I OSK 2826/23

I OSK 2826/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 461/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-06-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 9 października 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 461/23 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2022 r. nr KOC/5252/Go/19 w przedmiocie umorzenia postępowania z mocy prawa oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 czerwca 2023 r. I SA/Wa 461/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.S. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (Kolegium) z [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania z mocy prawa.
Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzucając mu:
I. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
1. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego poprzez zastosowanie do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy przepisu w oczywisty sposób godzącego w prawa i obowiązki stron i ochronę praw nabytych i interesów w toku,
2. art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego polegającego na naruszeniu zasady równości obywateli, poprzez traktowanie określonej grupy obywateli w sposób odmienny i zróżnicowany,
3. art. 21 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady równej dla wszystkich ochrony prawa własności i praw nabytych,
4. art. 45 i 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez naruszenie prawa strony do sądu, polegające na uniemożliwieniu stronie uzyskania ewentualnego prejudykatu i słusznego odszkodowania z tytułu wadliwej decyzji administracyjnej,
5. art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że przepis ten umożliwia umorzenie postępowania, bez rozpatrzenia wniosku strony o stwierdzenie wydania zaskarżonego orzeczenia z naruszeniem prawa, co prowadziło do jego zastosowania w przedmiotowej sprawie,
6. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sprawie i nieustalenie, czy zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa a nadto nie ustalenie kręgu stron postępowania.
II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 oraz 10 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organ administracji orzekający w sprawie polegającą na nieprzeprowadzeniu postępowania w sprawie i nie ustaleniu, czy zaskarżone orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa;
W uzasadnieniu zarzuty skargi kasacyjnej zostały szerzej umotywowane.
Na podstawie ww. zarzutów Skarżąca wniosła:
1. na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;
ewentualnie
2. na podstawie art. 176 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...].12.2022 r. w przedmiocie umorzenia postępowania z mocy prawa (nr zaskarżonego aktu: [...])
3. o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa prawnego.
Jednocześnie Skarżąca w piśmie z 22 sierpnia 2023 r. zrzekła się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Decyzją z [...] grudnia 2022 r. sygn. [...] Kolegium, powołując się na art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491; dalej jako ustawa), stwierdziło umorzenie z mocy prawa z 16 września 2021 r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] lutego 1959 r., znak: [...], odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej w Warszawie przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że postępowanie nadzorcze w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] lutego 1959 r. zostało wszczęte po upływie 30 lat od dnia jego doręczenia, tym samym zachodził skutek prawny w postaci umorzenia postępowania zgodnie z wymogami z art. 2 ust. 2 ustawy.
W skardze na powyższą na decyzję Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. podzielił zarówno ustalenia faktyczne dokonane w sprawie przez Kolegium jak i przedstawioną przez organ ich ocenę prawną.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty naruszenia prawa materialnego można rozpatrywać dopiero w niewątpliwie ustalonym stanie faktycznym sprawy.
Zarzuty te nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą (ust. 1). Postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2). Oznacza to, że wobec upływu trzydziestu lat od doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, do dnia złożenia wniosku wszczynającego to postępowanie, zaistniała podstawa do jego obligatoryjnego umorzenia. Z chwilą bowiem wejścia w życie ustawy zmieniającej, czyli 16 września 2021 r., organy administracji utraciły możliwość merytorycznej oceny takiej decyzji, a prowadzone w tym przedmiocie postępowania podlegały umorzeniu z mocy ustawy.
Wskazać należy, że art. 156 § 2 k.p.a. (w brzmieniu przed nowelizacją) stanowił, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jeżeli natomiast decyzja była dotknięta pozostałymi – niewymienionymi w tym przepisie wadami, a więc wadami z pkt 2, 5 i 6 art. 156 § 1 k.p.a. – nie istniała żadna granica czasowa uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji. W tym stanie prawnym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, zasygnalizował potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, podnosząc, że pozostaje to w interesie porządku publicznego. Nowelizacja k.p.a. dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyżej powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją RP. Z treści powołanego wyroku wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał stwierdził, że ustawodawca ma obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności, przy jednoczesnym ustanowieniu odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Ustawodawca nie powinien bowiem z jednej strony stanowić o trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji.
Te właśnie przyczyny stały się podstawą przyjętej przez ustawodawcę regulacji, którą w art. 158 § 3 k.p.a. wprowadzono cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat.
W niniejszej sprawie Kolegium, a za nim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, prawidłowo przyjęły, że dla wydania decyzji w trybie art. 2 ust. 2 ustawy istotne jest ustalenie, że upłynęło trzydzieści lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Bezsporne jest, że orzeczenie administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] lutego 1959 r., znak: [...], odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej w Warszawie przy ul. [...] zostało doręczone 10 lutego 1959 r. co potwierdza znajdujące się w aktach administracyjnych zwrotne potwierdzenie odbioru. Natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia wniesiono 12 sierpnia 2019 r., tj. po upływie ponad 60 lat.
Nie jest kwestionowane, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał przepis art. 2 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. dniem 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Ww. przepis jest jednoznaczny i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Z powyższego wynika, że stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, iż zostało ono wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego. Zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo, zgodnie z wyżej wskazanymi regulacjami prawnymi, umorzono postępowanie w rozpoznawanej sprawie.
Odnosząc się natomiast do zarzutów z pkt I podpunkt 5 i 6 oraz II podpunkt 1 wyjaśnić należy, skoro organ uznał, iż zachodzą podstawy do umorzenia postępowania na podstawie wyżej wymienionego przepisu, to nie miał podstaw do prowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie, czy orzeczenie Prezydium rażąco narusza prawo. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, który wskazał, że bez znaczenia pozostaje, czy strona w postępowaniu nieważnościowym żąda stwierdzenia nieważności decyzji, czy też stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa, gdyż wniosek taki nie wiąże organu nadzoru. Jeżeli bowiem decyzja jest obciążona wadą nieważności i nie wystąpią okoliczności wskazane w art. 158 § 2 i 3 kpa, to organ zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, nawet pomimo to, że strona wnosiła np. o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Treść żądania zawarta w podaniu strony, sama w sobie, nie kreuje bowiem indywidualnej sprawy administracyjnej załatwianej poprzez wydanie decyzji administracyjnej.
Tym samym zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 oraz art. 158 § 3 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy uznać należało za niezasadne.
Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Zarzut ten może być skuteczny tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane naruszenie lub uchybienie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, w konsekwencji, miało wpływ na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie wystąpiła, Skarżąca miała umożliwiony dostęp do akt oraz mogła się wypowiedzieć co do okoliczności ustalonych w sprawie, ewentualnie wszelkie dodatkowe okoliczności i dowody mogła powołać w skardze. Tym samym zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. należało uznać za niezasadny. Za niezrozumiały należało również uznać zarzut dotyczący kwestii nieustalenia kręgu stron postępowania. Odniesienie się do powyższego zarzutu jest niemożliwe, ponieważ Skarżąca nie wyjaśniła (ani podczas formułowania ww. zarzutu, ani też w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym owo naruszenie miałoby polegać).
Odnosząc się natomiast do podniesionej w skardze kwestii oceny konstytucyjności omawianego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że zastosowanie retroaktywności przepisu dla jego subiektywnie postrzegających problem adresatów może budzić wątpliwości, co do zgodności z obowiązującą Konstytucją. W szczególności jako naruszające zasadę demokratycznego państwa prawa w powiązaniu z takimi wartościami jak pewność prawa i jego przewidywalność. Trafnie podkreśla się jednak, że acquis constitutionnel dopuszcza możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Rozważając kwestię relacji zasady lex retro non agit i zasady ochrony praw nabytych ( wyrok z 15 września 1998 r., K 10/98 oraz wyrok z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08) Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stawał bowiem na stanowisku, że potencjalnie może zaistnieć potrzeba ochrony wartości konstytucyjnych, która będzie uzasadniała odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa, pod warunkiem, że to odstępstwo będzie podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności jego wprowadzenia.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w całości aprobuje pogląd, że racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności, zasady zaufania obywatela do państwa, w tym zasady pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP oraz pozostałych zasad wymienionych w skardze kasacyjnej mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego. Potrzeba ograniczenia w czasie postępowań nieważnościowych uzasadniona jest m.in. faktem, że po upływie kilkudziesięciu lat od dnia wydania kwestionowanych decyzji znacznie utrudniona jest ich weryfikacja wobec często niekompletnych akt sprawy.
Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wypowiadał się na temat problematyki związanej ze zgodnością z Konstytucją RP zastosowania art. 2 ustawy (zob. np. wyroki z: 4 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1827/22, 2 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2052/22, 21 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2074/22, 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2214/22, 12 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2499/20, 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2282/22, 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2298/22, 3 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2215/22, 7 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2475/22 i 16 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 57/23). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko tam przedstawione.
W uchwale z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt I OPS 3/22, (publ. ONSAiWSA 2024/2/15) Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje (wyrok TK z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt P 44/10, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 39). W świetle dotychczasowego i utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt P 66/07, OTK-A 2009/5/65, i z dnia 22 lipca 2020 r., sygn. akt K 4/19, OTK-A 2020/33) przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Cel ustanowienia określonej regulacji może uzasadniać jej zastosowanie z mocą wsteczną. Pod pojęciem "celu ustawy" należy rozumieć przede wszystkim przyczynę jej uchwalenia (zob. uchwała SN z dnia 27 kwietnia 1971 r., sygn. akt III CZP 8/71).
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z wyżej wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 46/13. Doprowadziła także do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków, tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło (zob. uchwała SN z dnia 26 października 2007 r., sygn. akt III CZP 30/07, OSNC 2008/5 poz. 43) i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten czas, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Skoro w takim długim czasie jednostka nie korzystała z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.
Na podstawie przepisu art. 77 ust. 2 Konstytucji RP ustawa nie może zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw lub wolności. Wprowadzenie ograniczenia czasowego w możliwości wzruszenia decyzji administracyjnej nie stanowi jednak niedopuszczalnego zamknięcia drogi sądowej (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), jak usiłuje przekonywać Skarżąca. Wprowadzenie terminu ograniczającego możliwość kwestionowania decyzji administracyjnych w trybie nadzoru jest wyrazem realizacji zasady pewności prawa. Ustawodawca, ważąc konkurujące wartości, jakim są ochrona praw jednostki przed skutkami wadliwych decyzji administracyjnych oraz stabilność porządku prawnego, nie pozbawił adresatów wadliwych decyzji ochrony przed skutkami wadliwych decyzji administracyjnych, a jedynie ograniczył w czasie możliwość dochodzenia tej ochrony. Ustawodawca miał prawo wprowadzić ograniczenie czasowe w tym zakresie. Prawo administracyjne, ze swojej natury, ma na celu porządkowanie życia społecznego i gospodarczego. Na podstawie art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organu administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Domniemanie to upada dopiero w przypadku wyeliminowania decyzji administracyjnej z obrotu prawnego. Oznacza to, że decyzje administracyjne, choć mogą być wadliwe, wywołują skutki prawne, na podstawie których podmioty prawa (zarówno osoby fizyczne, jak i prawne) podejmują dalsze działania. Brak jakichkolwiek ram czasowych na stwierdzenie nieważności decyzji oznaczałoby permanentną niepewność co do legalności dokonanych czynności i nabytych praw. W tym kontekście wypowiedział się już Trybunał Konstytucyjny (wyrok z 15 maja 2000 r., sygn. SK 29/99) wskazując, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych zwłaszcza wtedy, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw, nie stanowi zasady konstytucyjnej podczas, gdy wartością konstytucyjną jest stabilność stosunków prawnych.
Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 21 Konstytucji RP przypomnieć należy, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem w podstawach skargi kasacyjnej należy powołać wyraźnie normę prawa materialnego lub procesowego, tj. wskazać właściwy artykuł lub paragraf, a także konkretny ustęp czy punkt, jeżeli w danym przepisie one występują. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej, co wynika z zacytowanego powyżej art. 183 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 21 składa się z dwóch ustępów, Skarżąca natomiast ani w petitum ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie sprecyzowała, który konkretnie z nich został naruszony, zatem odniesienie się do kwestii jego naruszenia było niemożliwe. Sąd kasacyjny wyjaśnia również, że aczkolwiek Skarżąca w pozostałych punktach petitum skargi kasacyjnej również nie wskazywała naruszonej jednostki redakcyjnej przywołanych przepisu, to jednak precyzowała ją w uzasadnieniu, co umożliwiło Sądowi kasacyjnego odniesienie się do pozostałych zarzutów.
Odnosząc się kolejno do naruszenia art. 64 ust. 2 Konstytucji RP wskazać należy, że prawo własności podlega ochronie konstytucyjnej, lecz ochrona ta nie ma charakteru absolutnego. Ustawodawca jest uprawniony do wprowadzania ograniczeń, jeżeli są one uzasadnione koniecznością zapewnienia porządku publicznego oraz bezpieczeństwa prawnego. Ograniczenie czasowe możliwości wzruszenia decyzji, które stały się podstawą nabycia praw majątkowych, jest działaniem zgodnym z konstytucyjną zasadą pewności prawa oraz ochrony praw nabytych. Upływ czasu, w jakim Skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności orzeczenia, uzasadnia zastosowanie przepisów nowelizujących Kodeks postępowania administracyjnego, mających na celu stabilizację stosunków prawnych.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP zaakcentować trzeba, że Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli demokratycznego państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być przecież pozorna. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać nieograniczoną terminem możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo. Z tych powodów ustawodawca wprowadził granicę czasową uniemożliwiającą wszczęcie oraz prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. W tym też kontekście wskazać trzeba, że odmowa zastosowania przepisu ustawy przez organy, a następnie Sąd może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości, co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP, a sprzeczność ta ma charakter oczywisty, czyli gdy zachodzi sytuacja oczywistej niekonstytucyjności przepisu (por. postanowienie SN z dnia 21 czerwca 2023 r. sygn. III USK 268/22). Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Odnosząc się na natomiast do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wskazać należy, że nowelizacja wprowadziła czasowe ograniczenie możliwości dochodzenia praw, które jest jednakowe dla wszystkich podmiotów, a zależy jedynie od upływu 30 lat od momentu wejścia decyzji do obrotu prawnego. Niewątpliwie konstytucyjna zasada równości wobec prawa nie oznacza, że ustawodawca nie jest uprawniony do pozbawiania pewnych kategorii osób określonych uprawnień wyłącznie z tej przyczyny, że uprawnienia te poprzednio im przysługiwały. Dlatego okoliczność, że przed nowelizacją dokonaną w ustawie wydawane były decyzje merytoryczne w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji również w przypadku, gdy od ich doręczenia upłynęło 30 lat, nie oznacza, że wprowadzenie cezury czasowej w postępowaniach nadzorczych uprzywilejowuje strony postępowań, które zakończyły się decyzją ostateczną przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Przyjęcie, że w takiej sytuacji dochodzi do naruszenia zasady równości, oznaczałoby w istocie niemożność nowelizacji jakichkolwiek przepisów, jeśli taka nowelizacja zmieniałaby zakres przyznanych uprzednio podmiotom praw i obowiązków.
Niejako na marginesie, odnosząc się do zarzutu dotyczącego uniemożliwienia Skarżącej – na skutek umorzenia postępowania – uzyskania prejudykatu potwierdzającego niezgodność z prawem orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego aktów obarczonych uchybieniami szczególnej wagi. Nie może ono zatem być postrzegane wyłącznie jako droga do uzyskania potwierdzenia wadliwości decyzji na potrzeby innego postępowania, w tym wypadku postępowania w sprawie uzyskania odszkodowania za odmowę przyznania prawa własności czasowej do gruntu. Stąd zarzuty w tym zakresie, również okazały się być nieuzasadnione.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należało, że skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw, a w konsekwencji podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżącej – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.