I OSK 2834/23

I OSK 2834/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Zygmunt Zgierski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III SAB/Gd 98/23 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2023-08-31
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 106 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1752
art. 24 ust. 3 i 5
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Edyta Cichecka po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Nowodworskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 sierpnia 2023 r. sygn. akt III SAB/Gd 98/23 w sprawie ze skargi E[...] na bezczynność Starosty Nowodworskiego w przedmiocie wydania uproszczonego wypisu z rejestru gruntów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Starosty Nowodworskiego na rzecz E[...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 31 sierpnia 2023 r. III SAB/Gd 98/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...]na bezczynność Starosty Nowodworskiego w przedmiocie wydania uproszczonego wypisu z rejestru gruntów:
1. zobowiązał Starostę Nowodworskiego do rozpatrzenia wniosku E[...] z 16 grudnia 2022 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu wydanego w sprawie prawomocnego wyroku;
2. stwierdził, że bezczynność Starosty Nowodworskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
3. zasądził od Starosty Nowodworskiego na rzecz E[...] kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta Nowodworski. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:
1. prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 poz. 1752 ze zm.; dalej: p.g.k.) w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. i art. 63 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Starosta Nowodworski był zobowiązany do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącej Spółki poprzez wydanie żądanego wypisu lub wydanie decyzji o odmowie jego wydania w sytuacji, gdy Starosta Nowodworski wcześniej pozostawił wniosek bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. z uwagi na nieuzupełnienie w zakreślonym terminie przez skrzącego braków formalnych wniosku w postaci m.in. braku podpisu pod wnioskiem, a także wskazanie tytułu prawnego do ww. działek ewidencyjnych potwierdzającego możliwość podjęcia realizacji przedsięwzięcia (faktu powierzenia lub zlecenia firmie, przez właścicieli przedmiotowych działek wykonania inwestycji), wskazanie, na której bądź na których działkach będzie realizowana inwestycja oraz jakie działki będą znajdować się w zakresie oddziaływania realizowanego przedsięwzięcia, przedłożenie karty informacyjnej przedsięwzięcia lub raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko o której mowa w art. 74 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247 ze zm.) oraz wskazanie decyzji (art. 72 ust. 1 ww. ustawy), której wydanie będzie poprzedzone uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;
2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że Starosta dopuścił się bezczynności i nie zakończył postępowania wszczętego złożonym przez skarżącego wnioskiem w sytuacji, gdy pismem z dnia 11 stycznia 2023 roku poinformował skarżącego o pozostawienia jego wniosku bez rozpatrzenia, a który to błąd był wynikiem naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem znajdujących się w aktach sprawy dokumentów - pisma Starosty Nowodworskiego z 20 grudnia 2022 r. wzywającego skarżącego do uzupełnienia braków formalnych pozwu oraz pisma z 11 stycznia 2023 r. informującego skarżącego o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia z uwagi na brak uzupełnienia braków formalnych wniosku w postaci m.in. braku podpisu pod wnioskiem.
Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną E[...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W tej sprawie natomiast zarzuty postawione w ramach obydwu podstaw kasacyjnych pozostają ze sobą w ścisłym związku, a zatem musza być rozpoznane łącznie.
Główna teza skargi kasacyjnej jest taka, że skarżący kasacyjnie organ nie pozostawał bezczynny, bowiem wniosek o wydanie uproszczonego wypisu z rejestru gruntów z 16 grudnia 2022 r. pozostawił bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) pismem z 11 stycznia 2023 r. i w chwili wyrokowania postępowanie już się nie toczyło.
Zauważyć w związku z tym należy, że "Na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)" - uchwała NSA(7) z 3.09.2013 r. I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 2. Jeśli zatem organ w sposób nieuprawniony pozostawił podanie wnioskodawcy bez rozpoznania, strona może takie działanie kwestionować za pomocą skargi na bezczynność. We wskazanej uchwale podniesiono bowiem, że "z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. (...) [O]rgan prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa (mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 K.p.a.), pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji."
Ponadto, "Pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest sankcją za brak wymaganego od strony działania. Stanowi ono formę zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Następuje to w drodze czynności materialno-technicznej, o podjęciu której należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie. Tylko prawidłowe wezwanie wystosowane przez organ administracyjny na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. może wywoływać skutki w postaci biegu terminu siedmiodniowego do usunięcia braków i w dalszej kolejności pozostawienia podania bez rozpoznania" (wyrok NSA z 18.03.2021 r. II OSK 2016/20, LEX nr 3195392).
W tym ostatnim kontekście zauważyć należy, że w wezwaniu wystosowanym do strony w piśmie z 20 grudnia 2022 r. organ nie wzywał do uzupełnienia podpisu. Nie znajduje zatem oparcia w aktach sprawy stwierdzenie organu zawarte w piśmie z 11 stycznia 2023 r., że w zakresie opatrzenia wniosku imieniem i nazwiskiem oraz podpisem, strona była wzywana do uzupełnienia wniosku i że z tego obowiązku się nie wywiązała w oznaczonym terminie. Wniosek z 16 grudnia 2022 r. był ponadto oznaczony od kogo pochodzi i zawierał podpis. "Strona postępowania administracyjnego nie musi opatrzyć podania podpisem elektronicznym. Wystarczy że dysponuje profilem zaufanym ePUAP i za pośrednictwem tej platformy wniesie swoje podanie" (zob. wyrok NSA z 26.03.2018 r. II OSK 2431/17, LEX nr 2495227).
Stwierdzić w końcu należy, że "Wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu. Nie dotyczy natomiast okoliczności, które są istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ nie może wykorzystać tego trybu do merytorycznej oceny złożonego podania oraz jego załączników" (wyrok NSA z 26.03.2021 r. II GSK 258/21, LEX nr 3168113). Taki natomiast (merytoryczny) charakter miały pozostałe okoliczności, do uzupełnienia których wzywał organ w piśmie z 20 grudnia 2022 r. Odnosiły się one bowiem do:
- wskazania tytułu prawnego do ww. działek ewidencyjnych potwierdzającego możliwość podjęcia realizacji przedsięwzięcia (faktu powierzenia lub zlecenia firmie, przez właścicieli przedmiotowych działek wykonania inwestycji);
- wskazania, na której bądź na których działkach będzie realizowana inwestycja oraz jakie działki będą znajdować się w zakresie oddziaływania realizowanego przedsięwzięcia lub
- przedłożenia karty informacyjnej przedsięwzięcia lub raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko o której mowa w art. 74 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.) oraz
- wskazania decyzji (art. 72 ust. 1 ww. ustawy), której wydanie będzie poprzedzone uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Ewentualne braki w powyższym zakresie organ mógł bowiem ocenić w kontekście merytorycznego załatwienia wniosku, poprzez wydanie żądanego uproszczonego wypisu z rejestru gruntów bądź decyzji odmownej. Ta ostatnia podlegałaby kontroli instancyjnej oraz sądowej i dopiero na tym etapie weryfikacji podlegałoby stanowisko organu. To, czy wnioskujący podmiot ma interes prawny w rozumieniu art. 24 ust. 5 pkt 3 p.g.k. do żądania danych z ewidencji gruntów i budynków, zawierających dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k., oraz wydania wypisów z operatu ewidencyjnego – stanowi przesłankę rozstrzygnięcia i wchodzi w zakres merytorycznego załatwienia sprawy. Ocena wystąpienia interesu prawnego nie może być zatem rozstrzygana na gruncie art. 64 § 2 k.p.a.
Wprawdzie Sąd I instancji nie ocenił wprost w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku skutków (czy też skuteczności) pozostawienia podania bez rozpoznania, tym niemniej wydany wyrok odpowiada prawu, a skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Na marginesie już tylko zauważyć należy, że zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a. wzajemnie się wykluczają, bowiem jeżeli wskazywane przez organ pisma znajdowały się w aktach sprawy (co jest bezsporne), to dopuszczenie dowodu z tych pism (art. 106 § 3 p.p.s.a.) było bezprzedmiotowe.
Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nie mieć usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.