I OSK 283/19

I OSK 283/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2020-05-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-02-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Ewa Kręcichwost - Durchowska /sprawozdawca/
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Sygn. powiązane
III SA/Wr 388/18 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2018-10-25
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1260
art. 130a ust. 6
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 388/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Regionalnej we W. na uchwałę Rady Powiatu O. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 25 października 2018 r., sygn. III SA/Wr 388/18, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Prokuratury Regionalnej we W. stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu O. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Uchwałą z [...] listopada 2017 r., na podstawie art. 12 pkt 11 i 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1868, dalej jako "u.s.p.") oraz art.130a ust. 6 i 6a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm., dalej jako "p.r.d.") w związku z obwieszczeniem Ministra Finansów z 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772) Rada Powiatu O. uchwaliła w § 1 wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi na koszt właściciela. Opłaty ustalono w zależności od rodzaju pojazdu i jego dopuszczalnej masy całkowitej: - roweru, motoroweru, w kwotach odpowiednio: 110 zł i 17 zł; - motocykla 218 zł i 24 zł: - pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5t: 476 zł i 37 zł; - pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t: 594 zł i 49 zł; - pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t: 841 zł, 71 zł; - pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t: 1.239 zł i 132 zł; - pojazdu przewożącego materiały niebezpieczne: 1.508 zł i 196 zł.
W § 2 ustalono wysokość stawek kwotowych kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie tych kosztów, obowiązujących w 2018 roku: 1) rower lub motorower - 55 zł; 2) motocykl - 109 zł; 3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 239 zł; 4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t – 297 zł; 5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t – 420,5 zł; 6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t – 619,5 zł; 7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 754 zł.
W § 3 orzeczono o utracie mocy uchwały nr [...] Rady Powiatu O. z [...] listopada 2016 r. w sprawie wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu.
W § 4. wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu O. Zaś § 5. uchwały stanowi, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2018 r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Prokuratury Regionalnej we W., zarzucając naruszenie art. 130a ust. 6 p.r.d. polegające na przekroczeniu granic ustawowego upoważnienia poprzez przyjęcie w § 1 pkt od 1-7 stawek opłat za usunięcie pojazdów oraz stawek opłat za przechowywanie pojazdów w wysokości przekraczającej koszty ich usuwania i przechowywania na obszarze powiatu, podczas gdy powyższy przepis ustawy upoważniając radę powiatu do określenia wysokości tychże opłat, jednocześnie zobowiązał radę do uwzględnienia "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu".
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że wskazane przepisy uchwały są wadliwe, gdyż wydane zostały z przekroczeniem zakresu ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 130a ust. 6 p.r.d. Prokurator stwierdził, że z powyższego przepisu ustawy wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego przy ustalaniu stawki opłat za usunięcie pojazdu z drogi oraz za każdą dobę przechowywania pojazdu, zobowiązany jest uwzględnić dwa kryteria: "konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadania" oraz "koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu". Innymi słowy, przepis ustawy jakkolwiek zakreślił maksymalną wysokość opłat za realizację powyższego zadania, to jednocześnie wyraźnie ograniczył swobodę organu stanowiącego jednostki samorządy terytorialnego poprzez sformułowanie kryteriów, którymi musi się kierować przy ustalaniu wysokości tychże opłat. Wobec powyższego rada powiatu nie może w sposób arbitralny uchwalać opłat w wysokości stawek maksymalnych lub oscylujących w tej granicy, z pominięciem rzeczywistych kosztów realizacji zadania. W ocenie Prokuratora w celu uwzględnienia drugiej z powyższych przesłanek organ powiatu musi uprzednio oszacować, jakie są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. Dopiero po ustaleniu tego parametru, powinien wziąć go pod uwagę przy podejmowaniu uchwały określającej wysokość stawek opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c p.r.d.
W przedmiotowej sprawie, w opinii Prokuratora, Rada Powiatu O. nie uwzględniła wskazanego kryterium. Prokurator wyjaśnił, że stawki opłat za usunięcie pojazdów z drogi i przechowywanie ich na parkingach strzeżonych zostały ustalone w spornej uchwale na maksymalnym, dopuszczalnym przez prawo poziomie, wynikającym z postanowień obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017r. w zupełnym oderwaniu od rzeczywistych kosztów, jakie wiążą się z holowaniem pojazdów na obszarze powiatu. W ocenie Prokuratora w uzasadnieniu uchwały formalnie tylko podano, że na wysokość ustalonych opłat miały wpływ czynniki takie jak: koszt dojazdu do miejsca zdarzenia, podjęte czynności na miejscu zdarzenia, tj. załadunek i rozładunek, czas pracy kierowcy, zużycie paliwa, zaangażowanie specjalistycznego sprzętu itp. Prokurator zaznaczył, że z umowy z dnia [...] grudnia 2017 r. o świadczenie usług w zakresie usuwania pojazdów i przechowywania ich na parkingach, zawartej pomiędzy Powiatem O. a przedsiębiorcą Handel i Usługi D. P. wynika, że stawki podane w uchwale w porównaniu ze stawkami wynikającymi z umowy są znacznie wyższe. I stwierdził, że zgodnie z zasadą prawidłowej legislacji stanowiącą emanację zasady praworządności, w sytuacji gdy organ powiatu na podstawie upoważnienia ustawowego nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności gdy ustawodawca pozostawił organowi margines swobody, w stosowym uzasadnieniu uchwały właściwy organ winien wskazać argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu. Brak umotywowania uchwalenia ww. stawek na poziome stawek maksymalnych nosi cechę arbitralności. Podsumowując Prokurator podkreślił, że zaskarżona uchwała została podjęta bez przeanalizowania wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i z pominięciem kryteriów zawartych w upoważnieniu ustawowym. W ocenie skarżącego doszło zatem do przekroczenia granic swobody regulacyjnej, gdyż organ stanowiący nie wziął pod uwagę kryterium działania wskazanego przez ustawodawcę.
W odpowiedzi na skargę Starosta nie zgodził się z twierdzeniem skargi, że podejmując uchwałę nie podjęła jakichkolwiek ustaleń w zakresie kosztów i cen usług dotyczących usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu. Starosta podkreślił, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, co do zasady uwzględniono drugą z przesłanek, tj. koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Organ wskazał, że w przypadku drugiej przesłanki chodzi bowiem o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobieranych przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjne na terenie powiatu. Starosta wyjaśnił, że przed podjęciem uchwały Rada dysponowała danymi dotyczącymi cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobieranych przez podmiot świadczący tego rodzaju komercyjne usługi na rzecz powiatu w roku poprzednim, który to podmiot został wyłoniony w wewnętrznej procedurze udzielania zamówień, w sposób przejrzysty, obiektywny z zachowaniem zasad celowości wydatków, oszczędności, gospodarności i legalności.
Podstawę do ustalenia stawek opłat w skarżonej uchwale stanowiła więc m.in. oferta podmiotu świadczącego usługi w roku przyjęcia uchwały, przy czym założono wzrost stawek za przechowywanie pojazdu w stosunku do stawek obowiązujących w aktualnej na moment analizy ofercie przedsiębiorcy.
Starosta wyjaśnił, że wysokość opłat przyjętych w skarżonej uchwale w większości przypadków odpowiada stawkom przedsiębiorcy lub odbiega od nich w sposób nieznaczny, mieszcząc się w granicach delegacji zawartej w art. 130a ust. 6 p.r.d.
Natomiast Starosta odnosząc się wskazanych w skardze zarzutów dotyczących stawek za przechowywanie pojazdu o masie do 3,5 tony oraz powyżej 7,5 tony, przyznał, że stawki te w sposób znaczący odbiegają od cen oferowanych przez przedsiębiorcę, jednakże nie sposób, w opinii organu, przyjąć, iż jest to wyrazem polityki fiskalnej. W tym zakresie Starosta wskazał, że wysokość opłaty uwzględnia przesłankę konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi. Opłaty w tej wysokości mają charakter prewencyjny, a w konsekwencji powinny gwarantować sprawną realizację zadań, dzięki szybkiemu odbiorowi pojazdu przez właściciela, który ponosi wysokie koszty jego przechowywania.
W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że z treści art. 130a ust. 6 p.r.d., będącego podstawą prawną wydania zaskarżonej uchwały, wynika, że rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (oba w/w warunki dotyczą także kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia a następnie odstąpieniem od usunięcia pojazdu). Wysokość opłat (kosztów) nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a p.r.d. Maksymalne stawki opłat ulegają corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b p.r.d.). Wysokość stawek na 2017 r. została określona w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772).
Z zawartego w art. 130a ust. 6 p.r.d. upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą zastrzegając powinność uwzględnienia dwóch kryteriów: 1) konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi, 2) kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (rzeczywistych kosztów).
Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe przesłanki materialnoprawne, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuniecie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek.
Uzasadnienie uchwały powinno szczegółowo określać jakie dane zostały wzięte pod uwagę, w taki sposób, aby poddawała się ona kontroli w szczególności w zakresie tego, czy uchwałodawca ustalając wysokość poszczególnych stawek nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia, uwzględniając kryteria nie przewidziane w ustawie.
Podkreślenia bowiem wymaga, że ustawodawca określając w art. 130a ust. 6 jedynie dwa opisane wyżej kryteria, które powinny stanowić podstawę ustalenia wysokości opłat, wykluczył jednocześnie możliwość kierowania się przy podejmowaniu uchwały innymi względami, aniżeli te, które zostały wymienione w treści tego przepisu. Oznacza to, że żadne inne względy, nie mogą być brane pod uwagę.
Ponadto w sytuacji gdy właściwy organ, na podstawie upoważnienia ustawowego, nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi margines swobody, w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu właściwy organ winien wskazać argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu (kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów). Brak natomiast umotywowania uchwalenia ww. stawek (kosztów) na poziomie stawek maksymalnych w kontekście określonych kryteriów ustawowych, nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 13 grudnia 2017 r., III SA/Wr 739/17, dostępny w CBOSA).
Zdaniem Sądu rację ma strona skarżąca, że Rada Powiatu O. nie uwzględniła przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze konkretnego powiatu. Zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 130a ust. 6 ustawy prawo o ruchu drogowym, bowiem lektura jej uzasadnienia prowadzi do wniosku, że uchwałodawca, ustalając wysokość opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingach strzeżonych kierował się kryteriami nieprzewidzianymi w ustawie, nie biorąc w ogóle pod uwagę kosztów usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu.
Za niedozwolone w świetle granic upoważnienia wynikającego z art. 130a ust. 6 p.r.d. należy uznać ustalanie wysokości stawek w oparciu o jakiekolwiek dodatkowe kryteria, takie jak powołane przez Radę Powiatu, w krótkim i ogólnym uzasadnieniu projektu skarżonej uchwały. Analiza uzasadnienia przedmiotowej uchwały prowadzi do wniosku, że wśród przesłanek, którymi kierował się Organ podejmując tę uchwałę był: 1) fakt, że w sytuacji nieodebrania pojazdu z parkingu w terminie trzech miesięcy kosztami związanymi z postępowaniem sądowym, opinią techniczna, kosztami przechowywania i sprzedaży pojazdu obciążony zostanie Powiat. 2) Okoliczność, że opłaty te będą dotyczyć przede wszystkim osób, które naruszają przepisy ruchu drogowego. Z tego powodu, zdaniem Sądu, rację ma strona skarżąca, że rada Powiatu O. nie uwzględniła przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze konkretnego powiatu.
Powyższe "elementy kalkulacyjne" nie odpowiadają kryteriom wynikającym z art. 130a ust. 6 p.r.d. i prowadzą przez ich zastosowanie do nieuzasadnionego rozszerzenia uprawnień ustawodawcy lokalnego, dodatkowo powodując bezprawne obciążenie mieszkańców Powiatu kosztami działania organu tj. Starostwa Powiatowego. Usuwanie z drogi pojazdów i ich przechowywanie jest zadaniem Powiatu, realizowanym przez pracowników Starostwa, których koszty zatrudnienia ponosi Powiat, niezależnie od tego, jakie czynności wykonują oni w ramach swoich obowiązków wynikających ze stosunku pracy.
Co istotne w rozpoznawanej sprawie, niekwestionowane stawki opłat za usunięcie pojazdu i przechowywanie tego pojazdu wynikające z umowy zawartej na rok 2018 pomiędzy Powiatem O. a przedsiębiorą D. P. odbiegają w dużej części od stawek wynikających z treści spornej uchwały. Stawki wynikające z uchwały w duże części są wyższe od stawek, które pobiera przedsiębiorca za odholowanie pojazdu i przechowanie go na parkingu strzeżony.
Biorąc pod uwagę faktyczne stawki określone w umowie, nie ma znaczenia, podnoszony przez organ w odpowiedzi na skargę argument, że przed podjęciem uchwały Rada dysponowała danymi dotyczącymi cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobieranych przez podmiot świadczący tego rodzaju komercyjne usługi na rzecz powiatu w roku poprzednim oraz, że podstawę do ustalenia stawek opłat w skarżonej uchwale stanowiła więc m.in. oferta podmiotu świadczącego usługi w roku przyjęcia uchwały, przy czym założono wzrost stawek za przechowywanie pojazdu w stosunku do stawek obowiązujących w aktualnej na moment analizy ofercie przedsiębiorcy. Nie ma to znaczenia, w sytuacji gdy w umowie znalazły się znacznie niższe stawki opłat.
W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że organ nie uwzględnił drugiego z kryteriów (kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu), którym powinien się kierować podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 u.p.r.d.. Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był bowiem do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdów, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. (zob. wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1916/17 opublikowany na stronie dostępny w CBOSA)
Zdaniem sądu nie zasługuje również na akceptację stanowisko Starosty przyjęte w odpowiedzi na skargę, gdzie organ wskazał, że wysokość opłaty uwzględnia przesłankę konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi, gdyż opłaty w tej wysokości mają charakter prewencyjny, a w konsekwencji powinny gwarantować sprawną realizację zadań, dzięki szybkiemu odbiorowi pojazdu przez właściciela, który ponosi wysokie koszty jego przechowywania. W zakresie bowiem wskazanej przesłanki (konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi), rada powiatu powinna przeanalizować przede wszystkim jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług również w dni ustawowo wolne od pracy. Ustawodawca sformułował bowiem przesłankę jako "sprawną realizację zadań" a nie koszty sprawnej realizacji tych zadań, czemu dał wyraz, że w ramach tego kryterium należy brać pod uwagę jedynie kwestię organizacyjne usuwania pojazdów i ich przechowywania.
Sąd podkreślił, że uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem tylko wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana jedynie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem uwzględnienia wyłącznie powyższych przesłanek. Z treści art. 130a ust. 6 u.p.r.d. wynika bowiem, że żadne inne przesłanki - poza wymienionymi w tym przepisie - nie mogą wpłynąć na sposób realizowania upoważnienia ustawowego przez organ.
Sąd stwierdził, że stawki przedmiotowych opłat zostały określone w sposób arbitralny, a tym samym niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa.
Z powyższych przyczyn, zdaniem Sądu, należało stwierdzić nieważność również § 2 uchwały, który w swojej treści regulując wysokość stawek powstałych wobec odstąpienia od nasunięcia pojazdu jako punkt wyjścia przyjmuje stawki podstawowe wskazane w § 1 uchwały. Konsekwentnie należało wyeliminować z obrotu prawnego także § 3 – 5 zaskarżonej uchwały, ich pozostawienie czyni bowiem uchwałę kadłubowa, niezrozumiałą.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Powiatu O., zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 130a ust. 6 p.r.d. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż Rada Powiatu O. przy podejmowaniu uchwały z [...] listopada 2017 r. w sprawie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdów na rok 2018, nie uwzględniła kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze konkretnego powiatu.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Prokuratury Regionalnej we W. Ponadto wniesiono o zasądzenie od kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej postawiono jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 130a ust. 6 p.r.d. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że Rada Powiatu O. przy podejmowaniu uchwały z [...] listopada 2017 r. w sprawie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdów na rok 2018, nie uwzględniła kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze konkretnego powiatu.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Natomiast w myśl art. 79 ust. 4 u.s.p., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że przyjmując analogiczne kryteria, tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa, to w szczególności naruszenie polegające na podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszeniu procedury jej uchwalania.
Uchwała rady powiatu podejmowana na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d. jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP. Określa ona bowiem zakres obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a przy tym adresatami tej uchwały są osoby określone generalnie, a nie indywidualnie (imiennie). Uchwała ma więc charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny (por. wyrok WSA z 14 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 856/17, wyrok dostępny pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA").
W doktrynie prawa wskazuje się, że jednostki samorządu terytorialnego mają większą swobodę w zakresie stanowienia prawa miejscowego niż organy upoważnione w Konstytucji do wydawania rozporządzeń wykonawczych do ustawy. Wniosek taki wypływa z porównania upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego z upoważnieniem do wydania rozporządzenia wykonawczego do ustawy (art. 92 i art. 94 Konstytucji RP). W przypadku upoważnienia do wydania aktu wykonawczego do ustawy Konstytucja wymaga zawarcia wytycznych, natomiast w przypadku upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego - takiego wymogu Konstytucja nie określa. Ponadto ocena zgodności aktu prawa miejscowego z upoważnieniem ustawowym nie może abstrahować od tego, jakiej materii dotyczy dany akt. W sprawach objętych zadaniami własnymi samorządu terytorialnego, czy władztwem podatkowym, samorządowi przysługuje więcej swobody prawodawczej. W orzecznictwie i literaturze wskazuje się, że zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która wyraża się między innymi w powierzeniu samorządowi zadań publicznych, wykonywanych przez ten samorząd, w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, wymaga pozostawienia organom samorządu terytorialnego możliwie dużej samodzielności kształtowania prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 977/18 i powołana w nim literatura - CBOSA).
Zauważa się także, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia, dlatego że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (zob.. wyroki NSA: z 25 września 2008 r., sygn. akt II OSK 945/08; z 13 października 2010 r., sygn. akt II GSK 876/09; z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1666/18 - CBOSA; podobnie G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 713–715; por. też P. Chmielnicki, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 6 maja 2003 r. (sygn. akt II SA/Kr 251/03), "Przegląd Legislacyjny" 2003, nr 4, s. 173–174). Nie oznacza to jednak, że organ nie może argumentacji zawartej w uzasadnieniu uchwały uzupełnić w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Dopiero zatem gdy ani w oparciu o treść uzasadnienia zaskarżonej uchwały, ani na podstawie przekazanej wraz z odpowiedzią na skargę dokumentacji nie sposób ustalić jakie były merytoryczne powody podjęcia uchwały w zaskarżonym kształcie to powyższe skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności (vide: wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1468/08; wyrok NSA z 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 638/18, CBOSA).
Zgodnie z treścią art. 130a ust. 6 p.r.d., Rada Powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz wysokość kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Wysokość wskazanych opłat nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych, corocznie zmienianych obwieszczeniem Ministra Finansów wydawanym w sprawie obowiązujących w danym roku kalendarzowym maksymalnych stawek opłat za usuniecie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym.
Przepis art. 130a ust. 6 p.r.d. nie wprowadza szczegółowej procedury podjęcia przedmiotowej uchwały. Wskazuje natomiast na dwie przesłanki, którymi powinna kierować się rada powiatu przy jej podejmowaniu. Rada Powiatu jest zobowiązana wziąć pod uwagę zarówno konieczność sprawnej realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdu z drogi, jak i koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte w wyroku z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1585/18 (CBOSA). Jak wskazał NSA w powyższym wyroku: "Jedną z tych przesłanek są koszty realizacji zadań powiatu w zakresie usuwania, przechowywania i dalszego postępowania z pojazdami. Z treści tego przepisu nie sposób jednak odczytać, że nie chodzi przy tym o wszystkie rodzajowo koszty, jakie w związku z usunięciem i przechowywaniem pojazdu powstają po stronie powiatu. Druga przesłanka to skuteczność podejmowanych działań. Pozyskane przez powiat środki muszą pozwolić realizować zadanie "skutecznie". Skuteczność wiąże się tu w sposób bezpośredni z wysokością opłaty. Doświadczenie życiowe wskazuje, że skuteczne działania wymaga zapewnienia odpowiednio wysokiego finansowania. Można również wysunąć tezę, iż przedmiotowe opłaty pełnią funkcję prewencyjną. Mają zniechęcać właścicieli pojazdów do działań, które będą skutkować usunięciem pojazdów z drogi publicznej. Zatem wysokie opłaty, poprzez swoją funkcję prewencyjną, mogą przyczyniać się do skutecznej realizacji zadań powiatu we wskazanym zakresie." Dalej NSA zauważył, że: "ustalenie przedmiotowych opłat w wysokości odpowiadającej jedynie cenom usług odholowania i parkowania pojazdów świadczonych przez inne podmioty na terenie powiatu, mogłoby uniemożliwić temu powiatowi skuteczną realizację całego zadania. Ceny te bowiem nie uwzględniają konieczności sprawnego wykonywania zadania w rozumieniu ustawy, gdyż innymi kryteriami kierują się często podmioty prywatne, a innymi musi kierować się powiat realizując to zadanie. Zwrócić też należy uwagę, że uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów jest podejmowana na kolejny rok kalendarzowy. Zatem jedynym wyznacznikiem mogą być tu dane z lat ubiegłych, przy czym nie muszą one wcale być adekwatne do roku kolejnego. Realizacja tego zadania to również inne koszty, które ponosi podczas jego realizacji powiat."
Z treści uzasadnienia uchwały, odpowiedzi na skargę i analizy załączonej do niej tabeli wynika, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Powiatu O. kierowała się wskazanymi wyżej przesłankami. Opłaty ustalone za usuwanie pojazdów odpowiadały cenom za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobieranych przez podmiot świadczący tego rodzaju komercyjne usługi na rzecz powiatu w roku poprzednim oraz ofercie przedsiębiorcy na rok 2018 (za wyjątkiem opłaty za usunięcie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16t), lub różniły się od niej w sposób nieznaczny. Zaś wysokość opłaty za przechowywanie pojazdów, znajduje uzasadnienie w przedstawionych kosztach ponoszonych przez Powiat O. za przechowywanie pojazdu. Ustalone opłaty nie przekraczały opłat wskazanych w obwieszczeniu Ministra Finansów z 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772).
Biorąc powyższe pod uwagę, zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 130a ust. 6 p.r.d. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a, a w następstwie tego do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie kosztów postępowania. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2017 r. sygn. akt I OPS 1/17, prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 P.p.s.a. zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym - w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego.