I OSK 2797/14

I OSK 2797/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-09-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-10-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /przewodniczący sprawozdawca/
Ewa Kwiecińska
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6292 Przymusowy zarząd państwowy
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1751/13 - Wyrok WSA w Warszawie z 2014-05-30
Skarżony organ
Minister Gospodarki
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1918 nr 21 poz 67
art. 1 pkt 3
Dekret w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego.
Dz.U. 2016 poz 23
art. 156 § 1 pkt 2 oraz § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 7 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa działającego przez Starostę Wadowickiego i Powiatu Wadowickiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1751/13 w sprawie ze skargi Powiatu Wadowickiego na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza solidarnie od Skarbu Państwa działającego przez Starostę Wadowickiego i Powiatu Wadowickiego na rzecz Ministra Rozwoju kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3) oddala wniosek J. M., W. M., Z. M., J. W., R. W., A. W., A. S. i E. J. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1751/13 oddalił skargę Powiatu Wadowickiego na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Minister Gospodarki stwierdził nieważność zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] kwietnia 1951 r., w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn. C.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie dokumentów zgromadzonych w sprawie ustalono, iż w okresie bezpośrednio poprzedzającym ustanowienie przymusowego zarządu państwowego, ww. przedsiębiorstwo stanowiło własność M. M., natomiast jej wspólnikiem cichym był J. J. W chwili obecnej natomiast interes prawny do występowania w niniejszym postępowaniu na prawach strony posiadają: J. M., J. W., R. W., W. M., Z. M., A. W., a z tytułu następstwa prawnego po "cichym wspólniku" J. J.: A. S. i E. J.
Organ orzekający uznał, że w odniesieniu do ww. przedsiębiorstwa nie istniały, określone dekretem Naczelnika Państwa z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego, przesłanki uzasadniające ustanowienie nad nim przymusowego zarządu państwowego. Przedmiotowe przedsiębiorstwo było bowiem niewielką cegielnią parową i tartakiem, zaś charakter oraz stan zamaszynowienia wskazywały, że nie mogło ono stanowić strategicznego znaczenia dla Państwa, a zatem utrzymanie go w ruchu nie miało bezpośredniego związku z interesem Państwa. Zakład był niewielkich rozmiarów, o lokalnym charakterze i nie mógł mieć bezpośredniego związku z interesem Państwa.
W tym stanie rzeczy Minister Gospodarki uznał, że zarządzenie Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] kwietnia 1951 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.
Skarb Państwa – reprezentowany przez Starostę Wadowickiego wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie art. 1 pkt 3 dekretu Naczelnika Państwa z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego, a także art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a., 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Minister Gospodarki, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2012 r.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji, na mocy której ustanowiono nad przedsiębiorstwem przymusowy zarząd państwowy, może wystąpić właściciel przedsiębiorstwa, po udokumentowaniu prawa własności do niego, w dacie wydania zarządzenia właściwego ministra o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego, na podstawie dekretu Naczelnika Państwa z dnia 16 grudnia 1918 r. (Dz. Pr. P. P. Nr 21, poz. 67 ze zm.).
Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie została wydana decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r., którą Minister Gospodarki umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] kwietnia 1951 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad omawianym przedsiębiorstwem. Na podstawie dostępnych wówczas akt sprawy ustalono bowiem, że prawdopodobnym właścicielem przedsiębiorstwa była spółka jawna. Wobec nieprzedłożenia przez wnioskodawców dokumentów na okoliczność, że przedmiotowa spółka jawna przestała istnieć, przyjęto, iż nadal istnieje ona w obrocie gospodarczym i posiada byt prawny, dlatego tylko ona posiada legitymację prawną do wystąpienia w niniejszej sprawie z wnioskiem nieważnościowym. Uznano zatem, że wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego w odniesieniu do omawianego przedsiębiorstwa, co wykluczało możliwość jego kontynuowania. Wobec powyższego konieczne stało się umorzenie omawianego postępowania jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Ponieważ opisana decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r., została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, na skutek wydania decyzji z dnia [...] marca 2010 r., którą Minister Gospodarki stwierdził nieważność ww. własnej decyzji, organ uznał, że bezpodstawne jest powoływanie się przez skarżącego na ustalenia w niej dokonane.
Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r., spowodowało konieczność ponownego rozpatrzenia pierwotnego wniosku Z. J. z dnia 22 listopada 1989 r. Organ wydający decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. nie był natomiast związany ustaleniami zawartymi w decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. Przeprowadził własne postępowanie wyjaśniające, w celu ustalenia rzeczywistej formy prawnej przedsiębiorstwa, w dacie bezpośrednio poprzedzającej ustanowienie nad nim przymusowego zarządu państwowego występując do Archiwum Państwowego w Katowicach i Archiwum Państwowego w Katowicach Oddział w Oświęcimiu, w celu odszukania i nadesłania Rejestru Handlowego Dział A Tom III, nr [...].
W wyniku dokonanej kwerendy nie pozyskano dokumentu świadczącego o wpisaniu przedsiębiorstwa do Rejestru Handlowego, a z dokumentów nadesłanych przez wnioskodawców, przy piśmie z dnia 26 kwietnia 2012 r. wynikało, że nadal istnieją rozbieżności, niepozwalające na ustalenie rzeczywistej formy, w jakiej prowadzone było przedsiębiorstwo. Pismem z dnia 14 września 2012 r. Ministerstwo Gospodarki wystąpiło również do Sądu Rejonowego w Wadowicach o odszukanie i nadesłanie omawianego rejestru. Również w wyniku kwerendy dokonanej przez Sąd, nie odnaleziono ww. rejestru.
Ponadto na etapie postępowania prowadzonego przed organem II instancji, wystąpiono ponownie do Archiwum Państwowego w Katowicach Oddział w Oświęcimiu o dokonanie kwerendy posiadanych zbiorów (w tym zwłaszcza powojennych akt Starostwa Powiatowego w Wadowicach). Przeprowadzona kwerenda nie przyniosła jednak oczekiwanych rezultatów.
Na podstawie materiałów dowodowych przedłożonych do akt sprawy przez wnioskodawców oraz pozyskanych z Archiwum Państwowego w Katowicach - Oddział w Oświęcimiu, a w szczególności: umowy dzierżawy zawartej w dniu 11 lipca 1949 r. pomiędzy: firmą "P." zarejestrowaną w Sądzie Okręgowym w Wadowicach w Dziale A nr [...] oraz firmą "W. w W.", a Powiatowym Związkiem Gminnych Spółdzielni "Samopomoc Chłopska"; postanowienia Sądu Okręgowego w Wadowicach z dnia 3 czerwca 1949 r., sygn. akt [...] oraz postanowienia z dnia 14 października 1947 r. i 22 października 1947 r. o wpisach w rejestrze handlowym; formularza ogólnego za 1939 r., przeznaczonego dla GUS; rejestru firm pojedynczych i spółek Izby Handlowej i Przemysłowej w Krakowie z dnia 15 kwietnia 1935 r.; protokołu spisanego w Sądzie Okręgowym w Wadowicach z dnia 22 października 1947 r.; orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] stycznia 1959 r. o stwierdzeniu przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa "C."; organ ustalił, że w okresie bezpośrednio poprzedzającym ustanowienie przymusowego zarządu państwowego nad wskazanym przedsiębiorstwem, stanowiło ono własność M. M. Jednocześnie, na podstawie ww. umowy dzierżawy, a także wyjaśnień udzielonych przez strony postępowania, organ ustalił, że wspólnikiem cichym był J. J. Powyższa okoliczność nie budzi wątpliwość. W świetle powyższego za bezzasadny organ uznał argument skarżącego, zmierzający do wykazania, że przedsiębiorstwo stanowiło własność spółki jawnej. Omawiana firma przedsiębiorstwa wyraźnie wskazuje na osobę właściciela – M. M. Pomimo podjęcia licznych prób, nie odnaleziono również rejestru handlowego, z którego wynikałby jasno wpis przedmiotowego przedsiębiorstwa jako spółki jawnej. Wobec powyższego spółkę należy traktować jako spółkę w rozumieniu art. 546 i nast. Kodeksu zobowiązań (rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r., Dz. U. Nr 82, poz. 598), której jedyną właścicielką była M. M. Organ dodał, że Kodeks handlowy nie zabraniał wyraźnie stosowania w żadnym miejscu określenia "i Ska", stąd też nastąpiło kilkakrotne użycie tego dopisku.
Następstwo prawne po byłym właścicielu przedsiębiorstwa i wspólniku cichym ustalono na podstawie: postanowienia Sądu Rejonowego w Wadowicach z dnia 26 października 1998 r., sygn. akt I Ns 734/98, o stwierdzeniu nabycia spadku po J. M. i M. M.; postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy - Żoliborza II Wydział Cywilny z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II Ns 1548/06, o stwierdzeniu nabycia spadku po A. M.; postanowienia Sądu Rejonowego w Wadowicach z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt I Ns 358/08, o stwierdzeniu nabycia spadku po K. W.; postanowienia Sądu Rejonowego w Wadowicach z dnia 24 sierpnia 1990 r., sygn. akt I Ns 527/90, o stwierdzeniu nabycia spadku po J. J.
Organ wskazał, że osobami posiadającymi interes prawny w występowaniu w niniejszym postępowaniu na prawach strony są: J. M., J. W., R. W., W. M., Z. M., A. W., a z tytułu następstwa prawnego po "cichym wspólniku" J. J.: A. S. i E. J. Ustalono, że zarządzeniem z dnia [...] kwietnia 1951 r. Prezes Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości ustanowił nad przedsiębiorstwem przymusowy zarząd państwowy, powierzając go "W.".
Powołując się na art. 1 ust. 3 dekretu Naczelnika Państwa z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. RP. Nr 21, poz. 67), w brzmieniu rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 maja 1927 r. (Dz. U. Nr 49, poz. 437) Minister Gospodarki stwierdził, że omawiane przedsiębiorstwo nie mogło być uznane za przedsiębiorstwo o podstawowym, czy też strategicznym znaczeniu dla gospodarki narodowej, którego utrzymanie w ruchu miałoby bezpośredni związek z interesem Państwa. Zakład był cegielnią parową i tartakiem i posiadał na wyposażeniu m.in. dwa traki pionowe, jedną prasę do wyrobu cegieł, trzy pompy wodne (dowód - załącznik do umowy dzierżawnej z dnia 11 lipca 1949 r.), a na jego stanie znajdowało się 50 sztuk drzewa tartego. Wobec powyższego stwierdzono, że nie był to dużych rozmiarów zakład, o lokalnym zasięgu, którego charakter produkcji nie miał kluczowego znaczenia dla gospodarki narodowej.
Organ ocenił, że w okresie poprzedzającym ustanowienie przymusowego zarządu państwowego zakład był czynny i niezagrożony bezruchem, a wskazuje na to m.in. protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 11 lipca 1949 r. z przejęcia przedsiębiorstwa w dzierżawę. Z ww. protokołu wynika również, że całkowite wierzytelności przedsiębiorstwa z tytułu należności z tarcia drewna wynosiło na dzień 9 lipca 1949 r. 70.363 zł. Również w piśmie z dnia 22 września 1949 r. Powiatowego Związku Gminnych Spółdzielni Samopomoc Chłopska, skierowanym do Ministerstwa Przemysłu i Handlu, wskazano, że po przejęciu w dzierżawę przedmiotowego przedsiębiorstwa dzierżawca uruchomił cegielnię. W tej sytuacji za bezzasadny organ uznał argument skarżącego, że niedostatecznie zbadano czy zakład był czynny, czy też nieczynny lub też zagrożony bezruchem.
Stwierdzenie, że wymienione zarządzenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa skutkuje tym, że dla stwierdzenia jego nieważności ocenić należy skutki prawne jakie ono wywołało. Skutkiem prawnym zarządzenia było ustanowienie przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwami. Wskazany skutek prawny wynikał ze stosunku administracyjnoprawnego, opartego na normach materialnoprawnych, określonych w ww. dekrecie z 16 grudnia 1918 r. i wpływających na zakres praw i obowiązków jego uczestników. Cechą charakteryzującą ustanowienie nad przedsiębiorstwem przymusowego zarządu państwowego jest okoliczność, że ww. decyzja administracyjna wywierała bezpośrednie skutki w przeciągu całego okresu wykonywania wskazanego zarządu i ograniczała właścicielowi prawo swobodnego dysponowania przedsiębiorstwem. Przymusowy zarządca miał zgodnie z art. 6 dekretu uprawnienia do zarządzania powierzonym przedsiębiorstwem i do wykonywania czynności prawnych, dotyczących tego zarządu. Miał zatem prawo do dysponowania składnikami przedsiębiorstwa oraz do ich eksploatacji. Decyzja, wydana na podstawie ww. dekretu miała w założeniu charakter odwracalny, nie skutkując zmianami prawnorzeczowymi. Przejście prawa własności nastąpiło z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, co potwierdzało deklaratoryjne orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] stycznia 1959 r.
W ocenie organu na obecnym etapie postępowania, nieuzasadnione jest badanie nieodwracalnych skutków prawnych w kontekście losów własności ruchomości i nieruchomości wchodzących w skład przedsiębiorstwa, gdyż powinno to się odbywać na etapie badania decyzji nacjonalizacyjnych. Na marginesie wskazano, że mimo iż aktualnie nie istnieją składniki ruchome młyna i tartaku (skutek faktyczny, a nie prawny), to istnieje jednak nadal niezbędne minimum składników przedsiębiorstwa (nieruchomość), które może być przedmiotem ochrony prawnej i obrotu gospodarczego. Istnieje więc przedmiot decyzji nacjonalizacyjnej (przedsiębiorstwo w znaczeniu jego niezbędnego do istnienia minimum) tzn. nieruchomość, względem którego będzie mogła być dokonana ocena, czy orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] stycznia 1959 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne, z ewentualnym późniejszym obrotem prawnym tym przedsiębiorstwem.
Ponadto organ wskazał, że zgodnie z obecnie obowiązującym orzecznictwem kwestia nieistnienia w chwili obecnej przedsiębiorstwa jako zespołu składników materialnych i niematerialnych nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w kontekście nieodwracalności skutków prawnych, orzeczenia nacjonalizacyjnego, istnienie określonych składników (młyna, tartaku) jest stanem faktycznym, a nie prawnym. Nieodwracalność skutku prawnego można zaś przyjąć tylko w przypadku, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest prawnej możliwości (niedostępności) odwrócenia skutku prawnego.
Minister Gospodarki stwierdził również, że Powiat Wadowicki jest stroną postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Tytuł prawny Powiatu Wadowickiego wynika z pisma z dnia 6 czerwca 2007 r. Powiat Wadowicki brał udział na każdym etapie postępowania, gdyż kierowana była do niego wszelka korespondencja w sprawie, w tym również decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2012 r. Starosta Wadowicki reprezentował w tym postępowaniu Powiat Wadowicki na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz jednocześnie był reprezentantem Skarbu Państwa, na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651).
Skargę na powyższą decyzję wniósł Powiat Wadowicki, zarzucając:
1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 pkt 3 dekretu Naczelnika Państwa z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego poprzez jego błędne zastosowanie;
2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a to art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie;
3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie;
4) art. 28 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie; art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie;
5) art. 80 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie;
6) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie;
7) art. 156 § 1 pkt 2 oraz § 2 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie.
W ocenie skarżącego w sprawie zachodzi również podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, a to na skutek skierowania jej do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), co jest następstwem błędnego zastosowania art. 29 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podzielił stanowisko Ministra Gospodarki, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że przedsiębiorstwo "C." stanowiło własność spółki jawnej.
Zdaniem Sądu prawidłowo organy ustaliły także następstwo prawne po M. M. i J. J. Z dokumentów wynika, że osobami posiadającymi interes prawny w występowaniu w niniejszym postępowaniu na prawach strony są: po M. M. – J. M., J. W., R. W., W. M., Z. M., A. W., a z tytułu następstwa prawnego po J. J.: A. S. i E. J.
W ocenie Sądu bez znaczenia jest okoliczność, że uprzednio organ decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] kwietnia 1951 r., albowiem następnie organ decyzją z dnia [...] marca 2010 r. stwierdził nieważność ww. decyzji. Decyzja ta została zatem wyeliminowana z obrotu prawnego z mocą wsteczną i organ nie jest nią związany.
Następnie wskazano, że trybie art. 1 ust. 3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego można było przejmować przedsiębiorstwa, zagrożone bezruchem, których utrzymanie w ruchu leżało w interesie państwa. W świetle tego przepisu zarządem państwowym mogły być objęte nie wszystkie przedsiębiorstwa, lecz tylko te, których uruchomienie bądź utrzymanie w ruchu leżało w interesie państwa. Obie przesłanki musiały przy tym wystąpić łącznie. Przepis art. 1 ust. 3 dekretu mógł mieć zastosowanie tylko do tych przedsiębiorstw, których funkcjonowanie, działanie leżało w interesie państwa. Interes państwa był głównym wyznacznikiem, zawężającym kategorie podmiotów gospodarczych tylko do tych, które mogły mieć kluczowe (strategiczne) znaczenie dla Państwa.
W świetle powyższego Sąd podzielił ocenę organu, że wskazane przedsiębiorstwo nie mogło być uznane za przedsiębiorstwo o podstawowym lub strategicznym znaczeniu dla gospodarki narodowej, którego utrzymanie w ruchu miałoby bezpośredni związek z interesem Państwa, a także, że zakład w okresie poprzedzającym ustanowienie przymusowego zarządu państwowego był czynny i nie był zagrożony bezruchem.
W ocenie Sądu prawidłowa jest także ocena organu co do kwestii tzw. nieodwracalnych skutków prawnych zarządzenia z dnia [...] kwietnia 1951 r. Pojęcie to należy analizować nie w sferze faktów, lecz wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swoim działaniu organ administracji publicznej. Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji należy rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny.
Skutkiem prawnym kontrolowanego zarządzenia było ustanowienie przymusowego zarządu państwowego nad ww. przedsiębiorstwem. Zarządzenie to wywierała bezpośrednie skutki w czasie trwania zarządu i ograniczała właścicielowi prawo swobodnego dysponowania przedsiębiorstwem. Przymusowy zarządca miał zgodnie z art. 6 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. uprawnienia do zarządzania powierzonym mu przedsiębiorstwem i do wykonywania czynności prawnych, dotyczących tego zarządu. Miał zatem prawo do dysponowania składnikami przedsiębiorstwa oraz do ich eksploatacji. Decyzja, wydana na podstawie ww. dekretu miała w założeniu charakter odwracalny, nie skutkując zmianami prawnorzeczowymi. Przejście prawa własności nastąpiło z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, co potwierdzało deklaratoryjne orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] stycznia 1959 r., które nie jest przedmiotem badania w niniejszej sprawie.
Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że nie istnieją budynki, które wchodziły w skład przedsiębiorstwa (zostały rozebrane), albowiem nie stanowi to skutku prawnego, a faktyczny. Ponadto ewentualna nieodwracalność skutków prawnych powinna być badana w kontekście decyzji nacjonalizacyjnych (powodujących przejście własności na Skarb Państwa), a nie zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego, który przecież nie powodował pozbawienia dotychczasowego właściciela prawa własności przedsiębiorstwa.
Zdaniem Sądu bezzasadny jest również zarzut skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Stronami postępowania administracyjnego nie był Starosta Wadowicki, ale Powiat Wadowicki i Skarb Państwa – oba podmioty reprezentowane przez Starostę Wadowickiego, co wynika z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym – starosta występujący w imieniu powiatu oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – starosta jako reprezentant Skarbu Państwa w sprawach z zakresu gospodarowania nieruchomościami. Krąg stron postępowania został ustalony poprawnie, zgodnie z treścią art. 28 k.p.a.
Nawiązując do pozostałych zarzutów skarżącego Sąd uznał, że organ w sposób wyczerpujący przeprowadził postępowanie wyjaśniające, stosownie do reguł określonych w 7 i 77 § 1 k.p.a., szczegółowo zbadał i rozważył argumenty przedstawione przez strony, jak również podjął wszelkie kroki niezbędne w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W toku postępowania przez organem dokonano wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarb Państwa działający przez Starostę Wadowickiego i Powiat Wadowicki, zarzucając naruszenie:
1) prawa materialnego, a to art. 1 pkt 3 dekretu Naczelnika Państwa z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. Nr 21, poz. 67 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;
2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego błędne zastosowanie;
b) art. 156 § 1 pkt 2 oraz § 2 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że kwestia własności przedsiębiorstwa stanowiła jedną z zasadniczych osi sporu w niniejszym postępowaniu, przy czym strony i uczestnicy na prawach strony przytaczali szeroką argumentację prawną na uzasadnienie swoich stanowisk. Tymczasem Sąd I instancji ograniczył się jedynie do wskazania podmiotu własności przedmiotowego przedsiębiorstwa, w żaden sposób nie uzasadniając swojego stanowiska, a w szczególności nie odnosząc się do zarzutów postawionych w tym zakresie w skardze.
Ponadto Sąd nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 1 pkt 3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. W skardze postawiono tezę, że przepis ten obejmował również funkcjonujące przedsiębiorstwa, których puszczenie w ruch dopiero w zakresie pełnych mocy produkcyjnych leżało w interesie państwa. W dokumencie z 1947 r. oznaczonym jako: "Kwestionarjusz do rejestracji wytwórni materiałów budowlanych" oznaczono maksymalną zdolność produkcyjną cegielni na 1.400.000 do 1.500.000 sztuk cegieł rocznie, przy czym zwiększenie produkcji do takiego poziomu wymagało nakładów finansowych rzędu 100.000 – 120.000 zł, a nic nie wskazuje na to, aby sama spółka mogła taki ciężar udźwignąć. "Puszczenie" więc w ruch przedmiotowego przedsiębiorstwa na takim poziomie wymagało interwencji państwa.
Sąd I instancji w sposób błędny zastosował również art. 156 § 2 k.p.a. W tym zakresie powołano się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 stycznia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1598/05, w którym stwierdzono, że w sytuacji, gdy w chwili obecnej nie istnieje nie tylko przedsiębiorstwo, ale i wszystkie składniki będące jego mieniem ruchomym poprzedni stan zgodny z prawem nie może być przywrócony co oznacza, iż mamy do czynienia z nieodwracalnymi skutkami prawnymi w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Tak więc w odniesieniu do mienia ruchomego składającego się na park maszynowy przedsiębiorstwa skutki prawne określone w tym przepisie wystąpiły.
Ponadto budynki, które wchodziły w skład przedsiębiorstwa, już nie istnieją. W tym zakresie należy mieć na uwadze znajdujące się w aktach sprawy pismo Urzędu Wojewódzkiego w Bielsku-Białej z dnia 26 maja 1992 r., z którego wynika, że budynki te nakazano wyburzyć ze względu na ich zły stan techniczny. W opisanym zakresie przestał więc istnieć przedmiot zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego i w tym zakresie uzasadnionym jest twierdzenie o wywołaniu przez orzeczenie nieodwracalnych skutków prawnych.
W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. S., J. W., A. W., R. W., Z. M., W. M., J. M. i E. J. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.
W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowany został zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego tj. art. 1 pkt 3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu poprzez jego błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, oraz zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania tj. art.141 § 4 p.p.s.a. oraz naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 oraz § 2 k.p.a.
Przed odniesieniem się do powyższych zarzutów, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że w skardze nie został sformułowany żaden zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania dotyczący ustaleń stanu faktycznego sprawy, a to oznacza, że przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny jest prawidłowy. Nie można bowiem za pomocą zarzutów naruszenia prawa materialnego zwalczać ustaleń w sferze faktycznej. Nie ma również możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.
Przechodząc zaś do zarzutów zawartych w skardze, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, a to art. 1 pkt 3 dekretu, poprzez jego błędną wykładnię. Powołany przepis stanowi, że przedsiębiorstwa przemysłowe, których utrzymanie w ruchu lub puszczenie w ruch, leży w interesie państwa, mogą być objęte pod zarząd państwowy. Z treści powyższej niespornie wynika, że zarządem mogły być objęte przedsiębiorstwa, ale tylko wtedy, gdy ich utrzymanie w ruchu lub puszczenie w ruch leżało w interesie państwa. Nie można zgodzić się z wykładnią powyższego przepisu wskazywaną w skardze kasacyjnej, że przepis ten obejmował również funkcjonujące przedsiębiorstwa, których puszczenie w ruch dopiero w zakresie pełnych mocy produkcyjnych leżało w interesie państwa. Taka wykładania prowadzi do rozszerzenia zakresu przedmiotowego art. 1 pkt 3 dekretu, poprzez rozszerzenie treści przesłanki ustawowej, wbrew ustawowemu brzmieniu tej przesłanki. Z przepisu dekretu jednoznacznie wynika, że przesłankę "leży w interesie państwa" należało odnosić do stanu przedsiębiorstwa (które miało być utrzymane w ruchu lub puszczone w ruch) istniejącego w chwili podejmowania decyzji o objęciu zarządem przymusowym. Nie można, tak jak proponuje skarżący kasacyjnie, przyjmować, że przesłanka "leży w interesie państwa" mogła być spełniona nie w dacie przejęcia przedsiębiorstwa w zarząd, lecz późniejszym okresie po przejęciu już przedsiębiorstwa w zarząd, w wyniku działalności i inwestycji dokonywanych już przez zarządcę. Taka wykładnia, prowadząca do rozszerzenia zakresu przypadków w których mógł być ustanowiony przymusowy zarząd, jest wykładnią contra legem, a ponadto należy mieć na uwadze, że możliwość objęcia przedsiębiorstwa przymusowym zarządem było rozwiązaniem o charakterze restrykcyjnym, które pozbawiało właściciela przedsiębiorstwa możliwości jego posiadania, korzystania i prowadzenia, co dodatkowo przemawia przeciwko rozszerzającej wykładni.
Jak wskazywano już wcześniej zarządem państwowym mogły być objęte nie wszystkie przedsiębiorstwa, lecz tylko te, których uruchomienie bądź utrzymanie leżało w interesie państwa. Głównym wyznacznikiem było więc istnienie interesu państwa, co niewątpliwie zawężało kategorie podmiotów gospodarczych tylko do tych, które mogły mieć kluczowe (strategiczne) znaczenie dla państwa. Dlatego też proponowana przez skarżącego kasacyjnie wykładnia, która prowadziłaby do rozszerzenia kategorii podmiotów gospodarczych w stosunku do których możliwe byłoby stosowanie instytucji zarządu państwowego jest jak wskazywano wyżej niepoprawna.
Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt 2 a) skargi kasacyjnej tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny.
Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa oraz gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy Sąd I instancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania czyli uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna tego wyroku. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest natomiast usprawiedliwioną podstawą dla czynienia skarżonemu wyrokowi zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy (tak m.in. NSA w wyroku z 18 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1096/13). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnośnie tego zarzutu wskazano, że kwestia własności przedsiębiorstwa była istotną okolicznością, a Sąd I instancji ograniczył się do wskazania podmiotu własności przedmiotowego przedsiębiorstwa, w żaden sposób nie uzasadniając swojego stanowiska. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić, albowiem Sąd nie ograniczył się tylko wskazania, iż w okresie bezpośrednio poprzedzającym ustanowienie przymusowego zarządu nad przedmiotowym przedsiębiorstwem stanowiło ono własność M. M., natomiast wspólnikiem cichym był J. J., ale wskazał na tą okoliczność cały szereg dokumentów zebranych w sprawie (s. 14 uzasadnienia), jak również odnosił się do innych ustaleń faktycznych w sprawie.
Ostatni zarzut skargi kasacyjnej zawarty w pkt 2 b) dotyczy naruszenia przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 pkt 2 oraz § 2 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., to przede wszystkim należy stwierdzić, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mimo że został zamieszczony w akcie normatywnym o charakterze procesowym, jest przepisem prawa materialnego, ponieważ stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia (określa skutki prawne zaistnienia wskazanych w nim wad decyzji administracyjnej), a w żadnym razie nie reguluje trybu postępowania w sprawie. Ponadto, aby rozważać, czy w danej sprawie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. konieczne jest powiązanie tego przepisu z określonymi przepisami materialnoprawnymi, które w danej sprawie mają zastosowanie, natomiast nie jest możliwa ocena samego art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Jeśli zaś chodzi o zarzut dotyczący naruszenia art.156 § 2 k.p.a., to w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołano się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 stycznia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1598/05, w którym wyrażony został pogląd, że w sytuacji gdy w chwili obecnej nie istnieje nie tylko przedsiębiorstwo, ale i wszystkie składniki będące jego mieniem ruchomym, to poprzedni stan zgodny z prawem nie może być przywrócony co oznacza, iż mamy do czynienia z nieodwracalnymi skutkami prawnymi w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Stanowisko skarżącego jest błędne, a to dlatego, że inny jest przedmiot rozpoznawanej sprawie, a inny był w powołanej sprawie IV SA/Wa 1598/05. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania nadzorczego było wyłącznie zarządzenie Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] kwietnia 1951 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego, zaś w powoływanej sprawie przedmiotem postępowania nadzorczego było: zarządzenie Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] kwietnia 1951 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego, oraz orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] grudnia 1963 r. w sprawie stwierdzenia przejścia na własność państwa przedsiębiorstwa. Stąd też sformułowany w sprawie IV SA/Wa 1598/05 pogląd dotyczący nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. nie może być argumentem w rozpoznawanej sprawie, albowiem jak wskazano zakres przedmiotowy obu spraw jest różny. Natomiast w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji odniósł się do zagadnienia nieodwracalnych skutków prawnych (s. 16 i 17 uzasadnienia) w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. i z tą argumentacją należy się zgodzić.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej są niezasadne, a tylko w zakresie zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać sprawę, stąd też działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona.
Orzeczenie o zwrocie na rzecz Ministra Rozwoju kosztów postępowania kasacyjnego wydano na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.
Wniosek J. M., W. M., Z. M., J. W., R. W., A. W., A. S. i E. J. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu, ponieważ przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestników postępowania.