I OSK 2803/16

I OSK 2803/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-06-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-12-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Daria Sachanbińska /sprawozdawca/
Irena Kamińska
Monika Nowicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Gl 456/16 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2016-07-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 460
art. 29 ust. 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
Dz.U. 2016 poz 23
art. 28, art. 145 § 1 pkt. 4 i 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. Sp. z o. o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 456/16 w sprawie ze skargi R. Sp. z o. o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 456/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę R. Sp. z o.o. z siedzibą w K.(działającej wcześniej pod firmą G. Sp. z o.o. z siedzibą w T.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] października 2015 r., nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta G. przez Zastępcę Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w G., odmawiającą uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji o odmowie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w G., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta G., na podstawie art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260) oraz uchwały Rady Miejskiej G. z dnia [...] grudnia 2004 r., Nr [...], odmówił zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej powiatowej - ulicy D. (dz. 1762) na działkę nr [...] obręb N., w miejscu wskazanym na załączonej mapie zasadniczej.
Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją złożyła H. Sp. z o.o. Spółka Komandytowo-Akcyjna w K. Wskazując na przysługujący jej przymiot strony postępowania, Spółka podniosła, że wydanie decyzji odmawiającej lokalizacji zjazdu z drogi powiatowej ulicy D.(dz. 1762) na działkę nr [...] wpływa na sferę jej uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], albowiem przedmiotowa decyzja stanowi podstawę domagania się w postępowaniu sądowym przez Zarząd Budynków Miejskich i Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. z siedzibą w G. ustanowienia służebności drogi koniecznej na działce Spółki. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. postępowanie zostało wznowione, a następnie, wobec uzyskanej informacji o zmianie właściciela działki nr [...], decyzją z dnia [...] września 2015 r. postępowanie umorzono. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. umorzyło z kolei postępowanie odwoławcze.
Pismem z dnia [...] października 2015 r. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 2014 r. złożyła G. Sp. z o.o. z siedzibą w T. Podniosła, że w dniu [...] lipca 2015 r. nabyła prawo wieczystego użytkowania działki położonej w G. przy ulicy D. (nr [...]), a postanowieniem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] września 2015 r. została wezwana do udziału w sprawie z wniosku Zarządu Budynków Miejskich i Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. Uzyskała też informację, iż jako następca prawny H. Sp. z o.o. Spółka Komandytowo-Akcyjna uczestniczyć będzie w miejsce tej Spółki we wznowionym na jej wniosek postępowaniu, jednak w dniu [...] września 2015 r. dowiedziała się o jego umorzeniu. Wskazując na swój interes prawny, Spółka podniosła - tak jak wcześniej H.Sp. z o.o. - że wydanie decyzji odmawiającej lokalizacji zjazdu z drogi powiatowej na działkę nr [...] wpływa na sferę jej uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości oznaczonej jako działka [...], gdyż decyzja ta stanowi podstawę domagania się przez Zarząd Budynków Miejskich i Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. ustanowienia służebności drogi koniecznej na działce Spółki.
Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta G. - Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w G., wznowił postępowanie w sprawie - zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] października 2014 r. - uzgodnienia lokalizacji zjazdu z drogi publicznej powiatowej, tj. ulicy D., na działkę nr [...] obręb N., w celu zapewnienia dojazdu do planowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomości obejmującej działki nr [...], [...] i [...], będące własnością Zarządu Budynków Miejskich i Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w G.
Następnie, decyzją z dnia [...] października 2015 r., działając na podstawie art. 151 § 1 i art. 146 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.; w dacie orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej K.p.a., organ odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] października 2014 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w toku ponownego badania sprawy nie stwierdzono okoliczności faktycznych i prawnych, które pozwoliłyby na zmianę dotychczasowego stanowiska. Jednocześnie postanowiono przyznać firmie G. Sp. z o.o. status strony, aby zapewnić jej udział w postępowaniu.
Od powyższej decyzji G. Sp. z o.o. złożyła odwołanie, w którym - wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji - zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 13 § 2 i art. 89 § 2 K.p.a. Odwołująca podała, że przed Sądem Rejonowym w G. toczy się sprawa z wniosku Zarządu Budynków Miejskich i Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. o ustanowienie służebności na jej nieruchomości (sygn. akt [...]), a decyzja kończąca postępowanie objęte wznowieniem została złożona do akt sprawy jako uzasadniająca ustanowienie służebności na działce nr [...]. W aktach sprawy znajduje się również opinia Zarządu Dróg Miejskich w G. wskazująca na dwa rozwiązania włączenia działek nr [...], [...] i [...] do ul. D., tj. albo przez ustanowienie służebności drogi koniecznej na działce nr [...], albo przez likwidację zjazdu istniejącego na tej działce. Niewątpliwie zatem, Prezydent wydał zakwestionowaną decyzję z pominięciem interesów ówczesnego właściciela nieruchomości (poprzednika prawnego Spółki), a wydana w sprawie decyzja uwzględniła wyłącznie interesy Zarządu Budynków Miejskich i Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w G. Zdaniem odwołującej, nie można również pominąć tego, że przedmiotowy wniosek złożony został wyłącznie na potrzeby toczącego się postępowania w sprawie o ustanowienie służebności.
Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, odnosząc się do przesłanki wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., że brak jest okoliczności faktycznych i prawnych pozwalających na przyznanie skarżącej Spółce statusu strony. Wywodził, na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o drogach publicznych, że przymiot strony postępowania o udzielenie zgody na lokalizację zjazdu ma wyłącznie właściciel lub użytkownik wieczysty gruntów przyległych do drogi publicznej i w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, np. dla właścicieli sąsiednich działek. Z tego względu, w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły podstawy do uwzględnienia argumentów dotyczących toczącego się postępowania w sprawie ustanowienia służebności drogi koniecznej na działce strony skarżącej. Kolegium zaznaczyło, że udzielenie zgody przez zarządcę drogi na lokalizację zjazdu następuje w ramach uznania administracyjnego, którego granice określa interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy oraz obowiązujące przepisy prawa. Podejmując decyzję o wyrażeniu zgody na lokalizację zjazdu z drogi, jej zarządca winien kierować się natomiast zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która w pewnych sytuacjach może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości do swobodnego korzystania z nieruchomości.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła R. Sp. z o.o. z siedzibą w K. Skarżąca wyjaśniła, że w dniu [...] grudnia 2015 r. nastąpiła zmiana dotychczasowej nazwy Spółki (z "G." na "R.") oraz zmiana jej siedziby. Kwestionując decyzję odwoławczą i wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77, art. 78, art. 80, art. 89 § 2, art. 104 i art. 107 § 3 K.p.a. Przytoczyła w całości argumentację oraz wyjaśnienia przedstawione wcześniej w odwołaniu i stwierdziła, że w uzasadnieniu decyzji nie odniesiono się do wywodów związanych z jej uczestnictwem w postępowaniu, pomimo wskazania, iż przymiot strony w sprawie lokalizacji zjazdu ma wyłącznie właściciel lub użytkownik wieczysty gruntów przyległych do drogi publicznej. Brak jest również jakichkolwiek rozważań dotyczących uznania administracyjnego, w ramach którego wydano zaskarżoną decyzję. W szczególności z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby Kolegium dokonało kontroli tego uznania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało zarzuty skargi za nieuzasadnione i wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Stanowisko w sprawie przedstawił także uczestnik postępowania - Zarząd Budynków Miejskich i Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w G. Wnosząc o oddalenie skargi, ww. Spółka odnotowała, że strona skarżąca nie wykazała istnienia ustawowych przyczyn wznowienia postępowania, wobec czego organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] października 2014 r., a zarzuty skargi są chybione. Wyjaśniła, że decyzja wydana na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych ma charakter uznaniowy, a przy wyrażaniu zgody na zjazd z drogi publicznej naczelną zasadą jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 29 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę R. Sp. z o.o. z siedzibą w K., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", uznając ją za nieuzasadnioną. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w kontrolowanej sprawie wniosek o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym terminie 1 miesiąca od chwili, gdy skarżąca Spółka dowiedziała się o wydaniu kwestionowanej decyzji z dnia [...] października 2014 r. We wniosku tym strona skarżąca nie powoływała się w sposób wyraźny i bezpośredni na jakąkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a., jednak wskazanie (także w dalszych pismach) na brak uwzględnienia słusznego interesu strony sugeruje, że - zdaniem skarżącej - zaistniała przesłanka określona w pkt 4 wymienionego przepisu. Z kolei odwołanie się do postępowania w sprawie ustanowienia służebności drogi koniecznej, sugerowałoby powołanie się na nowe okoliczności faktyczne w sprawie (tj. pkt 5 § 1 art. 145 K.p.a.). Ponadto rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji sugeruje, że "z uwagi na pominięcie wnioskodawcy w postępowaniu pomimo posiadania interesu prawnego" organ wznowił postępowanie, ale odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji, ponieważ w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ drugiej instancji zmienił jednak argumentację uzasadniającą odmowę uchylenia kwestionowanej decyzji. Prawidłowo uznał, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] października 2014 r. odmawiającej zgody na lokalizację zjazdu i wydał decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Stwierdził bowiem, że strona nie podała żadnych przesłanek wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a czy art. 145b K.p.a. Podzielając w pełni to stanowisko, Sąd wskazał, że w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ustawodawca ograniczył krąg stron postępowania w sprawie wykonania zjazdu z drogi publicznej tylko do tych, które władają nieruchomością, na której ma powstać zjazd. Stosownie do tego uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż w postępowaniu dotyczącym udzielenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na działkę nr [...], której właścicielem czy wieczystym użytkownikiem nie była strona skarżąca, nie miała ona przymiotu strony. Jednocześnie, w ocenie Sądu, nie da się obronić zarzutu, że w postępowaniu nie podjęto próby ugodowego załatwienia sprawy, albowiem sprawę tę organ rozstrzyga decyzją administracyjną, mając na uwadze głównie kwestie techniczne związane ze sposobem korzystania z drogi, przy zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dalej, Sąd odnotował, że w toku postępowania nie została wykazana także żadna inna przesłanka uzasadniająca wydanie innej decyzji niż ta, która została zakwestionowana. Natomiast powoływanie się przez stronę skarżącą na okoliczność toczącego się przed sądem postępowania w sprawie ustanowienia służebności drogi koniecznej nie może być uznane za przesłankę z pkt 5 § 1 art. 145 K.p.a., gdyż są to nowe okoliczności, nieistniejące w dacie rozstrzygania o wyrażeniu zgody na lokalizację zjazdu. W rezultacie, wobec braku uzasadnienia wniosku o wznowienie postępowania i braku wskazania przesłanek warunkujących postępowanie wznowieniowe, wydane w sprawie rozstrzygnięcia Sąd uznał za prawidłowe, a ponadto stwierdził, że organy administracji we wznowionym postępowaniu należycie rozważyły i oceniły wszystkie okoliczności faktyczne podnoszone przez stronę skarżącą i na tej podstawie prawidłowo uznały, iż nie wystąpiły podstawy do przyznania jej statusu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Skoro zaś wznowienie postępowania możliwe jest jedynie na żądanie strony, to brak tego przymiotu oznaczał, że nie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., czy też z pkt 5 tej regulacji, a to skutkować musiało wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, przewidzianej w art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.
Od powyższego wyroku R. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (zwana dalej również Spółką), reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę kasacyjną, w której - zaskarżając wyrok w całości - domagała się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: przepisu art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 151 P.p.s.a., poprzez przeprowadzenie kontroli działalności administracji publicznej w sposób wadliwy, a w konsekwencji brak stwierdzenia naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją przepisów art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77, art. 78, art. 80, art. 89 § 2, art. 104 i art. 107 § 3 K.p.a., przez:
- niezbadanie sprawy pod względem faktycznym i prawnym;
- brak staranności organu w podejmowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego obywateli;
- przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej;
- wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji bez przeprowadzenia faktycznego postępowania wyjaśniającego w toku rozpoznania sprawy;
- niedopełnienie obowiązku starannego i wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a następnie sporządzanie takiego uzasadnienia faktycznego decyzji, z którego strona nie mogła poznać szczegółowych podstaw wydanego rozstrzygnięcia, co uniemożliwia również skuteczną kontrolę Sądu.
Wskazując na art. 174 pkt 1 P.p.s.a., skarżąca zarzuciła z kolei zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym zgody na lokalizację zjazdu z działki nr 234.
Uzasadniając stawiane zarzuty, Spółka wskazała, że niewątpliwie Prezydent Miasta G., wydając pierwotną decyzję, pominął interesy ówczesnego właściciela nieruchomości (działka nr [...]), co sam przyznał w postanowieniu o wznowieniu postępowania. Nie przełożyło się to jednak na jakiekolwiek uprawnienie strony, gdyż ani I. Sp. z o.o., ani też kolejny właściciel - H. Sp. z o.o., jak i obecnie R. Sp. z o.o. (poprzednia nazwa G. Sp. z o.o.), nie zostały dopuszczone faktycznie do toczącego się postępowania. Nie doszło więc do uwzględnienia, choćby w minimalnym stopniu, interesów strony skarżącej. Przeprowadzenie postępowania w prawidłowy sposób winno natomiast wziąć pod uwagę sporne interesy stron. Dlatego celowe i uzasadnione było przeprowadzenie wizji lokalnej, w trakcie której mogło dojść do zmiany złożonego przez Zarząd Budynków Miejskich i Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. wniosku dotyczącego lokalizacji zjazdu. Nie można bowiem pominąć faktu, że przedmiotowy wniosek został złożony wyłącznie na potrzeby toczącego się w sądzie postępowania w sprawie o ustanowienie służebności. Dalej, skarżąca Spółka podniosła, że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał zarzutu dotyczącego braku spełnienia przez zaskarżoną decyzję kryteriów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. W szczególności nie odniósł się do wywodów związanych z uczestnictwem skarżącej w niniejszym postępowaniu i nie przedstawił rozważań dotyczących dokonania kontroli co do uznania administracyjnego, w ramach którego wydano zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 29 ustawy o drogach publicznych i art. 28 K.p.a., skarżąca kasacyjnie podtrzymała swoje stanowisko, że winna być uznana za stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] października 2014 r., z uwagi na fakt, iż wydanie tej decyzji wpływa na sferę jej uprawnień związanych z korzystaniem z działki nr [...], a wpływ ten jest bezpośredni, gdyż wydana decyzja stanowi podstawę domagania się przez Zarząd Budynków Miejskich i Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. ustanowienia służebności drogi koniecznej na wskazanej działce.
Odpowiadając na skargę kasacyjną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.podzieliło dokonane w sprawie ustalenia faktyczne i prawne Sądu. Uznając za całkowicie chybione zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, wniosło o oddalenie skargi.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną udzielił także uczestnik postępowania - Zarząd Budynków Miejskich i z siedzibą w G. Podnosząc bezzasadność zarzutów i domagając się oddalenia skargi oraz zwrotu kosztów postępowania, powtórzył argumentację przedstawioną w odpowiedzi oraz dodatkowo wskazał, że skarżąca kasacyjnie nie powołała przepisów prawa materialnego, które mogą stanowić podstawę skargi kasacyjnej, gdyż przepisami takimi są w szczególności: art. 365 § 1 K.p.c., art. 145 § 1 K.p.a., art. 155 K.p.a., art. 156 § 1 Ordynacji podatkowej, a także przepis o charakterze mieszanym - np. art. 247 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Ponadto w złożonej skardze kasacyjnej nie wykazano istnienia przyczyn wznowienia postępowania, określonych w treści art. 145 § 1 K.p.a. Uczestnik postępowania za zgodny z obowiązującymi przepisami uznał wydany w sprawie wyrok i podzielił pogląd Sądu, zgodnie z którym uznanie administracyjne, jako uprawnienie organu do wyboru jednego z kilku możliwych rozwiązań prawnych, nie świadczy w ogóle o dowolności działania organów. Wydając decyzję dotyczącą zjazdu, organy kierowały się zapewnieniem i przestrzeganiem zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, której to zasadzie należy przyznać pierwszeństwo w zestawieniu z prawem właściciela gruntu do swobodnego korzystania z własności. W konsekwencji, w odpowiedzi na skargę kasacyjną stwierdzono, że wydany w sprawie wyrok jest słuszny i uzasadniony, zaś Sąd właściwie wyjaśnił zapadłe rozstrzygnięcie i oddalił skargę przy zastosowaniu odpowiednich przepisów prawa materialnego i procesowego, dokonując prawidłowej ich wykładni.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki takiej nieważności, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
R. Sp. z o.o. z siedzibą w K. podniosła zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności, należało ocenić zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, ponieważ od stanowiska w tym zakresie zależała w znacznej mierze zasadność zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wadliwy jest pogląd skarżącej kasacyjne Spółki o przysługującym jej statusie strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 2014 r. Przypomnienia wymaga, że postępowanie to toczyło się z wniosku Zarządu Budynków Miejskich i Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w G., a Prezydent - z uwagi na konieczność zapewnienia zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym (planowany przez inwestora zjazd byłby kolejnym zjazdem usytuowanym w obrębie łuku poziomego, wykonanym w bliskiej odległości od zjazdu istniejącego, prowadzącego obecnie na działkę nr [...]) - odmówił lokalizacji zjazdu z drogi publicznej powiatowej, tj. ulicy D., na działkę nr [...] obręb N. W postępowaniu tym nie uczestniczyła H. Sp. z o.o. Spółka Komandytowo-Akcyjna w K. posiadająca wówczas uprawnienia do działki nr [...]. Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowiły przepisy ustawy o drogach publicznych, której art. 29 stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 (ust. 1). W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust. 2). Przytoczone regulacje określają m.in., jakie podmioty, zainteresowane połączeniem swej nieruchomości z drogą publiczną, mogą skutecznie ubiegać się o zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej i którym - w związku z tym - przysługuje status strony postępowania. Są to właściciele lub użytkownicy nieruchomości przyległych do drogi, a więc podmioty legitymizujące się tytułem prawnym do korzystania z nich, i z tej właśnie przyczyny posiadają interes prawny, o jakim mowa w art. 28 K.p.a., w sprawach dotyczących zezwoleń na budowę lub przebudowę zjazdu. Przepis art. 29 ustawy o drogach publicznych nie określa jednak wprost kręgu zainteresowanych podmiotów, którym służą prawa strony w tym postępowaniu. Dlatego w tej kwestii należy uwzględnić art. 28 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2012 r., iż powyższy przepis należy rozumieć w ten sposób, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby, jeżeli decyzja wydawana w postępowaniu rozstrzyga o prawach lub obowiązkach takiej osoby - opartych na przepisie prawa materialnego - bądź też o prawach lub obowiązkach innego podmiotu, co jednak wpływa na prawa lub obowiązki tej osoby (wyrok o sygn. akt II OSK 2035/10 i wskazane tam orzecznictwo, dostępny, jak wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku, na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei w piśmiennictwie definiuje się pojęcie interesu prawnego jako interes znajdujący oparcie najczęściej w przepisach prawa materialnego, ale również w przepisach prawa procesowego bądź ustrojowego (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006 r., s. 126). O posiadaniu interesu prawnego nie decyduje natomiast wola podmiotu zainteresowanego prowadzeniem konkretnego postępowania. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, na podstawie którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko taki przepis prawa, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji (tak: NSA w wyroku z dnia 24 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1897/15).
Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, zauważyć przyjdzie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, i pogląd ten należy podzielić, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 ustawy o drogach publicznych interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. przysługuje - co do zasady - jedynie właścicielom i użytkownikom nieruchomości przyległych do drogi, do których ma być wykonany lub jest przebudowywany zjazd (tak: NSA w wyroku z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 401/07). Prawidłowo zatem uznał Sąd pierwszej instancji, że ani z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, ani z żadnego innego przepisu nie wynika, by w przedmiotowym postępowaniu przymiot strony przysługiwał również skarżącej Spółce. Trafnie również argumentował, oceniając charakter postępowania w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu, że postępowanie to jest ograniczone do kwestii technicznych, związanych z bezpieczeństwem, przepustowością i bezkolizyjnością zjazdu, stąd nie ma w nim miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości. Oceny tej nie może natomiast zmienić powołana w skardze kasacyjnej (także we wniosku o wznowienie postępowania oraz w skardze) okoliczność toczącej się przed Sądem Rejonowym w G. sprawy o ustanowienie służebności drogi koniecznej na działce nr [...], ponieważ - jak już to wskazano - w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 ustawy o drogach publicznych nie są stronami właściciele czy użytkownicy nieruchomości przylegającej do drogi publicznej, z której planowany jest zjazd, ale nie do ich nieruchomości. Okoliczność ta może świadczyć - co najwyżej - o interesie faktycznym skarżącej kasacyjnie Spółki. Nie sposób też nie dostrzec, że w dacie orzekania przez organy administracji nie doszło jeszcze do obciążenia działki nr 235/2 ograniczonymi prawami rzeczowymi na rzecz Zarządu Budynków Miejskich i Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w G.
Powiedziane dotąd prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji - oceniając status skarżącej kasacyjnie w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją - dokonał prawidłowej wykładni art. 29 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 28 K.p.a. Z uwagi na powyższe niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego i niezapewnienia Spółce oraz jej poprzednikom prawnym udziału w postępowaniu o udzielenie zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na działkę nr [...].
Skoro, jak prawidłowo ustalił Sąd pierwszej instancji, nie zostały spełnione przesłanki, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. (choćby już tylko z tej przyczyny, że wznowienie postępowania możliwe jest wyłącznie na żądanie strony), to nietrafny jest zarzut dotyczący bezpodstawnego oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. Natomiast powody takiego rozstrzygnięcia zostały omówione w uzasadnieniu wyroku w dostateczny sposób. W szczególności Sąd dokładnie analizował kwestię udziału Spółki w postępowaniu, omawiając przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., oraz ocenił podnoszoną w tym zakresie w skardze argumentację. Ponadto, wbrew zarzutom Spółki, odniósł się do zarzutu wydania przez Kolegium decyzji z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., co zawierało się w stwierdzeniu, że "organy administracji we wznowionym postępowaniu należycie rozważyły i oceniły wszystkie okoliczności faktyczne podnoszone przez stronę skarżącą i na tej podstawie prawidłowo uznały, że brak podstaw do przyznania jej statusu strony". Z kolei pogląd, iż Sąd powinien dokonać kontroli uznania administracyjnego, w ramach którego wydano "zaskarżoną" decyzję, jest o tyle niezrozumiały, że zaskarżona do Sądu decyzja Kolegium, wydana w trybie wznowieniowym, nie ma uznaniowego charakteru. W efekcie, Sąd odwoławczy uznał, że błędny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Badając dalej zasadność skargi kasacyjnej, powtórzyć przyjdzie, że R. Sp. z o.o. z siedzibą w K. nie posiadała interesu prawnego w uczestniczeniu w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] października 2014 r., zatem decyzja ta nie podlegała kontroli w trybie wznowieniowym. Dlatego nieuprawnione jest oczekiwanie skarżącej kasacyjnie Spółki, że organy administracji ponownie rozpoznają sprawę dotyczącą zjazdu na działkę nr [...] i przeprowadzą wszechstronne postępowanie wyjaśniające, w tym rozprawę oraz "wizję lokalną z udziałem stron", a także uwzględnią "sporne interesy stron". Na akceptację nie zasługiwały więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania dowodowego czy zasad ogólnych procedury administracyjnej. Ponadto skarżąca kasacyjnie nie wykazała, by Sąd pierwszej instancji zastosował środek nieznany ustawie lub objął swoją kontrolą działanie innych organów niż administracji publicznej, a także by przeprowadził kontrolę na podstawie innego kryterium niż zgodność z prawem. Sąd ten rozpoznał skargę na decyzję, powołał przepisy będące podstawą działania organów oraz ocenił prawidłowość ich zastosowania. Tym samym nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. Natomiast skład orzekający w niniejszej sprawie nie badał zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., ponieważ nie został on w ogóle uzasadniony.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 P.p.s.a.