I OSK 2832/23

I OSK 2832/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1972/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-02-09
Skarżony organ
Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 447
art. 198 ust. 1, art. 199 ust. 1
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 189d, art. 189f § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu Kołobrzeskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1972/22 w sprawie ze skargi Powiatu Kołobrzeskiego na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 30 maja 2022 r. nr DSR-I.5208.2.2022.FS w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niewykonanie zalecenia pokontrolnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Powiatu Kołobrzeskiego na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 lutego 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1972/22 oddalił skargę Powiatu Kołobrzeskiego na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 30 maja 2022 r. nr DSR-I.5208.2.2022.FS w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niewykonanie zalecenia pokontrolnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wojewoda Zachodniopomorski przeprowadził w dniach 29 sierpnia – 2 września 2016 r. kontrolę w trybie zwykłym w Starostwie Powiatowym w Kołobrzegu. W związku z nieprawidłowościami, w piśmie z 17 października 2016 r., zostały wydane zalecenia pokontrolne, w tym zalecenie: "zapewnienia liczby miejsc pieczy zastępczej adekwatnie do potrzeb".
Ocena realizacji zalecenia pokontrolnego miała miejsce podczas następnej kontroli w dniach 6-7 września 2018 r. W konsekwencji, w piśmie z 23 października 2018 r. nr K-S-2.431.3.29.2018.JP, ponownie zalecono aby: "zapewnić liczbę miejsc w pieczy zastępczej adekwatnie do potrzeb, uwzględniając dzieci, które wymagają szczególnej opieki i mają trudności w przystosowaniu się do życia w rodzinie". Ponadto, zalecono aby zapewnić liczbę pracowników Organizatora Rodzinnej Pieczy Zastępczej, umożliwiającej pełną realizację zadań, o których mowa w art. 77 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r. poz. 447), powoływanej dalej jako "ustawa".
Kolejna kontrola została przeprowadzona w dniach 16-17 czerwca 2020 r. W wystąpieniu pokontrolnym z 17 września 2020 r. działalność Powiatu Kołobrzeskiego oceniono pozytywnie mimo stwierdzonych nieprawidłowości. Wskazano, że zalecenie drugie z ostatniej kontroli zrealizowano, natomiast zalecenie pierwsze nie zostało wykonane. Powiat Kołobrzeski nie wniósł zastrzeżeń do przedmiotowego wystąpienia.
Następnie, Powiat Kołobrzeski w piśmie z 22 października 2020 r. przedstawił sposób realizacji zaleceń pokontrolnych podkreślając, że działania Powiatu ukierunkowane są na rodzinną pieczę zastępczą.
Starosta Kołobrzeski w piśmie z 29 października 2020 r., w związku ze wszczęciem przez Wojewodę Zachodniopomorskiego postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za brak realizacji zalecenia pokontrolnego, przedstawił dodatkowe wyjaśnienia. Wskazał, że nie zgadza się z twierdzeniem, że nie zapewnia liczby miejsc w pieczy zastępczej adekwatnie do potrzeb.
Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z 24 grudnia 2020 r. nr 2PS-3.431.9.8.2020.JP wymierzył Powiatowi Kołobrzeskiemu karę pieniężną w wysokości 5 000 zł za niewykonanie zalecenia pokontrolnego z 23 października 2018 r., dotyczącego zapewnienia miejsc w pieczy zastępczej adekwatnie do potrzeb, z uwzględnieniem dzieci, które wymagają szczególnej opieki i mają trudności w przystosowaniu się do życia w rodzinie.
Minister Rodziny i Polityki Społecznej decyzją z 30 kwietnia 2021 r. nr DSR-I.8208.1.4.2021.PW/WK, po rozpatrzeniu odwołania Powiatu Kołobrzeskiego, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w związku z zaniechaniem zebrania niezbędnego materiału dowodowego, koniecznego do zweryfikowania okoliczności objętym postępowaniem.
W dniach 14-16 września 2021 r. w Powiecie Kołobrzeskim przeprowadzona została kontrola doraźna, której przedmiotem było pozyskanie dodatkowych informacji, które nie zostały uwzględnione podczas kontroli przeprowadzonej w dniach 16-17 czerwca 2020 r., a były niezbędne do ponownego rozpatrzenia sprawy.
W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, w piśmie z 12 listopada 2021 r. nr ZPS-3.431.9.15.2021.JP, wydano dwa zalecenia pokontrolne zwykłe, w brzmieniu: dokumentować wszystkie działania podejmowane w zakresie poszukiwania miejsc w pieczy zastępczej dla dzieci oraz współpracę z instytucjami na rzecz zapewnienia dziecku prawa do kontaktów z rodziną i innymi bliskimi osobami oraz powrotu dziecka do rodziny, oraz zapewnić rodzinom zastępczym kontakt z innymi rodzinami lub prowadzącymi rodzinny dom dziecka. Ponadto, wydano dwa zalecenia znaczące, w brzmieniu: przy umieszczaniu dzieci w pieczy zastępczej uwzględniać prawo dziecka i rodziców do wzajemnych kontaktów, w tym osobistych oraz możliwości komunikacyjne rodziców, oraz w przypadku bezwzględnej konieczności umieszczenia dzieci w pieczy zastępczej znacznie oddalonej od miejsca zamieszkania rodziców, podejmować działania w celu zmiany pieczy na położoną bliżej miejsca zamieszkania rodziców w każdym przypadku, kiedy to nie jest sprzeczne z dobrem dziecka.
Powiat Kołobrzeski nie wniósł zastrzeżeń do ww. wystąpienia pokontrolnego, a w piśmie z 14 grudnia 2021 r. poinformował o sposobie realizacji zaleceń pokontrolnych.
Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z 3 stycznia 2022 r. nr ZPS-3.431.9.8.2020.JP wymierzył Powiatowi Kołobrzeskiemu karę pieniężną w wysokości 5 000 zł za niewykonanie zalecenia pokontrolnego wydanego 23 października 2018 r. nr K-S-2.431.3.29.2018.JP dotyczącego zapewnienia liczby miejsc w pieczy zastępczej adekwatnie do potrzeb, z uwzględnieniem dzieci, które wymagają szczególnej opieki i mają trudności w przystosowaniu się do życia w rodzinie. Wojewoda wskazał, że w kontrolowanym okresie Powiat Kołobrzeski w dalszym ciągu nie zabezpieczał liczby miejsc w pieczy zastępczej adekwatnie do występujących potrzeb.
Minister Rodziny i Polityki Społecznej decyzją z 30 maja 2022 r. nr DSR-I.5208.2.2022.FS, po rozpatrzeniu odwołania Powiatu Kołobrzeskiego, uchylił decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 3 stycznia 2022 r. i wymierzył Powiatowi Kołobrzeskiemu grzywnę w zmniejszonej wysokości, tj. w kwocie 1 500 zł.
Jak wyjaśnił organ II instancji, Powiat, kładąc nacisk na szybką realizację postanowień sądu o umieszczeniu w pieczy, korzystał z przewidzianej w ustawie możliwości zapewnienia dzieciom miejsca w pieczy zastępczej w sposób inny niż tworzenie ich na terenie własnego powiatu, to jest przez tworzenie rodzin zastępczych zawodowych na terenie innego powiatu (art. 54 i 55 ustawy), lub prowadzenie placówki opiekuńczo-wychowawczej na terenie innego powiatu (art. 93 ustawy). W odniesieniu do wykonywania zadań, mających na celu zagwarantowanie dzieciom miejsca w pieczy zastępczej w sposób przyjęty przez Powiat, wykazano czynniki usprawiedliwiające umieszczenie dzieci w dużej odległości od miejsca zamieszkania rodziców. Powiat wykazał także podejmowanie działań w celu znalezienia dzieciom miejsca w pieczy zastępczej, jak również wykazał starania do zapewnienia realizacji utrzymywania kontaktu dzieci z rodziną bez zbędnych trudności. Zastrzeżenia Ministra budzi jednak to, że Powiat nie dokumentował w sposób szczegółowy ustaleń w zakresie braku możliwości przyjęcia dzieci przez rodziny zastępcze, nie wykazał w sposób szczegółowy ustaleń w zakresie poszukiwań miejsc dla dzieci w instytucjonalnej pieczy zastępczej oraz ustaleń w zakresie wyboru konkretnej placówki, nie udokumentował również w sposób szczegółowy podejmowania przez Powiat działań w kierunku zmiany formy pieczy zastępczej na położoną bliżej miejsca zamieszkania rodziców.
W konsekwencji Minister podkreślił, że Powiat realizował zadania w zakresie zapewnienia liczby miejsc w pieczy zastępczej co do zasady prawidłowo i w oparciu o wskazania ustawy, dopuszczając się jednak w wykonaniu zadań opisanych przez ten organ nieprawidłowości.
Minister wyjaśnił, że niewykonanie zaleceń pokontrolnych pociąga za sobą obligatoryjne wymierzenie kary w drodze decyzji. W omawianym zakresie, organ nie działa bowiem w warunkach uznania administracyjnego. Kara powinna być zaś adekwatna do powagi uchybień stwierdzonych podczas kontroli, dotyczących zaleceń pokontrolnych.
Minister zgodził się z organem I instancji co do podstaw wymierzenia Powiatowi kary administracyjnej, kwestionując jednak jej wysokość. Minister stwierdził, że ustalenie wysokości kary pozostawione jest ustawowo uznaniu organu.
Dalej Minister zwrócił uwagę, że ze względu na treść art. 197g ustawy, na gruncie niniejszej sprawy powinien mieć zastosowanie art. 189d ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", który zawiera przesłanki nakładania administracyjnej kary pieniężnej. Analizując dyrektywy wymiaru kary pieniężnej na podstawie wskazanych przepisów, Minister podniósł, że okoliczności zarzucanego naruszenia prawa przez Powiat, w szczególności podejmowane przez niego działania, w tym zwłaszcza nacisk na szybką realizację postanowień sądu o umieszczeniu w pieczy zastępczej, uzasadniają potrzebę miarkowania wysokości wymierzonej kary pieniężnej. Powyższe przepisy wskazują bowiem na potrzebę, by dolegliwość kary była proporcjonalna do rodzaju i stopnia naruszenia praw. Wobec powyższego, Minister za zasadne uznał uchylenie decyzji Wojewody oraz miarkowanie wysokości wymierzonej kary i w konsekwencji zmniejszenie jej do kwoty 1 500 zł.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Powiatu Kołobrzeskiego na opisaną wyżej decyzję. Sąd I instancji podzielił ustalenia faktyczne i ocenę materiału dowodowego, wynikające z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu I instancji przepis art. 198 ust. 1 w związku z art. 197d ust. 1 ustawy jest jednoznaczny, a jego treść nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych.
W opinii Sądu I instancji, Minister wydając decyzję dysponował pełnym materiałem dokumentacyjnym, w tym zaleceniami pokontrolnymi wydanymi w związku z przeprowadzonymi w Starostwie Powiatowym w Kołobrzegu kontrolami w dniach: od 29 sierpnia do 2 września 2016 r., od 6 do 7 września 2018 r., od 16 do 17 czerwca 2020 r. oraz od 14 do 16 września 2021 r. Ta ostatnia kontrola miała na celu pozyskanie dodatkowych informacji, które nie zostały uwzględnione w poprzedniej kontroli.
Sąd I instancji wyjaśnił, że pierwszy raz zalecenie pokontrolne dla Powiatu Kołobrzeskiego w postaci: "zapewnienia liczby miejsc w pieczy zastępczej adekwatnie do potrzeb", zostało sformułowane w piśmie pokontrolnym z 17 października 2016 r. Następne kontrole były wszczynane celem sprawdzenia realizacji powyżej nałożonego obowiązku.
W kolejnym zaleceniu pokontrolnym z 23 października 2018 r. ponownie nakazano Powiatowi, aby ten: "zapewnił liczbę miejsc w pieczy zastępczej adekwatnie do potrzeb, uwzględniając dzieci, które wymagają szczególnej opieki i mają trudności w przystosowaniu się do życia w rodzinie".
Z kolei, w wystąpieniu pokontrolnym z 12 listopada 2021 r., zespół kontrolerów ostatecznie pozytywnie ocenił działalność Powiatu, mimo stwierdzonych nieprawidłowości, wskazując na 4-stopniową skalę ocen stosowaną wobec kontrolowanego podmiotu: pozytywna, pozytywna z uchybieniami, pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidłowości, negatywna.
Sąd I instancji podał następnie, że zastrzeżenia Wojewody w związku z realizacją zaleceń pokontrolnych budziły kwestie:
1) dokumentowania wszystkich działań podejmowanych w zakresie poszukiwania miejsc w pieczy zastępczej dla dzieci oraz współpracy z instytucjami na rzecz zapewnienia dziecku prawa do kontaktów z rodziną i innymi bliskimi osobami oraz powrotu dziecka do rodziny,
2) zapewnienia rodzinom zastępczym kontaktu z innymi rodzinami lub prowadzącymi rodzinny dom dziecka,
3) uwzględniania (przy umieszczaniu dzieci w pieczy zastępczej) prawa dziecka i rodziców do wzajemnych kontaktów, w tym osobistych, oraz uwzględniania możliwości komunikacyjnych rodziców,
4) podejmowania działania w celu zmiany pieczy na położoną bliżej miejsca zamieszkania rodziców w każdym przypadku, kiedy to nie jest sprzeczne z dobrem dziecka, w przypadku bezwzględnej konieczności umieszczenia dzieci w pieczy zastępczej znacznie oddalonej od miejsca zamieszkania rodziców.
Sąd I instancji wskazał, że zespół kontrolny, na podstawie udostępnionych w trakcie kontroli dokumentów i wyjaśnień, ustalił że:
1) w wyniku działań Powiatu w instytucjonalnej pieczy zastępczej umieszczono [...] rodzeństwa w odległości około 900 km od miejsca zamieszkania rodzica; skarżący przedstawił czynniki usprawiedliwiające co do umieszczenia dzieci w dalekiej odległości;
2) Powiat realizował zadania w zakresie zapewnienia liczby miejsc w pieczy zastępczej co do zasady prawidłowo, biorąc pod uwagę literalne brzmienie przepisów art. 32, 54, 55 i 93 ustawy, jednak na gruncie przedmiotowej sprawy zaistniały nieprawidłowości w wykonywaniu tych zadań;
3) Powiat nie dokumentował w sposób szczegółowy ustaleń w zakresie braku możliwości przyjęcia dzieci przez rodziny zastępcze, w aktach znajduje się jedynie ogólna adnotacja służbowa;
4) Powiat nie wykazał w sposób szczegółowy ustaleń w zakresie poszukiwania miejsc dla dzieci w instytucjonalnej pieczy zastępczej oraz ustaleń w zakresie wyboru konkretnej placówki;
5) Powiat nie udokumentował również w sposób szczegółowy działań w kierunku zmiany formy pieczy zastępczej na położoną bliżej miejsca zamieszkania rodziców w stosunku do [...] rodzeństwa, szczególnie w stosunku do najmłodszego dziecka.
Jak zwrócił uwagę Sąd I instancji, w postępowaniu o nałożenie kary pieniężnej stosuje się przepisy K.p.a., który w art. 189d określa zasady nakładania administracyjnej kary pieniężnej.
Sąd zauważył, że pomimo wystąpienia ww. nielicznych nieprawidłowości, powstałych przy wykonywaniu zadań związanych z realizacją zaleceń pokontrolnych, (co ma odzwierciedlenie w materiale dokumentacyjnym – por. wystąpienie z 12 listopada 2021 r.), Minister słusznie zwrócił uwagę na okoliczności, które miały znaczenie przy miarkowaniu kary. Zdaniem Sądu I instancji, Powiat dokładał bowiem starań, aby na jego terenie następował rozwój systemu pieczy zastępczej oraz by rodziny zastępcze otrzymywały odpowiednie wsparcie. Skarżący Powiat przez podejmowane działania dążył w ten sposób do zapewnienia adekwatnej do potrzeb liczby miejsc w pieczy zastępczej, a także priorytetowo wykonywał postanowienia sądu. Powyższe Minister wziął pod rozwagę przy miarkowaniu kary, którą ostatecznie wymierzył w zmniejszonej wysokości (kwota 1 500 zł).
Sąd I instancji wskazał, że administracyjne kary pieniężne stanowią rodzaj sankcji administracyjnych, będących konsekwencją naruszenia określonego przepisu prawa administracyjnego, w tym przypadku art. 197d ustawy. Sąd I instancji zaakceptował stanowisko Ministra w zakresie wysokości nałożonej kary administracyjnej, która kształtuje się na niskim poziomie i nie narusza granic uznania organu w tym zakresie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiat Kołobrzeski zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:
I) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 198 ust. 1 w związku z art. 199 ust. 1 ustawy polegające na przyjęciu, że Powiat Kołobrzeski nie zrealizował zaleceń pokontrolnych, co uzasadnia nałożenie kary pieniężnej;
II) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. przez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, a także przez brak właściwego uzasadnienia decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy przez błędne ustalenie, że Powiat Kołobrzeski nie zrealizował zaleceń pokontrolnych, co w ocenie Sądu I instancji uzasadniało wymierzenie kary pieniężnej;
III) "z ostrożności procesowej, gdyby Sąd I instancji uznał, że zalecenia pokontrolne nie zostały wykonane", zarzucono naruszenie przepisów postępowania:
1) art. 189d K.p.a. przez uznanie, że nałożona kara pieniężna nie narusza zasad wymiaru kar i zasadne jest nałożenie kary pieniężnej, w sytuacji gdy okoliczności sprawy wskazują, że waga naruszenia powinna uzasadniać odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej;
2) art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, ze waga naruszenia i postawa wnoszącego skargę kasacyjną uzasadniają zastosowanie tego przepisu w przedmiotowej sprawie.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o uchylenie decyzji organu I i II instancji. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie na rzecz Powiatu Kołobrzeskiego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że ani na etapie postępowania przed organami I i II instancji, ani przed Sądem I instancji nie wzięto pod uwagę podnoszonego zarzutu wykonania zaleceń pokontrolnych oraz argumentacji skarżącego w tym zakresie.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, w sprawie nie sposób uznać, że Powiat nie wykonał zaleceń pokontrolnych. Oznacza to, że nie było uzasadnione nałożenie kary pieniężnej. Jak wskazał Powiat, pismem z 12 listopada 2021 r. wydano dwa zalecenia pokontrolne zwykłe oraz dwa zalecenia znaczące. Następnie, Powiat przywołał ustalenia zespołu kontrolnego zawarte w wystąpieniu pokontrolnym (5 punktów), z których wynika, że zalecenia pokontrolne zostały zrealizowane.
I tak, przytoczony został pierwszy punkt ustaleń pokontrolnych, w którym kontrolujący wskazał, że "w wyniku działań Powiatu w instytucjonalnej pieczy zastępczej umieszczono [...] rodzeństwa w odległości około 900 km od miejsca zamieszkania rodzica, ale jednocześnie Powiat Kołobrzeski przedstawił czynniki usprawiedliwiające co do umieszczenia dzieci w dalekiej odległości". Ponadto, kontrolujący podał, że "(...) nie był w stanie wykazać braku podstaw do umieszczenia dzieci w dalekiej odległości. Kontrolujący uznał również, że Powiat Kołobrzeski wykazał starania do zapewnienia realizacji utrzymywania kontaktu dzieci z rodziną bez zbędnych trudności (...)".
W punkcie 2 przywołanych ustaleń pokontrolnych, kontrolujący wskazał, że Powiat realizował zadania w zakresie zapewnienia liczny miejsc w pieczy zastępczej co do zasady prawidłowo, biorąc pod uwagę literalne brzmienie przepisów art. 32, 54, 55, i 93 ustawy, jednak na gruncie przedmiotowej sprawy zaistniały nieprawidłowości w wykonywaniu tych zadań. Odnosząc się do tego wnoszący skargę kasacyjną Powiat zauważył, że zastrzeżenie tam zawarte jest nielogiczne i niespójne z ustaleniami dokonanymi w czasie kontroli, która wykazała, że Powiat realizuje wszystkie postanowienia sądu, a wyłącznie jeden przypadek umieszczenia dzieci w dalekiej odległości od miejsca zamieszkania nie został uznany za uzasadniony. Przy czym, wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, że Powiat w pierwszej kolejności ma na celu dobro dziecka i jak najszybsze odizolowanie go od środowiska w którym przebywa, zgodnie z postanowieniem sądu. Zatem, nie sposób uznać, że Powiat nie zapewnia odpowiedniej liczby miejsc w pieczy zastępczej, w sytuacji gdy wszystkie postanowienia sądu są realizowane.
Komentując zastrzeżenie zespołu pokontrolnego zawarte w punkcie 3, że Powiat nie dokumentował w sposób szczegółowy ustaleń w zakresie braku możliwości przyjęcia dzieci przez rodziny zastępcze, a jedynie zawarł w aktach ogólną notatkę służbową, wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że brak jest przepisu prawnego, który nakazywałby dokumentować w określony sposób ustalenia w zakresie przyjęcia dzieci przez rodziny zastępcze. Zatem, nie można uznać, że Powiat naruszył jakikolwiek przepis prawa. Ponadto, w sytuacji zgłoszenia konieczności umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej na podstawie postanowienia sądu, należy działać tak, by jak najszybciej odizolować dziecko od zagrażającego mu środowiska.
Odnosząc się do zastrzeżenia zawartego w punkcie 4, że Powiat nie wykazał w sposób szczegółowy działań w zakresie poszukiwania miejsc dla dzieci w instytucjonalnej pieczy zastępczej oraz ustaleń w zakresie wyboru konkretnej placówki, Powiat zaznaczył, że w innym miejscu podano: "wykazano czynniki usprawiedliwiające umieszczenie dzieci w dalekiej odległości od miejsca zamieszkania rodziców, skarżąca wykazała także podejmowanie działań w celu znalezienia dzieciom miejsca w pieczy zastępczej". Dlatego też, w opinii Powiatu, powyższe ustalenia są wewnętrznie sprzeczne.
W punkcie 5 ustaleń znalazł się zarzut, że Powiat nie udokumentował również w sposób szczegółowy działań w kierunku zmiany formy pieczy zastępczej na położoną bliżej miejsca zamieszkania rodziców w stosunku do [...] rodzeństwa, szczególnie w stosunku do najmłodszego. Odnosząc się do tego, Powiat wyjaśnił, że zarówno na etapie kontroli, jak i postępowania sądowego wykazywał, że zmiana miejsca wykonywania pieczy byłaby sprzeczna z dobrem [...] rodzeństwa, a szczególnie najmłodszego dziecka, które zdążyło się dobrze zaadaptować w środowisku.
Na koniec, "z ostrożności procesowej, gdyby Sąd I instancji uznał, że zalecenia pokontrolne nie zostały w pełni wykonane", Powiat wskazał, że przesłanki warunkujące wymiar kary, a wynikające z art. 189d K.p.a., nie zostały prawidłowo zastosowane w sprawie. W szczególności, nie wzięto pod uwagę "okoliczności i naruszenia prawa, które dokonane zostało w warunkach działania w sytuacji nagłej, koniecznej do wystąpienia w celu zabrania dzieci ze środowiska mu zagrażającego". Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, w toku postępowania nie uwzględniono również okoliczności, że Powiat realizuje wszystkie postanowienia sądu o umieszczeniu małoletnich w pieczy zastępczej, ani okoliczności, że korzyści, w postaci dobra dzieci, przewyższały wagę naruszenia.
W ocenie Powiatu, gdyby Minister zastosował ww. okoliczności przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, toby doszedł do przekonania, że waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszeń. Zatem, organ powinien odstąpić od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a.
W odpowiedzi, Minister Rodziny i Polityki społecznej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od Powiatu Kołobrzeskiego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Jak zwrócił uwagę Minister, na etapie postępowania kontrolnego prowadzonego przez Wojewodę, Powiat nie kwestionował zarówno wyników przeprowadzonej kontroli, jak i samego stwierdzenia niewykonania przez niego zaleceń pokontrolnych. Powiat nie wniósł zastrzeżeń do wydanego przez Wojewodę wystąpienia pokontrolnego i w piśmie z 14 grudnia 2021 r. poinformował o sposobie realizacji zaleceń pokontrolnych.
Minister stwierdził niewykonanie zaleceń pokontrolnych przede wszystkim na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Ponadto, na etapie kontroli organu I instancji, Powiat również nie podnosił zarzutu zrealizowania zaleceń pokontrolnych, co w opinii Ministra można uznać za przyznanie się do ich niewykonania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Przede wszystkim należy wskazać, że oparty na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzut naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. został sformułowany nieprawidłowo. Podnosząc ten zarzut autorka skargi kasacyjnej nie powiązała naruszenia tych przepisów z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów ustawy P.p.s.a.
W doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 - 240; np. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r. sygn. akt FSK 2706/04 czy wyrok NSA z 13 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 329/06, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi postępowanie bowiem na podstawie przepisów P.p.s.a. a nie przepisów K.p.a. Zatem sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów K.p.a. a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowania, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 216/06). Modelowo zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być zatem na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 19 października 2005 r. sygn. akt I FSK 109/05). Jednocześnie, pozostając na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z 26 października 2009 r. (I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów K.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n., szczeg. s. 38-39). W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być zatem w świetle powyższego potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów K.p.a. przez Sąd I instancji
Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia powyższych przepisów K.p.a., należy przypomnieć, że merytorycznoprawną podstawę decyzji o wymierzeniu Powiatowi Kołobrzeskiemu kary pieniężnej w wysokości 1 500 zł stanowił art. 198 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem (według brzmienia obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej decyzji), kto nie realizuje zaleceń pokontrolnych (wydanych po przeprowadzeniu przez wojewodę postępowania kontrolnego), o których mowa w art. 197d ust. 1, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 10 000 zł. W myśl art. 199 ust. 1 ustawy karę pieniężną, o której mowa w art. 198, wymierza, w drodze decyzji, wojewoda.
Prawidłowo zatem Sąd I instancji zaaprobował stan prawny przyjęty przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że wymierzenie grzywny w trybie art. 198 ustawy nie jest pozostawione uznaniu organu. Swobodnej ocenie podlega jedynie wymiar tej kary, a więc jej wysokość. Dyrektywy wymiaru (wysokości) kary pieniężnej zawarte są w art. 189d K.p.a. stosowanym odpowiednio w sprawach z zakresu pieczy zastępczej na mocy art. 197g ustawy.
Zalecenia pokontrolne, stosownie do postanowień art. 197d ustawy, kierowane są do jednostki, w której przeprowadzono kontrolę, a występujące tu pojęcie zaleceń pokontrolnych musi być interpretowane w sposób literalny i nie może być rozszerzane na inne formy aktywności wojewody. Jak podaje S. Nitecki [w:] A. Wilk, S. Nitecki, Wspieranie rodziny i system pieczy zastępczej. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2024 (https://sip.lex.pl, dostęp: 2024-11-28), w zakresie zwrotu "nierealizowanie zaleceń pokontrolnych", możemy zetknąć się w praktyce z kilkoma sytuacjami: kiedy podmiot zobowiązany nie podejmie żadnych działań zmierzających do realizacji zaleceń pokontrolnych, podejmie częściowe działania zmierzające do ich realizacji, względnie w całości je zrealizuje. Mając na uwadze treść analizowanego unormowania, ostatnia sytuacja nie jest objęta hipotezą analizowanej normy. W sposób czytelny autor ten ocenia sytuację przedstawioną w pierwszej kolejności, ponieważ w całości wyczerpuje przesłankę nałożenia kary pieniężnej na podmiot, do którego skierowano zalecenia pokontrolne. W odniesieniu do drugiej z wymienionych sytuacji, podmiot kontrolowany częściowo realizuje zalecenia pokontrolne, a częściowo je pomija, a zatem wówczas na wojewodzie będzie spoczywał obowiązek ustalenia, czy niezrealizowanie zaleceń pokontrolnych spowodowane było okolicznościami obiektywnymi, czy też wynikało z zaniedbań jednostki kontrolowanej, i w zależności od poczynionych ustaleń takie powinny być dalsze działania. Oznacza to, że jednostka kontrolowana obowiązana jest we wskazanych terminach wykonać ciążące na niej czynności i podjąć przewidziane działania, a w szczególności powiadomić w wyznaczonym terminie wojewodę o realizacji zaleceń pokontrolnych. Jak dalej wskazuje ten autor, obok funkcji przymuszającej przedmiotowa kara pieniężna może pełnić funkcję profilaktyczną, ponieważ z treści analizowanego unormowania nie wynika, czy wojewoda może nałożyć tę karę także wówczas, gdy jednostka kontrolowana zrealizuje zalecenia pokontrolne, jednakże dopiero po długim czasie. Brzmienie omawianego unormowania pozwala opowiedzieć się za stanowiskiem, że niezrealizowanie zaleceń pokontrolnych w przewidzianym terminie obliguje wojewodę do nałożenia kary pieniężnej, przy jednoczesnym miarkowaniu jej wysokości. Równocześnie z unormowania tego nie wynika, aby wojewoda mógł ten środek stosować kilkukrotnie.
Podkreślenia przy tym wymaga, że celem kontroli prowadzonej przez wojewodę na zasadach określonych w dziale VIII ustawy jest nie tylko ocena, czy dany podmiot podjął się realizacji zalecenia pokontrolnego, ale także ocena stopnia realizacji tego zalecenia, efektywności, rzetelności i jakości jego realizacji oraz prowadzenia dokumentacji związanej z realizowanym zadaniem. Kontrola podejmowana przez wojewodę ma doprowadzić do osiągnięcia zakładanego celu kontroli (por. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2947/22).
W sprawie nie jest sporne, że Powiat Kołobrzeski nie wniósł zastrzeżeń do ww. wystąpienia pokontrolnego, a w piśmie z 14 grudnia 2021 r. poinformował o sposobie realizacji zaleceń pokontrolnych.
Zagadnienie zaleceń pokontrolnych w niniejszej sprawie sprowadzało się do niezrealizowania zalecenia pokontrolnego dotyczącego zapewnienia liczby miejsc w pieczy zastępczej adekwatnie do potrzeb, uwzględniając dzieci, które wymagają szczególnej opieki i mają trudności w przystosowaniu się do życia w rodzinie (s. 7 uzasadnienia decyzji organu I instancji i s. 14 uzasadnienia decyzji organu II instancji). Jak przyjął Wojewoda Zachodniopomorski, przeprowadzona w dniach 16-17 czerwca 2020 r. kontrola w trybie zwykłym oraz w dniach 14-16 września 2021 r. kontrola doraźna wskazały, że to zalecenie pokontrolne nie zostało zrealizowane. Organ uznał bowiem, że w całokształcie zebranego materiału dowodowego w kontrolowanym okresie Powiat Kołobrzeski w dalszym ciągu nie zabezpieczył liczby miejsc w pieczy zastępczej adekwatnie do występujących potrzeb. Wojewoda wskazał, że niedostateczna liczba miejsc w pieczy zastępczej na terenie powiatu spowodowała konieczność poszukiwania miejsc w pieczy zastępczej na terenie całego kraju i skutkiem tego było umieszczenie [...] rodzeństwa w bardzo dużej odległości od dotychczasowego miejsca zamieszkania.
Organ odwoławczy odnosząc się do tego zagadnienia wskazał natomiast, że zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy, pieczę zastępczą organizuje powiat, zaś zgodnie z art. 180 pkt 2 ustawy jego zadaniem jest zapewnienie dzieciom pieczy zastępczej w rodzinach zastępczych, rodzinnych domach dziecka oraz w placówkach opiekuńczo-wychowawczych. Powiat, organizując pieczę zastępczą powinien w pierwszej kolejności zapewnić odpowiednią dla potrzeb liczbę miejsc w pieczy zastępczej na terenie własnego powiatu. Ustawa daje jednak możliwość tworzenia rodzin zastępczych zawodowych na terenie innego powiatu (art. 54 i 55 ustawy), lub prowadzenia placówki opiekuńczo-wychowawczej na terenie innego powiatu (art. 93 ustawy). Minister stwierdził, że w ustawie brak jest regulacji w jakiej odległości od miejsca zamieszkania rodzica można dokonać takiego umieszczenia. Wobec tego powinno ono odbywać się bez szkody dla realizacji pozostałych przepisów, w tym w szczególności dotyczących prawa rodziców i dzieci do zachowania kontaktów, jak również przepisów odnoszących się do istoty pracy z rodziną na rzecz powrotu dzieci do rodziny biologicznej.
Minister przyjął w świetle powyższych regulacji prawnych, że na gruncie przedmiotowej sprawy Powiat, kładąc nacisk na szybką realizację postanowień sądu o umieszczeniu w pieczy, korzystał z przewidzianej w ustawie możliwości zapewnienia dzieciom miejsca w pieczy zastępczej w sposób inny niż tworzenie ich na terenie własnego powiatu. W ocenie Ministra, w odniesieniu do wykonywania zadań, mających na celu zagwarantowanie dzieciom miejsca w pieczy zastępczej, w sposób przyjęty przez Powiat, wykazane zostały czynniki usprawiedliwiające umieszczenie dzieci w dużej odległości od miejsca zamieszkania rodziców. Minister uznał, że nie sposób zatem kategorycznie wykazać, że nie było okoliczności faktycznych usprawiedliwiających umieszczenie dziecka w dużej odległości od miejsca zamieszkania rodziców. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Kołobrzegu spotkało się bowiem z odmową przyjęcia dzieci od znajdujących się na terenie powiatu rodzin zastępczych zawodowych, niezawodowych oraz rodzinnego domu dziecka. Powiat przeprowadził poszukiwania miejsca dla dzieci wśród 230 powiatów na terenie Polski.
Ocena Ministra w zakresie zrealizowania zalecenia pokontrolnego dotyczącego zapewnienia liczby miejsc w pieczy zastępczej adekwatnie do potrzeb, uwzględniając dzieci, które wymagają szczególnej opieki i mają trudności w przystosowaniu się do życia w rodzinie, została więc zmodyfikowana wobec kategorycznej oceny organu I instancji o niezabezpieczeniu liczby miejsc w pieczy zastępczej adekwatnie do występujących potrzeb na terenie powiatu. Minister bowiem uznał, że Powiat realizował zadania w zakresie zapewnienia liczby miejsc w pieczy zastępczej "co do zasady prawidłowo i w oparciu o wskazania ustaw". Zastrzeżenia Ministra dotyczyły wyłącznie tego, że Powiat nie dokumentował w sposób szczegółowy ustaleń w zakresie braku możliwości przyjęcia dzieci przez rodziny zastępcze, nie wykazał w sposób szczegółowy ustaleń w zakresie poszukiwań miejsc dla dzieci w instytucjonalnej pieczy zastępczej oraz ustaleń w zakresie wyboru konkretnej placówki, nie udokumentował również w sposób szczegółowy podejmowania przez Powiat działań w kierunku zmiany formy pieczy zastępczej na położoną bliżej miejsca zamieszkania rodziców. Świadczy o tym treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, z którego jasno wynika, że Minister uznał za nieprawidłowość w zrealizowaniu zaleceń pokontrolnych brak dokumentowania przez Powiat w sposób szczegółowy podejmowanych poszukiwań miejsc dla dzieci w instytucjonalnej pieczy zastępczej oraz w zakresie wyboru konkretnej placówki, a także braku możliwości przyjęcia dzieci przez rodziny zastępcze. Organ wskazał przy tym, że zamieszczona w aktach sprawy jedynie ogólna adnotacja służbowa nie mogła być uznana za wystarczający sposób dokumentowania działań Powiatu w tym zakresie.
Nie można więc zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie Powiatem, że wskazane ustalenia są sprzeczne. Można zgodzić się co najwyżej, że sposób zredagowania stanowiska organu odwoławczego przez wskazanie, że "W konkluzji należy stwierdzić, że Strona realizowała zadania w zakresie zapewnienia liczby miejsc w pieczy zastępczej co do zasady prawidłowo i w oparciu o wskazania ustawy, w wykonaniu zadań dopuszczając się jednak wskazanych wyżej nieprawidłowości." mógłby być uznany za sprzeczny, gdyby stanowisko to nie zostało umieszczone w kontekście szczegółowego opisu okoliczności sprawy, które pozwalają na usuniecie wątpliwości co do działań Powiatu zaaprobowanych przez organ odwoławczy i działań, które organ uznał za niewystarczające.
Jak wskazano zaś wcześniej, zakres "niezrealizowanych zaleceń pokontrolnych" obejmuje badanie przez wojewodę nie tylko okoliczności wskazujących czy dany podmiot podjął się realizacji zalecenia pokontrolnego, ale także stopień realizacji zalecenia, rzetelność i jakość jego realizacji, a także prowadzenia dokumentacji związanej z realizowanym zadaniem. Taka interpretacja uwzględnia uprawnienia kontrolne wojewody, który zgodnie z art. 197a ust. 1 pkt 1 ustawy, w związku z przeprowadzanym postępowaniem kontrolnym ma prawo do żądania informacji, dokumentów i danych niezbędnych do sprawowania kontroli. Pozostaje także adekwatna do przepisów § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 sierpnia 2015 r. w sprawie przeprowadzania kontroli przez wojewodę oraz wzoru legitymacji uprawniającej do przeprowadzania kontroli (Dz. U. poz. 1477), zgodnie z którymi zespół inspektorów ustala stan faktyczny na podstawie dowodów zebranych podczas kontroli, a dowodami są w szczególności dokumenty, rzeczy, oględziny, opinie biegłych, ustne lub pisemne wyjaśnienia lub oświadczenia.
W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano tego sposobu rozumienia normy prawnej wywiedzionej z art. 198 ust. 1 w związku z art. 199 ust. 1 i art. 197a oraz art. 198d ust. 1 ustawy. Dlatego nie ma racji skarżący Powiat wskazując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że brak przepisu prawnego, który nakazywałby w określony sposób dokumentować ustalenia w zakresie przyjęcia dzieci przez rodziny zastępcze (s. 4), zwalniał Powiat z dokumentowania sposobu wykonywanych zadań w zakresie pieczy zastępczej.
W tej sytuacji zasadnie Sąd I instancji uznał, że pomimo wystąpienia nielicznych nieprawidłowości, powstałych przy wykonywaniu zadań związanych z realizacją zaleceń pokontrolnych, (co ma odzwierciedlenie w materiale dokumentacyjnym - wystąpienie z 12 listopada 2021 r.), słusznie Minister zwrócił uwagę na okoliczności, które miały znaczenie przy miarkowaniu kary. Powiat dokładał bowiem starań, aby na jego terenie następował rozwój systemu pieczy zastępczej oraz by rodziny zastępcze otrzymywały odpowiednie wsparcie. Skarżący poprzez podejmowane działania dążył w ten sposób do zapewnienia adekwatnej do potrzeb liczby miejsc w pieczy zastępczej a także priorytetowo wykonywał postanowienia sądu. Powyższe Minister wziął pod rozwagę przy miarkowaniu kary, którą ostatecznie wymierzył w zmniejszonej wysokości 1 500 zł.
Niezasadny zatem okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. przez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, a także przez brak właściwego uzasadnienia decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy przez błędne ustalenie, że Powiat Kołobrzeski nie zrealizował zaleceń pokontrolnych, co w ocenie Sądu I instancji uzasadniało wymierzenie kary pieniężnej.
Zauważenia przy tym wymaga, że analiza argumentacji skargi kasacyjnej wskazanej na poparcie zarzutu naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 107 § 3 K.p.a., prowadzi do wniosku, że skarżący kasacyjnie w istocie polemizuje z oceną materiału dowodowego dokonaną przez organ odwoławczy, a zaaprobowaną przez Sąd I instancji. Skarżący kasacyjnie Powiat kwestionując stanowisko Ministra i Sądu I instancji w ramach zarzutu naruszenia analizowanych przepisów postępowania nie podniósł bowiem żadnych nowych okoliczności ani nie przedstawił innych dowodów niż zebrane w sprawie. Co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Jeśli organ administracji publicznej ustali, że dana okoliczność nie zachodziła, a przy tym nie można mu postawić z tego tytułu zarzutu, to strona powinna podjąć starania mające na celu wykazanie prawdziwości jej twierdzeń. Przepis art. 7 K.p.a. nie stanowi źródła obowiązku badania wszystkich okoliczności, które w jakikolwiek sposób potencjalnie oddziałują na wynik postępowania (wyrok NSA z 17 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1681/17).
Należy zgodzić się z oceną Sądu I instancji, że poczynione w sprawie ustalenia były wystarczające do wydania decyzji. Stan faktyczny został przyjęty w oparciu o ustalenia zebrane podczas kontroli i oświadczenia strony. Organ administracji ma natomiast obowiązek rozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ten obowiązek pozostaje w ścisłym związku z wyrażoną w art. 80 K.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, która nie tylko nie wyznacza organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, ale oznacza ocenę wartości dowodowej poszczególnych środków dowodowych według wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania organu. Organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie z obowiązku tego się wywiązał.
W świetle powyższego, nie można było uznać, że podważona została ocena Sądu I instancji o częściowym niezrealizowaniu zalecenia pokontrolnego i w związku z tym należało Powiatowi Kołobrzeskiemu wymierzyć karę stosownie do art. 198 ust. 1 ustawy, adekwatną do powagi uchybień stwierdzonych podczas kontroli, której wysokość została obniżona w postępowaniu odwoławczym (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.). Ocena ta zaś przekłada się w sposób oczywisty na ocenę zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 198 ust. 1 w związku z art. 199 ust. 1 ustawy jako nieskutecznego.
Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 189d i art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. Sąd I instancji słusznie przyjął, że organ odwoławczy w niniejszej sprawie zasadnie zastosował przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i wymierzając administracyjną karę pieniężną wziął pod uwagę dyrektywy wymiaru kary administracyjnej wynikające z art. 189d K.p.a. Skoro Sąd I instancji podzielił ocenę Ministra w zakresie konieczności nałożenia kary administracyjnej i jej wysokości, którą uznał za kształtującą się na niskim poziomie i nie naruszającą granic uznania organu w tym zakresie, to tym samy nie można było wymagać skutecznie, aby Sąd I instancji uznał za konieczne zastosowanie przez organ administracyjny instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej przewidzianej w art. 189f ustawy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako nieopartą na usprawiedliwionych podstawach.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.), a także mając na względzie uchwałę składu 7 sędziów NSA z 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12, zgodnie z którą artykuł 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a. stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. W tej sytuacji zasądzono od skarżącego na rzecz organu 360 zł (wynagrodzenie pełnomocnika, który sporządził skargę kasacyjną i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji).