I OSK 2817/23

I OSK 2817/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Skiba
Karol Kiczka /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Go 267/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2023-07-20
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 153, art. 145 § 1  pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Go 267/23 w sprawie ze skargi Gminy Łagów na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 28 lutego 2023 r., nr SKO-6204/43-N/22 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Go 267/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu skargi Gminy Łagów na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 28 lutego 2023 r., nr SKO-6204/43-N/22 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchylił zaskarżoną decyzję, II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze na rzecz strony skarżącej Gminy Łagów kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze (dalej też SKO, Kolegium, decyzja SKO) uchyliło w całości swoją decyzję z dnia 9 kwietnia 2020 r. oraz stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy Łagów z dnia 21 grudnia 2000 r. nr GR-72240/69/2000 (dalej też decyzja Wójta ) w przedmiocie określenia wysokości opłaty za trwały zarząd nieruchomości położonej w Łagowie oznaczonej działkami nr [...]; [...]; [...] przy ul. [...] i działki nr [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu SKO stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest wadliwa ze względu na rażące naruszenie art. 83 ust. 2 pkt 2 i 3 u.g.n., w zw. z art. 10 k.p.a. przez załatwienie sprawy w formie zwykłego pisma, które dopiero w toku postępowania nieważnościowego zostało uznane za orzeczenie administracyjne. Dołączony natomiast do akt operat szacunkowy sporządzony został na potrzeby postępowania w zakresie opłat z tytułu użytkowania wieczystego i dodany do postępowania w zakresie opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu. Już z samej treści dowodu jakim był przedmiotowy operat z dnia 28 listopada 2000r. wynika, że odnosił się on do postępowania o ustalenie wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego i dotyczy jedynie gruntów i nie może odnosić się do opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu. Dowód taki nie może stanowić podstawy do ustalenia wartości opłaty z tytułu trwałego zarządu, a zatem w tym postępowaniu organ w ogóle nie przeprowadził dowodu na okoliczność ustalenia ceny nieruchomości, czyli w ogóle nie zebrał dowodów, co rażąco narusza treść art. 83 u.g.n.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na powyższą decyzję wniosła Gmina Łagów.
Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. Sąd wskazał, że organ wbrew zaleceniom NSA nie dokonał kompleksowej oceny decyzji z dnia 21 grudnia 2000 r., a mianowicie Kolegium zobowiązane było zbadać istnienie każdej z przyczyn nieważności decyzji opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie tylko tą, która legła u podstaw wszczęcia postępowania nieważnościowego. Błędne jest również stanowisko organu, iż termin 10 letni wskazany w art. 156 § 2 k.p.a. nie odnosi się do wad decyzji ostatecznej wskazanych w pkt 2 art. 156 § 1 k.p.a. Rozważania poczynione w tym zakresie przez NSA straciły moc wiążącą przy ponownym rozpoznaniu sprawy w związku ze zmianą stanu prawnego. Niewątpliwie organ w niniejszej sprawie był obowiązany ponownie rozpoznając sprawę uwzględnić przepis art. 156 § 2 k.p.a. w brzemieniu nadanym przez ustawę zmieniającą.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
I. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze wydając decyzję z dnia 28 lutego 2023 r. nie zastosowało się w pełni do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5.05.2021 r. II SA/Go 645/20 i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2022 r. I OSK 146/21;
2. art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a. oraz art 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 roku o zmianie k.p.a. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że SKO w Zielonej Górze zobowiązane było zastosować znowelizowaną treść przepisu art 156 § 2 k.p.a. nie dającą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z 2000 r. z uwagi na upływ 10 lat od dnia jej wydania.
3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie występują okoliczności, które należy wyjaśnić w toku dalszego postępowania, mające wpływ na wynik sprawy w celu ustalenia działalności statutowej wśród dzieci i młodzieży występuje, konieczność uzupełnienia materiału dowodowego poprzez zbadanie treści statutu [...] i faktycznie zakresie prowadzonej działalności na terenie przedmiotowej nieruchomości w sytuacji gdy zakres działalności stowarzyszenia pod nazwą [...] wynika z treści odpisu Krajowego Rejestru Sądowego a charakteru Ośrodka Szkoleniowo Wypoczynkowego prowadzonego na terenie tej nieruchomości było i jest powszechnie znane, zatem są to okoliczności, o których mowa w art 77 § 4 k.p.a.
W oparciu o przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym koszów zastępstwa procesowego, oraz zrzeczono się rozprawy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Gmina Łagów dochodząc jej oddalenia.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł także Związek Socjalistycznej Młodzieży Polskiej popierając skargę kasacyjną i zrzekając się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek odwoławczy stwierdzić należy, iż nie zawiera on usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępnie realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862; B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).
Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).
Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a.
Tytułem przykładów ilustrujących wzmiankowane wyżej mankamenty skargi kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji można przywołać następujące niestaranności. Nie wskazano wymaganego publikatora właściwego do ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 roku o zmianie k.p.a. (zarzut nr 2), tj. numeru i pozycji Dziennika Ustaw. W ramach tego zarzutu jednocześnie nie wskazano dokładnie, który z ustępów art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 roku o zmianie k.p.a. środek odwoławczy uznanej za naruszony. Jak wiadomo art. 2 w/w ustawy obejmuje dwa ustępy o różnej treści normatywnej. Z kolei w zarzucie nr 3 nie są w stopniu dostatecznym określone zarzuty naruszenia art. 8 k.p.a. oraz 10 k.p.a., bowiem każdy z tych artykułów dzieli się jeszcze na kolejne jednostki redakcyjne (paragrafy), zawierające odmienne treści jurydyczne.
Powyższe niedociągnięcia uniemożliwiają należyte ustalenie (uformowanie) wzorca kontroli Sądowi kasacyjnemu. Tak zbudowane zarzuty kasacyjne nie wypełniają wymogów p.p.s.a.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2024r. sygn. akt I OSK 1669/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić przy tym niniejszym trzeba, co szerzej przedstawiono wyżej, że skarga kasacyjna jest mocno sformalizowanym środkiem odwoławczym (stąd, wymóg przymusu adwokackiego przy jej sporządzaniu, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a.), a Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do poprawiania ani uzupełniania tego rodzaju skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Tym samym sformułowane w środku odwoławczym, wbrew wymogom p.p.s.a., zarzuty naruszenia przepisów wskazywanych wyżej nie mogły odnieść zamierzonego skutku (zob. wyroki NSA z dnia: 20 sierpnia 2008 r. II FSK 557/07; 6 lutego 2014 r. II GSK 1669/12; 14 marca 2013 r. I OSK 1799/12; 23 stycznia 2014 r. II OSK 1977/12; 16 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1627/14, 15 października 2024 r. sygn. akt I OSK 1218/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por. H. Knysiak-Sudyka, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 1067–1076).
Istota sporu w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie dotyczy tego, czy zasadnie Sąd I instancji uchylił decyzję SKO na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przyjmując, że organ naruszył art. 153 p.p.s.a. nie zastosowawszy się do wszystkich ocen i zaleceń zawartych w uprzednio wydanych przez sądy administracyjne wyrokach, a ponadto nie dokonując – wbrew wymogom art. 7 , art. 77 § 1 k.p.a. – niezbędnych ustaleń dla rozstrzygnięcia sprawy i wszechstronnej oceny okoliczności sprawy, które nie zostały dostateczne rozważone w motywach zaskarżonej decyzji, co naruszyło wskazywane w zaskarżonym wyroku normy (przepisy) k.p.a., w tym nie uwzględnił również art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej też ustawa zmieniająca k.p.a., ustawa zmieniająca).
Pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym wszystkie one dotyczą wskazywanej wyżej kwestii spornej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu wojewódzkiego oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia. Skarga kasacyjna w zasadzie jest polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji.
Na kanwie rozpoznawanej niniejszym przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy należy podkreślić, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Piśmiennictwo i judykatura jednolicie przyjmują, że w świetle treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w niezaskarżonym wyroku sądu pierwszej instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję, wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także NSA rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie. Ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (T. Woś, Komentarz do art. 153, [w:] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 895; zob. wyroki NSA: z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt I FSK 857/06; z dnia 16 października 2014 r. II FSK 2506/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzecznictwo trafnie akcentuje, że związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i 170 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę. Co istotne dla kontrolowanego postępowania nadzorczego, w realiach niniejszej sprawy – jak trafnie podkreśla zaskarżony wyrok – zamiany w porządku prawnym zaistniały w następstwie wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2022 r. III FSK 1531/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2021, s. 786–791).
Przenosząc powyższe w realia kontrolowanego postępowania nieważnościwego – wbrew zarzutom kasacyjnym – słusznie według Sądu wojewódzkiego SKO ponownie rozpoznając sprawę nie zastosowało się w pełni do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyrokach: WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 maja 2021 r., II SA/Go 645/20 oraz NSA z dnia 2 czerwca 2022r., I OSK 1461/21, w myśl do art. 153 p.p.s.a. Ponadto organ II instancji nie zauważył, iż nastąpiła akcentowana wyżej istotna zmiana treści przepisu art. 156 § 2 k.p.a., w rezultacie wejścia w życie ustawy zmieniającej k.p.a., co wpływa na zakres związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w powoływanych orzeczeniach (II SA/Go 645/20, I OSK 1461/21) w ramach prowadzonego przez SKO postepowania nieważnościowego.
Zasadnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, że kolejny raz – mimo wyraźnego w tym zakresie zalecenia wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. – kolegium nie dokonało dokładanego "odniesienia do stanu prawnego, czyli odpowiednich przepisów przywołanego statutu oraz stanu faktycznego, który dotyczyłby faktycznie prowadzonej działalności na terenie przedmiotowej nieruchomości". Nie przytoczono przepisu prawa stanowiącego podstawę do urzeczywistniania obniżenia (bonifikaty) opłaty z tytułu trwałego zarządu, nie wskazano jakie znaczenie prawne w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji z dnia 21 grudnia 2000 r. ma decyzja z dnia 1 lipca 2005 r. W tym nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym w sposób nieuprawniony odstąpiono od należytego wykonania art. 156 § 1 k.p.a. Wbrew zaleceniom NSA, jak słusznie przyjął Sąd wojewódzki, nie dokonano kompleksowej oceny decyzji z dnia 21 grudnia 2000 r., a mianowicie Kolegium zobowiązane było zbadać istnienie każdej z przyczyn nieważności decyzji opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie tylko tą, która legła u podstaw wszczęcia postępowania nieważnościowego. Decyzja SKO, stwierdzająca nieważność decyzji Wójta Gminy Łagów z dnia 21 grudnia 2000 r., ponownie w ogóle nie odnosi się do tych kwestii. Uzasadnienie decyzji nadzorczej SKO z 2023 r. nie wskazuje sposobu obliczenia (ustalenia) przywoływanych w jego treści odpowiednich kwot (wartości) wiązanych z wymiarem opłat z tytułu trwałego zarządu, np. nadpłaty w wysokości 150.000,00 zł., co z kolei zupełnie wklucza weryfikację poprawności jej ustalenia (obliczenia).
W opozycji do środka zaskarżania rację też trzeba przyznać Sądowi I instancji, że SKO było obowiązane ponownie rozpoznając sprawę uwzględnić przepis art. 156 § 2 k.p.a. w brzemieniu nadanym przez przywoływana ustawę z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, co należycie wyjaśnia zaskarżony judykat. Z akt sprawy wynika, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja została doręczona stronie w grudniu 2000 r. Tym samym upłynął termin wskazany w art. 156 § 2 k.p.a., a nie upłynął jeszcze termin określony w art. 158 § 3 k.p.a. Niemożność stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej obarczonej wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. z powodu upływu terminu prekluzyjnego determinuje sposób zakończenia postępowania nadzorczego. Zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. niemożność stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności wymienionych w art. 156 § 2 k.p.a. oznacza konieczność wydania decyzji nadzorczej stwierdzającej wydanie wadliwej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazującej okoliczności, z powodu których organ nie stwierdził nieważności decyzji. Z art. 156 § 2 k.p.a., zarówno w brzmieniu dotychczasowym, jak i aktualnym, wynika konieczność zbadania przesłanek pozytywnych i negatywnych. Oznacza to, że organ nadzorczy nie może ograniczyć się do odmowy stwierdzenia nieważności na skutek prekluzji, tj. bez zbadania, czy decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., jak trafnie przyjął Sąd wojewódzki.
Mając na względzie powyższe ustalenia – wbrew wszystkim zarzutom skargi kasacyjnej, uformowanej nie w pełni do wymogów sądowej ustawy procesowej (p.p.s.a.) – należy stwierdzić, że nie miały miejsca naruszenia norm p.p.s.a. w związku z powoływanymi przez stronę skarżącą konkretnymi (normami) przepisami prawa. Godzi się zauważyć, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie dotyczącej prawidłowo zrealizowanej przez Sąd wojewódzki kontroli decyzji SKO z 2023 r. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 sierpnia 2021r. sygn. akt I OSK 414/21; 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 275/20; 10 kwietnia 2024 sygn. akt I OSK 712/23 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odniesienia wymagały jeszcze wnioski dowodowe z dokumentów zgłoszone przez Związek [...] (statutu WRK [...], odpisu KRS, trzech decyzji wójta Gminy Łagów). Przypomnieć należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym dopuszczalność prowadzenia postępowania dowodowego ma charakter wyjątkowy i ograniczona jest jedynie do przypadków, gdy jest to – jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a. – niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w ww. normie (przepisie), jest zatem wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do stanu faktycznego rozpoznawanej przez sąd sprawy (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 393–403). W okolicznościach niniejszej sprawy – nieważnościowego postępowania administracyjnego – wniosek nie był niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Dlatego wniosek o przeprowadzenie dowodów nie mógł być uwzględniony.
Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione.
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.