I OSK 28/22

I OSK 28/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Czesława Nowak-Kolczyńska /przewodniczący/
Elżbieta Kremer
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Gl 581/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2021-09-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze~Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 111
art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 581/21 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 września 2021 r. sygn. II SA/Gl 581/21 oddalił skargę P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. Burmistrz [...] odmówił P. B. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką, R. C. . Na skutek odwołania złożonego od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając wydaną decyzję Kolegium wskazało, że matka wnioskodawcy pozostaje w związku małżeńskim a jej mąż nie jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Z załączonego do wniosku oświadczenia wynika, że mąż matki nie zapewni jej całodobowej stałej opieki z uwagi na fakt, że jest on osobą nieodpowiedzialną, nadużywającą alkoholu, a od paru miesięcy nie wiadomo gdzie przebywa. Kontakt telefoniczny też jest utrudniony, gdyż prawdopodobnie zmienił numer. Powyższe okoliczności, w ocenie Kolegium nie mają jednak znaczenia dla sprawy. Treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych – dalej jako: "u.ś.r." przesądza, że świadczenie pielęgnacyjne w takim przypadku nie może być przyznane.
P. B. wywiódł do sądu administracyjnego skargę na opisaną powyżej decyzję Kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 września 2021 r. sygn. II SA/Gl 581/21 skargę tę jednak oddalił, podzielając stanowisko Kolegium.
W przewidzianym prawem terminie P. B. złożył skargę kasacyjną od wyroku z dnia 22 września 2021 r. sygn. II SA/Gl 581/21, Sądowi I instancji zarzucając:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako: "p.p.s.a." mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim uniemożliwia faktycznemu opiekunowi otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy małżonek osoby wymagającej opieki nie wypełnia obowiązków małżeńskich i nie opiekuje się małżonką (porzucił małżonkę);
2. na podstawie art, 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi i niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na uznanie, iż sam fakt pozostawania matki skarżącego w związku małżeńskim skutkuje brakiem prawa do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co skutkowało niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności sprawy, zwłaszcza nieustalenie czy mąż ma obiektywną możliwość sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną.
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uwzględnienie jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...],uchylenie decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] . Alternatywnie wniesiono o uchylanie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Złożono wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Na podstawie art. 188 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
W pierwszej kolejności należało odnieść się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania.
1. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a, oraz art. 135 p.p.s.a.
Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez Sąd I instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., II OSK 2342/18).
Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. ustanawia dwie podstawowe zasady postępowania sądowoadministracyjnego: zasadę związania sądu granicami danej sprawy oraz zasadę niezwiązania granicami skargi (zarzutami i wnioskami skargi). Obowiązkiem sądu administracyjnego jest dokonanie pełnej analizy prawnej przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, które były lub powinny być postawione w danej sprawie, pod względem zgodności z prawem. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, że gdyby do tego nie doszło, to rozstrzygnięcie byłoby inne. Skarga kasacyjna zarzuca, że Sąd I instancji oddalił skargę, pomimo że nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy, a zwłaszcza nie ustalono czy mąż matki skarżącego ma obiektywną możliwość sprawowania opieki nad nią. Nie wskazano w skardze kasacyjnej, ani na żadnym innym etapie postępowania, jakie dowody i na jaką konkretnie okoliczność powinny były zostać w sprawie przeprowadzone. Zważywszy zatem na powyższe, zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. nie mogły odnieść pożądanego przez Skarżącą skutku.
Nie jest usprawiedliwiony również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Istota powyższego uregulowania sprowadza się do tego, że na sąd administracyjny został nałożony obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę (por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Lexis Nexis, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 336-337 oraz powołane tam orzecznictwo NSA). Zatem w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 135 p.p.s.a., w przypadku oddalenia skargi przez Sąd I instancji - jak w tej sprawie - nie można skutecznie kwestionować przeprowadzonej przez ten Sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji.
2. Niezasadnie też Sądowi I instancji zarzucono dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Prawidłowy kierunek wykładani tego przepisu wytycza podjęta dnia 14 listopada 2022 r. uchwała 7 sędziów NSA (sygn. I OPS 2/22). Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis ten stanowi zatem jedną z przesłanek wyłączających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy - dalej jako: "k.r.o." wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Nawet w przypadku ustania małżeństwa w wyniku rozwodu, stosownie do art. 60 § 1 k.r.o., małżonek rozwiedziony, który nie został uznany za wyłącznie winnego rozkładu pożycia i który znajduje się w niedostatku, może żądać od drugiego małżonka rozwiedzionego dostarczania środków utrzymania w zakresie odpowiadającym usprawiedliwionym potrzebom uprawnionego oraz możliwościom zarobkowym i majątkowym zobowiązanego. Przepis art. 130 k.r.o. wskazuje natomiast, że obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Dopóki zatem istnieje związek małżeński - co w niniejszej sprawie jest bezsporne - osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi - prawnej więzi - małżeństwa. Rygory te nie są wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej.
W okolicznościach badanej sprawy, skarżący kasacyjnie powołuje się na okoliczność pozostawania jego matki w faktycznej separacji. Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej i podnoszonych w niej okoliczności, należy jednak zauważyć, że oprócz braku woli męża pe , nie są wskazywane żadne przyczyny uniemożliwiające mu osobiste świadczenie opieki nad żoną, względnie ewentualne pokrycie kosztów opieki nad żoną sprawowanej przez osobę trzecią. Jednocześnie, zarzuty skargi kasacyjnej pozostają wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony skarga kasacyjna wskazuje, że małżonek R. C. przebywa za granicą i nie interesuje się jej losem. Z drugiej strony podaje, że nie zna jego miejsca pobytu. Sąd II instancji pozostaje związany zarzutami skargi kasacyjnej, która w badanym przypadku nie formułuje zarzutów dotyczących naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i nie podważa ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie. Zważywszy na konkretne okoliczności badanej sprawy należy wskazać, że na gruncie art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. bez znaczenia jest to czy małżonkowie pozostają w faktycznej separacji, a także to z jakich względów nie wystąpili do sądu powszechnego o orzeczenie rozwodu.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.