warszawskich, pokrzywdzonym bezprawnymi działaniami.
Ponadto, Spółka zauważyła, że uchylenie przez ustawę nowelizującą art. 32 ustawy spowodowało, iż aktualnie brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej dla stanowiska, że należności powinny trafiać na rachunek Miasta Stołecznego Warszawy. Zatem, zwrot równowartości nienależnego świadczenia należało orzec na rzecz Skarbu Państwa, na rachunek Funduszu Reprywatyzacyjnego.
W piśmie z 21 maja 2024 r. [S] sp. z o.o. z siedzibą w X. wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenia dowodu z dokumentu, jako dowodu mającego istotne znaczenie dla sprawy, to jest postanowienia z 11 stycznia 2024 r. sygn. akt I Ns 401/19 wydanego przez Sąd Rejonowy dla Warszawy-[...] w Warszawie I Wydział Cywilny, którym uchylono prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z 6 grudnia 1990 r. sygn. akt II Ns 1809/90, zniesiono postępowanie w tym zakresie oraz odrzucono wniosek o stwierdzenie nabycia spadku po H. H. zmarłej [...] lutego 1962 r. Spółka wskazała, że opisane postanowienie nie zostało wydane na etapie postępowania przed Sądem I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Skarga kasacyjna rozpoznawana w powyższym zakresie nie mogła być uwzględniona.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 P.p.s.a., jednak zasadniczy problem podniesiony w zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, sprowadza się do kwestionowania wyroku Sądu I instancji w zakresie, w jakim Sąd ten podzielił stanowisko organu, że podmiotem, na rzecz którego powinien nastąpić zwrot równowartości nienależnego świadczenia, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy, jest Skarb Państwa a nie Miasto Stołeczne Warszawa. Tym samym skarga kasacyjna kwestionuje wyłącznie rozstrzygnięcie zawarte w punkcie drugim decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 23 lutego 2022 r. nr KR II R 15/21 w przedmiocie nałożenia na A. A. s. B. i C. zd. D., (PESEL [...]) oraz [E] sp. z o. o. (KRS [...]) obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia w kwocie 20 654 894,00 zł (słownie: dwadzieścia milionów sześćset pięćdziesiąt cztery tysiące osiemset dziewięćdziesiąt cztery zł 00/100) na rzecz Skarbu Państwa, z tym ustaleniem, że zapłata powyższej kwoty przez jednego z adresatów obowiązku zwalnia pozostałego w stosunku do uprawnionego Skarbu Państwa. Warto jeszcze przypomnieć, że wnoszący skargę kasacyjną nie kwestionuje samej zasadności orzeczenia przez organ o obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, kwoty świadczenia podlegającej zwrotowi, podmiotów zobowiązanych z tego tytułu, czy solidarnego charakteru ich odpowiedzialności.
W tym kontekście konieczne jest odniesienie się przede wszystkim do wskazanego przez Komisję w odpowiedzi na skargę kasacyjną problemu zakresu kontroli administracji publicznej dokonywanej przez sądy administracyjne w sprawach, w których rozstrzygnięcie opiera się na uznaniu administracyjnym. Prawdą jest, że w ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego (wyrok NSA z 26 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 1457/09, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę. Kontrola decyzji uznaniowych jest przeprowadzana pod względem zgodności z prawem, a zatem zbadania wymaga to, czy uznanie było w ogóle dopuszczalne oraz czy nie przekroczono granic uznania przy wydawaniu decyzji, jak również czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowskie, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 472). Nie oznacza to jednak, że w rozpoznawanej sprawie poza kognicją sądów administracyjnych pozostaje rozstrzygnięcie Komisji o możliwości nałożenia obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia w zakresie ustalenia podmiotu, na rzecz którego takie świadczenie jest należne. W tej części bowiem Komisja nie realizuje swoich uprawnień polegających na wyborze jednej z możliwych konsekwencji normy prawnej, czy ustaleniu określonej treści rozstrzygnięcia, które nie jest determinowane istnieniem nakazu lub zakazu w przepisie prawa. Określenie w decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy, podmiotu, na rzecz którego ma nastąpić zwrot równowartości nienależnego świadczenia nie jest objęte sferą uznania administracyjnego Komisji, a wprost przeciwnie jest związane ze stosowaniem nakazów lub zakazów wynikających z określonych przepisów prawa.
Instytucja zwrotu równowartości nienależnego świadczenia została wprowadzona w art. 31 ust. 1 ustawy w pierwotnym brzmieniu i zakładała obowiązek Komisji do określenia tego świadczenia w decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy, na osobę, na rzecz której wydano decyzję reprywatyzacyjną, lub osobę działającą w jej imieniu lub na jej rzecz w postępowaniu o wydanie tej decyzji, jeśli przeniesiono na nią prawo wynikające z tej decyzji lub faktycznie władała nieruchomością, której dotyczyła decyzja. Ustawą z dnia 26 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, która weszła w życie 14 marca 2018 r., zmieniono brzmienie art. 31 ust. 1 przez przyznanie Komisji kompetencji do skorzystania z możliwości nałożenia obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, w miejsce nakazu nałożenia takiego obowiązku (art. 1 pkt 28 lit. a).
Równocześnie w pierwotnym brzmieniu ustawy, w art. 32 ustawodawca zdecydował, że dochody z tytułu świadczeń, o których mowa w art. 31 ust. 1 oraz art. 39 ust. 3, należne m.st. Warszawie wykorzystuje się wyłącznie na wypłatę odszkodowania lub zadośćuczynienia, o którym mowa w art. 33. Zgodnie z tym przepisem, osobie zajmującej lokal w nieruchomości warszawskiej będącej przedmiotem decyzji reprywatyzacyjnej, której dotyczy decyzja, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, przysługuje od m.st. Warszawy odszkodowanie za poniesioną szkodę lub zadośćuczynienie za doznaną krzywdę, jeżeli wobec tej osoby zastosowano uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu groźbę bezprawną, przemoc wobec osoby lub przemoc innego rodzaju lub podwyższono czynsz albo inne opłaty za używanie lokalu w stosunku do czynszu określonego na podstawie art. 8 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610), jeżeli spowodowało to istotne pogorszenie jej sytuacji materialnej.
Z dniem 20 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 września 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, ustawy o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mocą tej ustawy zmieniony został przepis będący podstawą prawną funkcjonowania państwowego funduszu celowego – Funduszu Reprywatyzacji, utworzonego ustawą z dnia 25 listopada 2004 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. poz. 2703), na rachunku którego były gromadzone środki pochodzące ze sprzedaży 5 % akcji należących do Skarbu Państwa w każdej ze spółek powstałych w wyniku komercjalizacji oraz odsetki od tych środków z przeznaczeniem na cele związane z zaspakajaniem roszczeń byłych właścicieli mienia przejętego przez Skarb Państwa. Na podstawie art. 2 ustawy nowelizującej dokonano zmiany brzmienia art. 56 ustawy o komercjalizacji, w ten sposób, że wprowadzenie do wyliczenia otrzymało brzmienie: "Z przychodów uzyskanych ze zbycia akcji lub udziałów należących do Skarbu Państwa tworzy się państwowy fundusz celowy pod nazwą Fundusz Reprywatyzacji, na rachunku którego są gromadzone środki pochodzące ze sprzedaży 5% akcji należących do Skarbu Państwa w każdej ze spółek powstałych w wyniku komercjalizacji, środki z tytułu świadczeń należnych Skarbowi Państwa, o których mowa w art. 31 ust. 1, art. 31a oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2018 r. poz. 2267 oraz z 2020 r. poz. 1709), a także odsetki od środków na rachunku Funduszu, z przeznaczeniem na cele związane z zaspokajaniem roszczeń byłych właścicieli mienia przejętego przez Skarb Państwa oraz wypłatę odszkodowań lub zadośćuczynień, o których mowa w art. 33 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, poprzez:". W art. 56 ust. 1 ustawy o komercjalizacji dodano również m.in. pkt 2a o treści: "2a) wypłatę odszkodowań lub zadośćuczynień, o których mowa w art. 33 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa". Z kolei, w ust. 6 po pkt 1 dodano pkt 1a w brzmieniu: "1a) wypłaty odszkodowań lub zadośćuczynień, o których mowa w ust. 1 pkt 2a,".
Równocześnie na podstawie art. 1 ustawy nowelizującej uchylono art. 32 ustawy (art. 1 pkt 9) i nadano art. 33 ustawy nowe brzmienie (art. 1 pkt 10), zgodnie z którym osobie zajmującej lokal w nieruchomości warszawskiej w dniu wydania decyzji reprywatyzacyjnej, której dotyczy ostateczna decyzja, o której mowa w art. 29 ust. 1, przysługuje od Skarbu Państwa odszkodowanie za poniesioną szkodę z powodu: 1) trwałej lub czasowej niemożności korzystania z nieruchomości warszawskiej lub jej części lub 2) podwyższenia czynszu albo innych opłat za używanie lokalu w stosunku do czynszu dotychczasowego (ust. 1). Osobie, o której mowa w ust. 1, przysługuje od Skarbu Państwa zadośćuczynienie za doznaną krzywdę, jeżeli: 1) wobec tej osoby zastosowano groźbę bezprawną, przemoc wobec osoby lub przemoc innego rodzaju, jeżeli działania te były uporczywe lub w sposób istotny utrudniały korzystanie z nieruchomości lub jej części lub 2) nastąpiło podwyższenie czynszu albo innych opłat, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, co spowodowało istotne pogorszenie sytuacji materialnej osoby zajmującej lokal (ust. 2).
Konsekwentnie przewidziano w ustawie nowelizującej w art. 1 pkt 11, przez dodanie w art. 34 ustawy przepisu ust. 7, że decyzja Komisji o odszkodowaniu lub zadośćuczynieniu dla osoby zajmującej lokal w nieruchomości warszawskiej, od której nie złożono sprzeciwu, staje się ostateczna i prawomocna po upływie terminu do jego złożenia. Odpis takiej decyzji doręcza się z urzędu dysponentowi Funduszu Reprywatyzacji, o którym mowa w art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników (Dz. U. z 2021 r. poz. 425).
Zgodnie z art. 56 ust. 2 ustawy o komercjalizacji, dysponentem Funduszu Reprywatyzacji jest minister właściwy do spraw finansów publicznych. Jak z kolei wynika z § 3 ust. 1 pkt 1 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 4 stycznia 2021 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania w zakresie wypłaty odszkodowań oraz udzielania dotacji celowych i pożyczek ze środków Funduszu Reprywatyzacji (Dz.U. z 2021 r. poz. 60), podstawę do wypłaty odszkodowania lub zadośćuczynienia, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 2a ustawy o komercjalizacji, stanowi ostateczna i prawomocna decyzja Komisji, o której mowa w art. 34 ust. 7 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2018 r. poz. 2267 oraz z 2020 r. poz. 1709). Wraz z dokumentami, o których mowa w ust. 1, Przewodniczący Komisji przedstawia dysponentowi Funduszu informacje i dokumenty niezbędne do dokonania wypłaty odszkodowania lub zadośćuczynienia, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 2a ustawy (§ 3 ust. 4 ww. rozporządzania z 4 stycznia 2021 r.).
Zgodnie z obecnie obowiązującym stanem prawnym na rachunku Funduszu Reprywatyzacji są zatem gromadzone m. in. środki z tytułu świadczeń należnych Skarbowi Państwa, o których mowa w art. 31 ust. 1, art. 31a oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, a także odsetki od środków na rachunku Funduszu, z przeznaczeniem na cele związane z zaspokajaniem roszczeń byłych właścicieli mienia przejętego przez Skarb Państwa oraz wypłatę odszkodowań lub zadośćuczynień, o których mowa w art. 33 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, poprzez wypłatę odszkodowań wynikających z prawomocnych wyroków i ugód sądowych oraz ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych w związku z nacjonalizacją mienia.
Słusznie więc Sąd I instancji uznał, że od wejścia w życie ustawy nowelizującej w przepisach ustawy z 9 marca 2017 r. nie ma podstawy prawnej wskazującej, że należności, o których mowa w art. 31 ust. 1 ustawy, powinny być przekazywane na rachunek Miasta Stołecznego Warszawy, a z przepisów art. 56 ust. 1 pkt 2a ustawy o komercjalizacji i ww. przepisów wykonawczych do tej ustawy oraz art. 33 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. wynika, że obowiązek zwrotu równowartości nienależnego świadczenia należało orzec na rzecz Skarbu Państwa, a dokładnie na rachunek Funduszu Reprywatyzacyjnego, którego dysponentem jest minister właściwy do spraw finansów publicznych.
Analiza powyższych przepisów (niezależnie od mało czytelnego sposobu ich sformułowania) prowadzi do wniosku, że równowartość nienależnego świadczenia, którego obowiązek zwrotu jest nakładany w decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1, stała się świadczeniem należnym Skarbowi Państwa z przeznaczeniem na cele związane z zaspokajaniem roszczeń byłych właścicieli mienia przejętego przez Skarb Państwa oraz wypłatę odszkodowań lub zadośćuczynień, o których mowa w art. 33 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, poprzez wypłatę odszkodowań lub zadośćuczynień, o których mowa w art. 33 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa. Odszkodowania i zadośćuczynienia za poniesioną szkodę lub doznaną krzywdę – jak stanowi zaś art. 33 ustawy - przysługują od Skarbu Państwa. W tym celu odpis ostatecznej i prawomocnej decyzji Komisji o przyznanym odszkodowaniu lub zadośćuczynieniu doręcza się z urzędu dysponentowi Funduszu Reprywatyzacji, o którym mowa w art. 56 ust. 1 ustawy o komercjalizacji.
Nie można w tym zakresie zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie Miastem, że podstawą materialną roszczenia o zwrot równowartości nienależnego świadczenia są przepisy prawa cywilnego (art. 410 i nast. K.c.), zaś decyzja organu orzekająca o obowiązku zwrotu tego świadczenia, wydana na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy, ma służyć jedynie konkretyzacji tego obowiązku. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej i wcześniej z wystąpienia pełnomocnika Miasta st. Warszawy na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 17 kwietnia 2023 r., koncepcja ta zasadza się na przyjęciu dualizmu we wskazaniu podmiotu, na rzecz którego orzeka się obowiązek zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, a mianowicie wskazanie Miasta st. Warszawy albo Skarbu Państwa miałoby być uzależnione od tego, który z tych podmiotów był wcześniej właścicielem nieruchomości warszawskiej.
Po pierwsze, w poprzednio obowiązującym stanie prawnym nie występował taki dualizm, który różnicowałby przekazywanie równowartości nienależnych świadczeń oraz obowiązek wypłaty odszkodowań i zadośćuczynień w zależności od tytułu własności państwowej albo samorządowej nieruchomości warszawskiej. Kwestia oznaczenia podmiotu uprawnionego do zwrotu równowartości nienależnych świadczeń nie była determinowana okolicznościami konkretnej sprawy, w zależności od tego jaki podmiot spełnił świadczenie lub wobec którego je wyegzekwowano. Zgodnie z poprzednim stanem prawnym, dochody z tytułu świadczeń, o których mowa w art. 31 ust. 1 oraz art. 39 ust. 3 ustawy, były należne i były przekazywane wyłącznie Miastu st. Warszawie oraz wyłącznie od Miasta st. Warszawa przysługiwało lokatorom odszkodowanie za poniesioną szkodę i zadośćuczynienie za doznaną krzywdę zgodnie z art. 33 ustawy.
Po drugie, nie sposób zgodzić się z koncepcją skarżącego kasacyjnie Miasta, że instytucja równowartości nienależnego świadczenia ze względu na nazwę i ogólną funkcję jest świadczeniem nienależnym zdefiniowanym oraz uregulowanym w przepisach art. 410 i odpowiednio art. 405-409 K.c.
Instytucja równowartości nienależnego świadczenia z ustawy z dnia 9 marca 2017 r. niewątpliwie wykazuje podobieństwo do wskazanych instytucji prawa cywilnego. Nie przekonuje jednak twierdzenie skarżącego, że jego stanowisko o zdefiniowaniu i uregulowaniu tego świadczenia w przepisach K.c. wynika z uzasadnienia projektu ustawy (druk nr 1056, Sejm VIII kadencji, uzasadnienie s. 32). W cytowanym w skardze kasacyjnej fragmencie tego uzasadnienia wskazano, że obowiązek zwrotu bezpodstawnego wzbogacenia, w sytuacji, w której wiąże się ono z uszczerbkiem w majątku innej osoby, jest konstrukcją znaną z prawa rzymskiego, obecnie przewidzianą w art. 405–412 K.c. i w którym proponuje się, ażeby konkretyzacja tego obowiązku następowała poprzez określenie wysokości świadczenia w formie decyzji administracyjnej. Nie można wywieść takiego poparcia dla stanowiska skarżącego kasacyjnie również ze znajdującego się w uzasadnieniu projektu ustawy stwierdzenia, zgodnie z którym podstawą materialną roszczenia jest art. 410 K.c., podobnie jak stanowi on podstawę prawną przepisu art. 84 ust. 1 ustawy systemie ubezpieczeń społecznych.
W omawianym projekcie ustawy, jako do wzorcowych rozwiązań prawnych, wyraźnie odwołano się do regulacji opartych na określeniu obowiązku zwrotu świadczenia nienależnie wypłaconego w formie decyzji administracyjnej nie tylko we wspomnianym art. 84 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ale także w art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 i 1579), czy art. 27 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2016 r. poz. 169, z późn. zm.).
Wskazuje to, że szereg ustaw szczególnych przewiduje obowiązek zwrotu różnorodnych świadczeń, co do których odpadła podstawa ich uiszczenia. W taki jedynie sposób należałoby zatem rozumieć cytowane fragmenty uzasadnienia projektu ustawy. Ponadto należy zauważyć, że co do zasady, przepisy dotyczące bezpodstawnego wzbogacenia nie znajdują w takich wypadkach zastosowania w zakresie, w jakim przepisy te regulują przesłanki, podmioty i przedmiot zwrotu (są to więc leges speciales wobec art. 405 i n. K.c.). Jednak uzupełniająco, w zakresie, w jakim nie jest to sprzeczne z tymi przepisami, zastosowanie przepisów ogólnych jest dopuszczalne. Administracyjny tryb dochodzenia roszczeń nie przesądza bowiem materialnej podstawy roszczenia (E. Łętowska, Bezpodstawne wzbogacenie, s. 39 i tam przywołane orzecznictwo).
Jak wskazano w W. Borysiak (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, wyd. 33, 2024, nb III, przepisy art. 405 i n. K.c. mają charakter ogólny, podstawowy, modelowy; stanowią źródło ogólnej normy restytucyjnej. Ma to takie znaczenie, że:
1) w braku przepisów szczególnych, rozliczenie wszelkich bezpodstawnych przesunięć majątkowych (szerzej: wzbogacenia cudzym kosztem) nastąpić powinno według tych właśnie przepisów (Longchamps de Bérier, Zobowiązania, 1939, s. 222);
2) jeśli jakieś przepisy odnośnie do zwrotu wzbogacenia odwołują się do zasad ogólnych (wyraźnie albo częściej w sposób dorozumiany przez posłużenie się pojęciami "zwrot wzbogacenia", "zwrot świadczenia", "wydanie korzyści"), należy przez to rozumieć właśnie zasady unormowane w i n. KC (podobnie E. Łętowska, Bezpodstawne wzbogacenie, s. 30);
3) jeśli przepisy szczególne wprowadzają własne zasady rozliczeń wzbogacenia (regresu, zwrotu świadczenia itd.), ogólna norma restytucyjna znaleźć może uzupełniające zastosowanie w zakresie, w którym regulacja szczególna nie tworzy pełnej normy prawnej.
Odrębną kwestią pozostaje możliwość rozliczenia tych samych nieuzasadnionych prawnie przesunięć majątkowych również przy użyciu innych narzędzi (norm, roszczeń).
Przy czym, jak wskazuje się w powyżej cytowanej publikacji, przepisy o bezpodstawnym wzbogaceniu nie mogą znajdować bezpośredniego zastosowania w relacjach publicznoprawnych opartych na imperium, w których w imieniu państwa i innych związków publicznoprawnych występują organy administracji publicznej i organy administrujące, a adresatami ich działań podejmowanych w formach władczych pozostają podmioty zewnętrzne dla administracji. Decyduje o tym nie tylko charakterystyka podmiotów stosunków publicznoprawnych nawiązywanych w formach opartych na imperium państwowym, ale i właściwości przedmiotu tych stosunków. Treść uprawnień i obowiązków publicznoprawnych jest zdeterminowana ustawą, tak samo, jak mechanizm ich konkretyzacji i wykonania. Na gruncie tych stosunków do ustawodawcy należy nie tylko określenie przesłanek powstania i wygaśnięcia przewidzianych ustawą obowiązków, ale i sankcji lub innych mechanizmów wyrównania możliwego uszczerbku interesu publicznego w związku z ich niewykonaniem (tak w uz. wyr. SN z 16 maja 2019 r. sygn. akt III CSK 40/17, Legalis). W tych przypadkach, gdy ustawodawca określił przesłanki zwrotu świadczenia publicznoprawnego i zasady orzekania o nim na drodze administracyjnej, w orzecznictwie sądów powszechnych trafnie wyłączona została możliwość skutecznego zgłoszenia żądania zwrotu takiego świadczenia w oparciu o art. 410 w związku z art. 405 K.c. (np. wyr. SN z 24 stycznia 2013 r. sygn. akt V CSK 63/12, Legalis).
Należy więc wykluczyć możliwość zastosowania przepisów o nienależnym świadczeniu (art. 410 w związku z art. 405 K.c.) do obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia nakładanego w decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy, skoro w samej ustawie z dnia 9 marca 2017 r. ustawodawca nie zawarł stosownego wyraźnego odesłania do przepisów Kodeksu cywilnego. Z uwagi na wyczerpujące i swoiste (autonomiczne) uregulowanie zwrotu równowartości nienależnego świadczenia w ustawie z dnia 9 marca 2017 r. brakuje podstaw zarówno do "uzupełniającego" stosowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych przepisów Kodeksu cywilnego o świadczeniu nienależnym oraz bezpodstawnym wzbogaceniu, jak i do posługiwania się "cywilistyczną optyką" przy wykładni i stosowaniu przepisów dotyczących usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa, o zwrocie równowartości nienależnych świadczeń. Regulacja instytucji o zwrocie równowartości nienależnych świadczeń w ustawie z dnia 9 marca 2017 r. nie wykazuje także luk technicznych, które można by ewentualnie wypełnić przez stosowanie w drodze analogii legis przepisów prawa cywilnego. Poza wyraźnym odesłaniem do Kodeksu cywilnego zawartym w przepisie art. 31 ust. 4a ustawy, dotyczącym wyłącznie zagadnienia odsetek, nie znajdują tutaj zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego.
Ostatecznie wskazane przez skarżącego kasacyjnie Miasto wątpliwości rozwiewa treść uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami (druk sejmowy nr 420, Sejm RP IX kadencji), do którego słusznie odwołał się Sąd I instancji. Projektodawca wyjaśnił tam bowiem, że: "Dotychczasowa praktyka Komisji wykazała, że m.st. Warszawa uniemożliwia zaspokojenie roszczeń lokatorów w związku z poniesionymi przez nich szkodami wynikającymi z procesu reprywatyzacji nieruchomości warszawskich. W każdej z dotychczas rozpoznanych spraw prezydent m.st. Warszawy skorzystał z przysługującego mu prawa do skierowania sprzeciwu na wydane przez Komisję decyzje w przedmiocie przyznania odszkodowania lub zadośćuczynienia za poniesioną szkodę lub za doznaną krzywdę w związku z reprywatyzacją nieruchomości warszawskich. Ustawodawca, w celu zapewnienia odpowiednich środków pieniężnych na wypłaty odszkodowań przez m.st. Warszawa przewidział, że środki te gromadzone są na specjalnym rachunku m.st. Warszawy i pochodzą z tytułu świadczeń, o których mowa w art. 31 ust. 1 ustawy o Komisji (obowiązek zwrotu równowartości nienależnego świadczenia), art. 31a ustawy o Komisji (administracyjne kary pieniężne) oraz art. 39 ust. 3 ustawy o Komisji (zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia na skutek wznowienia postępowania). Powyższe środki pochodzą zatem od podmiotów, które w sposób niezgodny z prawem uzyskiwały profity z tytułu przejmowania nieruchomości warszawskich, a więc m.in. od handlarzy roszczeń. Do tej pory podmiotem zobowiązanym do naprawienia szkody lub krzywdy było m.st. Warszawa. Jednak działania m.st. Warszawy powodują, że do dnia dzisiejszego żadna z osób uprawnionych nie otrzymała jeszcze świadczenia przyznanego przez Komisję. W związku z tym, proponuje się następujące rozwiązania. Po pierwsze postuluje się, aby zgromadzone środki przeznaczone na wypłatę odszkodowania lub zadośćuczynienia na rzecz osób pokrzywdzonych w procesie reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, w myśl nowego brzmienia art. 32 ustawy o Komisji przekazać na rachunek Funduszu Reprywatyzacji, o którym mowa w art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników (Dz. U. z 2019 r. poz. 2181). Przekazanie dotychczas zgromadzonych środków na rachunek Funduszu Reprywatyzacji zagwarantuje w razie braku sprzeciwu osoby uprawnionej, że środki będą mogły zostać niezwłocznie wypłacone bezpośrednio przez Komisję lub dysponenta Funduszu Reprywatyzacyjnego. Po drugie Komisja postuluje przyjęcie w art. 33 ust. 1 ustawy o Komisji, że za szkodę z powodu wadliwej decyzji reprywatyzacyjnej odszkodowanie lub zadośćuczynienie przysługiwać będzie od Skarbu Państwa. Pomimo, zapewnienia wystarczających środków pieniężnych na wypłatę świadczeń, które nie obciążają budżetu miasta, na skutek działań m.st. Warszawy, żadna z osób, którym Komisja przyznała odszkodowanie lub zadośćuczynienie nie otrzymała od m.st. Warszawy przyznanego świadczenia. Wprowadzone rozwiązanie zagwarantuje wypłatę wynikających z ostatecznych decyzji Komisji kwot z tytułu odszkodowania lub zadośćuczynienia na rzecz osób pokrzywdzonych w procesie reprywatyzacji nieruchomości warszawskich."
Sąd I instancji dalej wskazał, że w konsekwencji przyjętych rozwiązań legislacyjnych ustawodawca wprowadził także przepisy intertemporalne, zgodnie z którymi w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy m.st. Warszawa przekaże środki, o których mowa w art. 32 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, na rachunek Funduszu Reprywatyzacji, o którym mowa w art. 56 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 2, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (art. 5 ustawy z dnia 17 września 2020 r.). W ocenie Sądu I instancji, wskazuje to, że ustawodawca uznał, że: "Gromadzenie środków na wypłatę powyższych świadczeń na rachunku bankowym oraz przyznanie prawa do zarządzania tymi środkami przez m.st. Warszawa należy ocenić, w tej sytuacji jako powodujące konflikt interesów, a tym samym niecelowe. Przedmiotowa regulacja przewidując przekazywanie środków pochodzących z egzekwowania należności wynikających z orzeczeń Komisji na rachunek Funduszu Reprywatyzacji, rozwiązuje omawiany problem konfliktu interesów, co może niewątpliwie przyczynić się do szybkości wypłaty tych środków, w drodze odszkodowań oraz zadośćuczynień dla pokrzywdzonych bezprawnymi działaniami lokatorów nieruchomości warszawskich." (uzasadnienie projektu ustawy z dnia 17 września 2020 r.).
Odnośnie do powyższego, trafnie zauważyło skarżące kasacyjnie Miasto, że sposób zredagowania art. 5 ustawy nowelizującej odsyła do art. 32 "w brzmieniu nadanym" tą ustawą, a więc odsyła do nieistniejącego przepisu, a w konsekwencji jest to puste odesłanie.
Analiza prac legislacyjnych nad ustawą nowelizacyjną wskazuje, że pierwotnie w projekcie ustawy zmieniającej przepis art. 32 miał pozostać w ustawie, tyle że w zmienionym brzmieniu. To najprawdopodobniej tłumaczy sposób zredagowania art. 5 ustawy nowelizacyjnej. A w rezultacie, wobec uchylenia art. 32 ustawy, odesłanie do art. 32 "w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą" (a zatem ustawą nowelizującą z dnia 17 września 2020 r.) jest wadliwe.
Niezależnie jednak od trafnej uwagi skarżącego kasacyjnie Miasta, nie może to mieć wpływu na ostateczny wynik wykładni dokonanej przez Sąd I instancji w zakresie wskazania podmiotu, na rzecz którego powinien nastąpić zwrot nienależnego świadczenia, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy, to jest Skarbu Państwa a nie Miasta Stołecznego Warszawy.
Należy też zauważyć, że treść art. 32 w projekcie ustawy nowelizującej, który wpłynął do Sejmu RP 15 czerwca 2020 r., zawierała normę prawną o podobnej konstrukcji jak dotychczasowa, a różnica polegała na wskazaniu Skarbu Państwa zamiast Miasta st. Warszawy, jako podmiotu, na rzecz którego przekazywane są należne dochody, m. in., o których mowa w art. 31 ust. 1, z tym doprecyzowaniem, że środki te są gromadzone na państwowym funduszu celowym pod nazwą Fundusz Reprywatyzacji ["Art. 32. 1. Dochody z tytułu świadczeń, o których mowa w art. 31 ust. 1, art. 31a oraz art. 39 ust. 3, należne Skarbowi Państwa przekazywane są na Fundusz Reprywatyzacji o którym mowa w art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników (Dz. U. z 2019 r. poz. 2181 oraz z 2020 r. poz. 284 i 875). 2. Fundusz Reprywatyzacji środki, o których mowa w ust. 1, wykorzystuje na wypłatę odszkodowania lub zadośćuczynienia, o którym mowa w art. 33.", https://www.sejm.gov.pl/Sejm9.nsf/druk.xsp?nr=420]. Ostatecznie jednak treść projektowanego art. 32 została przeniesiona do art. 56 ust. 1 pkt 2a ustawy o komercjalizacji zmienionego tą samą ustawą nowelizującą.
Nie można więc zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że w obrocie prawnym nie ma normy prawnej wskazującej na Skarb Państwa jako ten podmiot, na rzecz którego przekazywane są środki z tytułu świadczeń m.in. tych, o których mowa w art. 31 ust. 1 ustawy. Koncepcja, w którym akcie prawnym taka norma prawna powinna była znaleźć się należy do sfery ustawodawcy i przyjętej techniki legislacyjnej. Natomiast podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkt. 9 uzasadnienia wyroku z 10 grudnia 2002 r. sygn. akt P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej, zawartych w jednej ustawie), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów. Wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Zgodnie z tymi regułami Sąd I instancji wywiódł, że dysponent Funduszu Reprywatyzacyjnego, który reprezentuje Skarb Państwa, na podstawie prawomocnych decyzji przekazanych przez Komisję, zapewnia ich wykonanie poprzez wypłatę odszkodowań lub zadośćuczynień, o których mowa w art. 33 ustawy, a przepis art. 33 ustawy stanowi o Skarbie Państwa, a nie o Mieście Stołecznym Warszawie, jako podmiocie zobowiązanym do wypłaty odszkodowania lub zadośćuczynienia.
Argumentacja skargi kasacyjnej odnosząca się do wykładni art. 31 ust. 1 ustawy pomijającej konieczność zwrotu równowartości nienależnego świadczenia na rzecz podmiotu, kosztem którego nastąpiło wzbogacenie, w tej sprawie - ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych do gruntu stanowiącego własność Miasta st. Warszawy, jak również odnosząca się do pominięcia interesu Miasta st. Warszawy rozumianego jako interes społeczności lokalnej, odnosi się nie tyle do aksjologii przyjętej przez Komisję i Sąd I instancji, ile do aksjologii ustawodawcy. To ustawodawca uznał bowiem, że dochody z tytułu świadczeń, o których mowa w art. 31 ust. 1, art. 31a oraz art. 39 ust. 3, wykorzystuje się wyłącznie na wypłatę odszkodowania lub zadośćuczynienia, o którym mowa w art. 33, a więc na odszkodowanie lub zadośćuczynienie przysługujące lokatorom. Wprowadzenie tej zasady było niezależne od tego, czy środki z tytułu świadczeń, o których mowa w art. 31 ust. 1, art. 31a oraz art. 39 ust. 3, były należne Miastu st. Warszawie czy Skarbowi Państwa. Założenie ustawodawcy było zatem od początku oparte nie na obowiązku zwrotu wzbogacenia podmiotowi zubożonemu, ale na obowiązku zwrotu wzbogacenia na rzecz osób zajmujących lokal w nieruchomości warszawskiej będącej przedmiotem decyzji reprywatyzacyjnej, której dotyczy decyzja, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4 ustawy.
Wobec powyższego za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, to jest art. 31 ust. 1 pkt 2 i 3 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w związku z art. 56 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy o komercjalizacji w związku z art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 17 września 2020 r. w związku z art. 405 i art. 410 § 1 i 2 K.c. W konsekwencji za niezasadny musiał być uznany zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 P.u.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 1 pkt 4, art. 31 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy, gdyż słuszny jest wniosek Sądu I instancji, że Komisja prawidłowo uznała, że podmiotem, na rzecz którego powinna być zwracana równowartość nienależnego świadczenia, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy, jest Skarb Państwa.
Wniosek [S] sp. z o.o. z siedzibą w X., zawarty w piśmie z 24 października 2023 r., o dopuszczenie w charakterze strony do postępowania wszczętego na skutek skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy był niedopuszczalny. Jak było wskazane, Spółka została dopuszczona do udziału w postępowaniu sądowym jako uczestnik postępowania postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 lipca 2022 r., po rozpatrzeniu wniosku [S] Sp. z o.o. w X., zawartego w piśmie z 1 czerwca 2022 r.
Nie mógł być uwzględniony również wniosek Spółki zawarty w piśmie z 21 maja 2024 r. o dopuszczenie i przeprowadzenia dowodu z dokumentu, jako dowodu mającego istotne znaczenie dla sprawy, to jest postanowienia z 11 stycznia 2024 r. sygn. akt I Ns 401/19 wydanego przez Sąd Rejonowy dla Warszawy-[...] w Warszawie I Wydział Cywilny. Postanowieniem tym uchylono prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z 6 grudnia 1990 r. sygn. akt II Ns 1809/90, zniesiono postępowanie w tym zakresie oraz odrzucono wniosek o stwierdzenie nabycia spadku po H. H. zmarłej [...] lutego 1962 r. Okoliczności wykazywane postanowieniem dotyczą zatem problematyki legalności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 8 października 1998 r. nr 219/98, objętej punktem pierwszym decyzji Komisji z 23 lutego 2022 r. nr KRII R 15/21. W tym zakresie natomiast Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną Miasta st. Warszawy nie orzekał. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego jest bowiem determinowany zakresem zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, określonym przez podstawy zaskarżenia wymienione w art. 174 P.p.s.a. Przypomnieć trzeba, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie objęła zakresem zaskarżenia wyłącznie stanowisko w zakresie ustalenia podmiotu, na rzecz którego powinien nastąpić zwrot równowartości nienależnego świadczenia, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny - zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. - nie ma zatem kompetencji (poza sytuacjami wymienionymi w § 2 tego przepisu) do badania w szerszym zakresie legalności postępowania pierwszoinstancyjnego. Wniosek dowodowy należało uznać zatem za nieprzydatny.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.