I OSK 2794/23

I OSK 2794/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Mariola Kowalska /przewodniczący/
Piotr Przybysz
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Reforma rolna
Sygn. powiązane
I SA/Wa 366/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-05-30
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 § 1 pkt 4, art. 145 § 1 pkt 4, art. 138 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 366/23 w sprawie ze skargi P.K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 grudnia 2022 r. nr DN.gn.625.200.2021 w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2023 r. sygn. I SA/Wa 366/23 oddalił skargę P. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 grudnia 2022 r. nr DN.gn.625.200.2021 w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia.
Skargę kasacyjną od wyroku złożył P. K. zarzucając Sądowi pierwszej instancji:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w sytuacji gdy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał w dniu 19 grudnia 2022 r. decyzją administracyjną w stosunku do osoby zmarłej, tj. M. K., który zmarł w dniu 14 czerwca 2022 r., a który był stroną prowadzonego postępowania administracyjnego,
2. na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:
a) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997 r. poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżącego z dnia 03 marca 2016 r. w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej
b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, w związku z brakiem jakiegokolwiek odniesienia się do tego dlaczego Sąd I instancji nie uwzględnił zarzutu skargi w zakresie naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący zrzekł się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, w imieniu Skarbu Państwa – Państwwoe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe G. i Nadleśnictwo Łosie wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przewidzianych.
Już po wniesniu skargi kasacyjnej, w dniu 25 lipca 2023 r. wydano decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 grudnia 2022 r. nr DN.gn.625.200.2021.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 - dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Dokonując oceny podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej, należało wziąć pod uwagę stan fatyczny i prawny istniejący w dacie wydawania zaskarżonej decyzji i wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji. Sąd sprawę niniejszą rozpoznający stoi na stanowisku, że z woli samego ustawodawcy decyzja administracyjna jest nieważna, jeśli została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej jako: "k.p.a."). Przez "skierowanie decyzji" należy natomiast rozumieć określenie praw i obowiązków oznaczonego podmiotu (por. np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. II OSK 1935/11, wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. I OSK 38/14, wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. I OSK 681/19). Przyjęte w judykaturze sądowoadministracyjnej rozumienie przesłanki "skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie", o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi kontynuację stanowiska prezentowanego od momentu wejścia w k.p.a. Od samego początku obowiązywania tego aktu akcentowano, że w istocie rzeczy chodzi tu, nie o "skierowanie" decyzji, lecz o rozstrzygnięcie decyzją o sytuacji prawnej osoby niebędącej stroną w sprawie (...). W rozpatrywanej sprawie nie ma wątpliwości, że decyzja z dnia 19 grudnia 2022 r. nie została skierowana, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Odrębną kwestią pozostaje natomiast prawidłowość i skuteczność doręczenia decyzji z 19 grudnia 2022 r. każdej ze stron postępowania. Celem przepisów procesowych jest skonkretyzowanie stosunku materialnoprawnego w ramach postępowania administracyjnego. Przepisy te nie mają więc wartości samoistnej i nie są celem, lecz narzędziem postępowania administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2021 r. sygn. II OSK 246/21). Przyjmuje się, że ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa procesowego należy objąć sankcją nieważności wówczas, gdy nie jest ono objęte sankcją wzruszalności decyzji w trybie wznowienia postępowania (por. B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, Państwo i Prawo 2012, nr 3, s. 49). Tymczasem, pobawienie strony udziału w postępowaniu bez jej winy, stanowi przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Z tej też przyczyny Sąd nie podziela stanowiska skargi kasacyjnej, co do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w niniejszej sprawie.
W następnej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491 – dalej również jako: "ustawa zmieniająca" w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Skarżący kasacyjnie argumentuje, że umorzenie postępowania administracyjnego dotyczącego jego wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. było nieprawidłowe, gdyż zastosowany przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodny z powołanymi przepisami Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że wprowadzenie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13, który wskazał na konieczność ograniczenia w czasie możliwości wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych, w celu zapewnienia stabilności porządku prawnego i ochrony zaufania obywateli do państwa.
Na podstawie przepisu art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, co do zasady, każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, a ustawa nie może zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw lub wolności. Wprowadzenie ograniczenia czasowego w możliwości wzruszenia decyzji administracyjnej nie stanowi jednak niedopuszczalnego zamknięcia drogi sądowej (art. 45 Konstytucji RP). Wprowadzenie terminu ograniczającego możliwość kwestionowania decyzji administracyjnych w trybie nadzoru jest wyrazem realizacji zasady pewności prawa, która również ma swoje umocowanie konstytucyjne w art. 2 Konstytucji RP. Ustawodawca, ważąc konkurujące wartości, jakimi są ochrona praw jednostki przed skutkami wadliwych decyzji administracyjnych oraz stabilność porządku prawnego, nie pozbawił adresatów wadliwych decyzji ochrony przed skutkami wadliwych decyzji administracyjnych, a jedynie ograniczył w czasie możliwość dochodzenia tej ochrony. Ustawodawca miał prawo wprowadzić ograniczenie czasowe w tym zakresie. Prawo administracyjne, ze swojej natury, ma na celu porządkowanie życia społecznego i gospodarczego. Na podstawie art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organu administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Domniemanie to upada dopiero w przypadku wyeliminowania decyzji administracyjnej z obrotu prawnego. Oznacza to, że decyzje administracyjne, choć mogą być wadliwe, wywołują skutki prawne, na podstawie których podmioty prawa (zarówno osoby fizyczne, jak i prawne) podejmują dalsze działania. Brak jakichkolwiek ram czasowych na stwierdzenie nieważności decyzji oznaczałoby permanentną niepewność co do legalności dokonanych czynności i nabytych praw. W tym kontekście wypowiedział się też już kiedyś Trybunał Konstytucyjny (wyrok z dnia 15 maja 2000 r., sygn. SK 29/99) wskazując, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych zwłaszcza wtedy, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw, nie stanowi zasady konstytucyjnej podczas, gdy wartością konstytucyjną jest stabilność stosunków prawnych.
Prawo własności podlega ochronie konstytucyjnej (art. 21 i art. 64 Konstytucji RP), lecz ochrona ta nie ma charakteru absolutnego. Ustawodawca jest uprawniony do wprowadzania ograniczeń, jeżeli są one uzasadnione koniecznością zapewnienia porządku publicznego oraz bezpieczeństwa prawnego. Ograniczenie czasowe możliwości wzruszenia decyzji, które stały się podstawą nabycia praw majątkowych, jest działaniem zgodnym z konstytucyjną zasadą pewności prawa oraz ochrony praw nabytych. W niniejszej sprawie, orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 2 grudnia 1954 r. dotyczyło przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości. Upływ czasu, w jakim skarżący kasacyjnie domaga się stwierdzenia nieważności tego orzeczenia, uzasadnia zastosowanie przepisów nowelizujących Kodeks postępowania administracyjnego, mających na celu stabilizację stosunków prawnych.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zaakcentować trzeba, że Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli demokratycznego państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być przecież pozorna. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać nieograniczoną terminem możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo. Z tych powodów ustawodawca wprowadził granicę czasową uniemożliwiającą wszczęcie oraz prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. W tym też kontekście wskazać trzeba, że odmowa zastosowania przepisu ustawy przez organy, a następnie Sąd może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości, co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP, a sprzeczność ta ma charakter oczywisty, czyli gdy zachodzi sytuacja oczywistej niekonstytucyjności przepisu (por. postanowienie SN z dnia 21 czerwca 2023 r. sygn. III USK 268/22). Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Ustawodawca, wprowadzając 30-letnią cezurę czasową, działał w ramach przysługujących mu kompetencji, dążąc do wyważenia konkurencyjnych wartości konstytucyjnych: z jednej strony ochrony praw nabytych i pewności obrotu prawnego, z drugiej zaś prawa do sądu i ochrony własności. Kodeks postępowania administracyjnego oferuje efektywny mechanizm prejudycjalnej ochrony prawnej. Zagadnienie to nie stanowi z resztą problemu właściwego wyłącznie Kodeksowi postępowania administracyjnego, ale jest znane również Ordynacji podatkowej (por. wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich do Ministra Finansów z 11 lipca 2024 r. dotyczące ograniczeń w stwierdzaniu nieważności decyzji podatkowych, bip.brpo.gov.pl). Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dają możliwość w okresie od 10 do 30 lat od doręczenia decyzji zainicjowania procedury, która pozwala na stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, a zatem uzyskanie orzeczenia potwierdzającego jej niezgodność z prawem. Kodeks postępowania administracyjnego zawiera zatem procedurę o charakterze prejudycjalnym, wprowadzając jedynie cenzurę czasową skorzystania z niej. W istocie rzeczy, Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje dwa terminy: pierwszy - dziesięcioletni którego upływ umożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego, ale wyklucza stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 2 k.p.a.) oraz drugi - trzydziestoletni, po upływie którego wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest już możliwe (art. 158 § 3 k.p.a.). Przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej odnosi się do nadzwyczajnego trybu stwierdzenia nieważności decyzji, a nie do ogólnej kontroli legalności aktów administracyjnych. Wprowadzenie terminu zawitego dla wszczęcia lub kontynuowania postępowania nieważnościowego jest dopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym. Fakt, że postępowanie było w toku w momencie wejścia w życie ustawy nowelizującej, nie zmienia jego charakteru jako postępowania prowadzone po upływie 30 lat od doręczenia decyzji, co zgodnie z literalnym brzmieniem art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej skutkuje jego umorzeniem z mocy prawa. Jest to rozwiązanie intertemporalne, które ma na celu szybkie uregulowanie sytuacji prawnej w sprawach toczących się od bardzo dawna.
Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku. Uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd Wojewódzki przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., stanowiąc klarowną i wyczerpującą podstawę rozstrzygnięcia. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - będącego przepisem procesowym - w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego typu wpływ ewentualnego naruszenia wymogów uzasadnienia, skargą kasacyjną wykazany nie został. Uzasadnienie wyroku nie musi natomiast zawierać kazuistycznego odniesienia się do wszelkich tez i zarzutów strony (por: wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt II FSK 3919/17).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.
Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku uczestników postępowania o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż zwrot kosztów przysługuje wyłącznie stronie, która wniosła skargę kasacyjną (art. 203 p.p.s.a.), skarżącemu, albo organowi (art. 204 p.p.s.a.).