I OSK 2791/20

I OSK 2791/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński /sprawozdawca/
Marek Stojanowski
Marian Wolanin /przewodniczący/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 651/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-02-03
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 24 § 3, art. 145 § 1 pkt 1-3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2017 poz 718
art. 27, art. 30 ust. 1 pkt 4, 5 i 6 ust. 1
Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 184, art. 200, art. 207 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
art. 7 ust. 1 i 2
Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 651/18 w sprawie ze skarg Miasta [...], K.S., J.B. i U.P. na decyzję Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa z dnia 28 września 2017 r. nr R 9/17 w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji" lub "Sąd Wojewódzki") wyrokiem z 3 lutego 2020 r. o sygn. akt I SA/Wa 651/18, wydanym po rozpoznaniu spraw ze skarg Miasta Stołecznego Warszawy, K.S., J.B. i U.P. na decyzję Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa z dnia 28 września 2017 r. nr R 9/17 w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego: (1) uchylił zaskarżoną decyzję; (2) zasądził od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; (3) zasądził od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz K.S. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; (4) zasądził od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz J.B. i U.P. solidarnie kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (zwana dalej w skrócie jako: "Komisja" lub "Skarżąca kasacyjnie") zaskarżając go w całości i zarzucają naruszenie przez Sąd Wojewódzki przepisów:
I. prawa materialnego, tj:
1. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., Nr 50, poz. 279; zwanego dalej: "Dekretem") w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2017 r., poz. 718; - zwanej dalej: "Ustawą") w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; - zwanym dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 38 ust. 1 Ustawy, poprzez błędną wykładnię i uznanie prawidłowości w pomijaniu przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy badania przesłanki "posiadania" w stosunku do dotychczasowego właściciela i jego następców prawnych podczas wydawania decyzji reprywatyzacyjnej, wskutek niewłaściwej wykładni, która wynika z przyjęcia, że wymóg "posiadania" gruntu przewidziany w art. 7 ust. 1 Dekretu nigdy nie dotyczył dotychczasowego właściciela, z kolei odnośnie następców prawnych właściciela wymóg ten przestał obowiązywać po dacie 1 stycznia 1947 r. (uchyleniu przepisów Kodeksu Napoleona), gdy tymczasem art. 7 ust. 1 Dekretu przewiduje niezmiennie wymóg posiadania gruntu w dacie złożenia wniosku w stosunku do właściciela i następców prawnych właściciela, nakładając tym samym na organy dekretowe obowiązek zbadania danej przesłanki, a którego obowiązku przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej nie dopełniono - jak przyznaje sam Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy (w złożonej skardze), co w konsekwencji winno skutkować oddaleniem przez Sąd Wojewódzki wszystkich skarg złożonych na decyzję
Komisji, z uwagi na prawidłowe oparcie rozstrzygnięcia decyzji Komisji o art. 30 ust. 1 pkt 4 Ustawy;
1. art. 30 ust. 1 pkt 4 Ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 Dekretu zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 i art. 80 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 4 Ustawy może nastąpić wówczas, gdy Komisja ustali, że dotychczasowy właściciel nieruchomości warszawskiej lub jego następcy prawni nie byli w posiadaniu nieruchomości, bowiem sam brak ustaleń ze strony organu dekretowego, co do posiadania nie może prowadzić do postawienia organowi zarzutu naruszenia przepisów postępowania, podczas gdy skorzystanie przez Komisję z przesłanki wymienionej w art. 30 ust. 1 pkt 4 Ustawy:
a) nie jest uzależnione od poczynienia jednoznacznych ustaleń w postępowaniu rozpoznawczym przed Komisją, że w konkretnym przypadku dotychczasowy właściciel gruntu lub jego następcy prawni nie byli w posiadaniu gruntu w dacie składania wniosku dekretowego, albowiem takiego obowiązku nie przewidziano w żadnym z przepisów Ustawy,
b) nie jest powiązane z kwestionowaniem przez Komisję okoliczności posiadania gruntu przez dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych w dacie składania wniosku dekretowego,
- co uprawnia stwierdzenie, że przedstawione wyżej, odmienne stanowisko Sądu wojewódzkiego jest sprzeczne z katalogiem rozstrzygnięć przewidzianych w art. 29 ust. 1 pkt 1-4 Ustawy, które Komisja może podjąć w ramach zakończenia postępowania rozpoznawczego;
3. art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu, poprzez uznanie, że spełnienie przesłanki posiadania gruntu zarówno w kontekście właściciela nieruchomości, jak i następców prawnych właściciela (po 1 stycznia 1947 r.); nie stanowiło warunku uwzględnienia wniosku dekretowego, albowiem jedyne kryterium przy badaniu wniosków dekretowych stanowiła ocena przesłanki zgodności korzystania z gruntu z przeznaczeniem w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego]), podczas gdy w odniesieniu do właściciela gruntu oraz następców prawnych właściciela gruntu, warunkiem pozytywnego rozpatrzenia wniosku, obok przesłanki planistycznej było również posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku w przepisanym prawem terminie;
4. art. 30 ust. 1 pkt 4 Ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 Dekretu w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że Komisja nie jest uprawniona do wyeliminowania ostatecznych decyzji reprywatyzacyjnych wydawanych z pominięciem obowiązku ustalenia posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następców prawnych, podczas gdy Komisja jest zobligowana do przeprowadzenia postępowania pod kątem sprawdzenia, czy decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 Dekretu, zaś w przypadku wykazania braku sprostania owemu obowiązkowi przez organy administracyjne, Komisja z woli ustawodawcy jest obowiązana do wydania decyzji związanej na podstawie jednej z form rozstrzygnięcia przewidzianej w art. 29 ust. 2-4 Ustawy;
5. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 Ustawy w zw. z art. 7 ust.1 Dekretu w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że sam brak ustaleń co do posiadania (na gruncie art. 7 ust. 1 Dekretu) przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej nie może zostać uznany za rażące naruszenie prawa, podczas gdy jeżeli warunkiem przyznania prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej) było spełnienie łącznie trzech przesłanek, a organ sprawdza jedynie zaistnienie dwóch, odstępując w całości od weryfikacji spełnienia trzeciej przesłanki, to tym samym dopuszcza się wydania decyzji z kwalifikowanym naruszeniem prawa materialnego;
6. art. 7 ust. 1 Dekretu w zw. z art. 5 Dekretu i art. 8 Dekretu w zw. z art. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a., poprzez uznanie, że spełnienie warunku posiadania nieruchomości musi zostać ocenione jako niewątpliwe w przypadku zabudowania gruntu warszawskiego budynkiem, skoro art. 5 Dekretu przesądza, że budynki znajdujące się na gruncie dekretowym nadal pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli, podczas gdy żaden z przepisów materialnoprawnych obowiązujących w dacie wejścia w życie Dekretu, jak i w okresie po nim następującym, nie wprowadzał domniemania prawnego prowadzącego do automatycznego przypisania podmiotowi właścicielskiemu posiadania z samego faktu przysługującego mu prawa własności rzeczy;
7. art. 30 ust. 1 pkt 5 Ustawy w zw. z art. 3 ust. 1-3 Ustawy w zw. art. 1 pkt 1 Ustawy w zw. z art. 29 ust. 2 Ustawy, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji odmowę jego zastosowania, z uwagi na uznanie, że wprowadzona ustawą o Komisji przesłanka materialnoprawna wzruszenia ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej wymieniona w art. 30 ust. 1 pkt 5, może znaleźć zastosowanie pod warunkiem wcześniejszego uzyskania prejudykatu w postaci orzeczenia sądu powszechnego stwierdzającego nieważność umowy zbycia roszczeń do nieruchomości dekretowej z uwagi na występującą w jej ramach niewspółmierność świadczeń między stronami stosunku prawnego, przy czym ww. błędna wykładnia ww. przepisów Ustawy doprowadziła Sąd Wojewódzki do uznania braku podstaw do uchylenia nadzorowanej decyzji reprywatyzacyjnej przez Komisję w oparciu o ww. przesłankę, zgodnie z którą przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, ponieważ nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej, podczas gdy dokonanie właściwej wykładni art. 30 ust. 1 pkt 5 Ustawy w powiązaniu ze stanem faktycznym wskazanym w decyzji Komisji pozwalało na uznanie, że w przypadku nieruchomości oznaczonej jako dz. o nr ew. [...] (obręb [...]) położonej w Warszawie przy ul. [...], wydanie decyzji reprywatyzacyjnej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym z uwagi na rażący brak ekwiwalentności świadczeń stron mający miejsce w umowie dotyczącej przeniesienia roszczeń do ww. nieruchomości, co uprawniało do uchylenia w całości nadzorowanego aktu przez Komisję na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 Ustawy w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 5 Ustawy, a następnie orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy;
8. art. 30 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 3 ust. 1-3 Ustawy w zw. art. 1 pkt 1 i 2 Ustawy w zw. z art. 29 ust. 2-4 Ustawy, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji odmowę jego zastosowania, z uwagi na uznanie, że wprowadzona ustawą o Komisji przesłanka materialnoprawna wzruszenia ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej wymieniona w art. 30 ust. 1 pkt 5, może znaleźć zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, w których doszło wcześniej do stwierdzenia nieważności umowy cywilnoprawnej dotyczącej przeniesienia roszczeń do nieruchomości warszawskiej z uwagi na brak ekwiwalentności świadczeń, podczas gdy
(i) treść powołanego przepisu nie uzależnia możliwości jego zastosowania od wcześniejszego uzyskania prejudykatu w postaci orzeczenia wyroku sądu powszechnego potwierdzającego nieważność czynności prawnej dotyczącej przeniesienia roszczeń do nieruchomości warszawskiej,
(ii) dokonanie właściwej wykładni powołanego przepisu w powiązaniu z ustaleniem przez Komisję wartości nieruchomości warszawskiej na podstawie art. 27 Ustawy, jest wystarczające dla stwierdzenia, że przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w szczególności jeżeli nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej,
- co w konsekwencji powoduje, że Komisja po stwierdzeniu spełnienia przesłanki niewspółmierności roszczeń przewidzianej w powołanym na wstępie przepisie, jest uprawniona do wzruszenia nadzorowanego aktu niezależnie od faktu ew. stwierdzenia nieważności umowy cywilnoprawnej dotyczącej przeniesienia roszczeń do nieruchomości warszawskiej;
9. art. 30 ust. 1 pkt 6 Ustawy w zw. z art. 3 ust. 1-3 Ustawy w zw. art. 1 pkt 1 i 2 Ustawy w zw. z art. 29 ust. 2-4 Ustawy oraz zw. z art. 5 Dekretu w zw. z art. 8 Dekretu, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wprowadzona ustawą o Komisji przesłanka materialnoprawna wzruszenia ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej wymieniona w art. 30 ust. 1 pkt 6 Ustawy, nie będzie znajdowała zastosowania w przypadku istnienia na znacjonalizowanym gruncie warszawskim budynku, który na mocy art. 5 Dekretu pozostawał własnością dotychczasowych właścicieli aż do momentu nieuwzględnienia wniosku dekretowego (art. 8 Dekretu), przy czym ww. błędna wykładnia przytoczonych przepisów doprowadziła Sąd Wojewódzki do uznania braku podstaw do uchylenia przez Komisję nadzorowanej decyzji reprywatyzacyjnej i przyjęcia, że w konkretnym przypadku reprywatyzacja nieruchomości nie doprowadziła do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste podczas gdy dokonanie właściwej wykładni art. 30 ust. 1 pkt 6 Ustawy w powiązaniu ze stanem faktycznym wskazanym w decyzji Komisji pozwalało na uznanie, że w przypadku nieruchomości przy ul. [...] wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste z przyczyn omówionych szeroko w uzasadnieniu niniejszej skargi kasacyjnej, co uprawniało Komisję do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 6 Ustawy;
10. art. 30 ust. 1 pkt 4 Ustawy w zw. z art. art. 24 § 3 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 2 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że okoliczność stanowiąca podstawę do wznowienia postępowania o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. nie może zostać uznana w konkretnym przypadku za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 4 Ustawy, a w konsekwencji stanowić podstawy uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej przez Komisję, podczas gdy oceny pod kątem wystąpienia wady przewidzianej art. 30 ust. 1 pkt 4 Ustawy w postaci rażącego naruszenia powołanych wyżej przepisów należy dokonać szerzej, aniżeli przyjął to Sąd wojewódzki, tj. także poprzez pryzmat stanu faktycznego i prawnego istniejącego na dzień wydawania decyzji reprywatyzacyjnej, co powoduje, że uprawnionym było stwierdzenie przez Komisję rażącego naruszenia prawa z uwagi na fakt uczestnictwa w postępowaniu i wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej pracownika podlegającego wyłączeniu, którego udział doprowadził do oczywistego naruszenia obowiązku bezstronnego działania przez organ administracji publicznej, jak i uchybienia zasadzie zaufania obywateli do organów władzy publicznej;
11. art. 30 ust. 1 pkt 6 Ustawy w zw. z art. 361 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1025: zwaną dalej: k.c.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że skutki opisane w decyzji Komisji jako rażąco sprzeczne z interesem społecznym nie mogą być uznane za pozostające w prawnie istotnym związku z wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej, a tym samym nie można ich uznać za skutki dokonanej reprywatyzacji, podczas gdy fakt wydania decyzji reprywatyzacyjnej stanowił zdarzenie umożliwiające wystąpienie skutków o jakich mowa w art. 30 ust. 1 pkt 6 Ustawy w stosunku do lokatorów komunalnych zamieszkujących budynek przy ul. [...] w Warszawie, co powoduje że w konkretnym przypadku należy mówić o istnieniu adekwatnego związku przyczynowego między dokonaną reprywatyzacją a rażącym naruszeniem interesu społecznego w rozumieniu ww. przepisu;
12. art. 214a pkt 1 w zw. z art. 6 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm.; zwaną dalej: u.g.n.) w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Ustawy, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że powołane przepisy u.g.n. w konkretnym przypadku nie mogą stanowić podstawy odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej, podczas gdy zgodnie z treścią art. 214a pkt 1 u.g.n., Komisja w oparciu o podstawę rozstrzygnięcia przewidzianą w art. 29 ust. 1 pkt 2 Ustawy mogła odmówić ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 Dekretu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 Dekretu z uwagi na przeznaczenie lub wykorzystywanie na cele określone w art. 6 pkt 5 u.g.n.;
II. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Ustawy w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4, 5 i 6 Ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 Dekretu w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 Ustawy, poprzez uchylenie decyzji Komisji, co wynikało z uznania, że w stanie faktycznym i prawnym konkretnej sprawy żadna ze wskazanych jako podstawy rozstrzygnięcia decyzji przesłanek wymienionych w art. 30 ust. 1 Ustawy nie mogła prowadzić do uznania naruszenia prawa przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, co wyklucza możliwość uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej przez Komisję, podczas gdy Komisja działając w oparciu przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 Ustawy była uprawniona do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej i orzeczenia w uchylonym zakresie co do istoty sprawy wobec zaistnienia którejkolwiek z przesłanek pozytywnych wymienionych w art. 30 ust. Ustawy - tj. pkt 4, 5 i 6 danego przepisu Ustawy - przewidujących niezależne podstawy wzruszenia decyzji;
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Ustawy w zw. art. 30 ust. 1 pkt 4 Ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 Dekretu w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji Komisji i uznanie wadliwości rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym stwierdzenia przez organ, że Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wydając decyzję reprywatyzacyjną dopuścił się rażącego naruszenia prawa poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku, podczas gdy kwestionowane przez Sąd wojewódzki stanowisko Komisji odnośnie zasadności w stwierdzeniu naruszenia prawa w podanym zakresie było prawidłowe i jako takie uzasadniało uchylenie nadzorowanego aktu w oparciu o art. 30 ust. 1 pkt 4 Ustawy;
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a] i c) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Ustawy w zw. art. 30 ust. 1 pkt 4 Ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 Dekretu w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji Komisji z uwagi na uznanie jej wadliwości w zakresie dotyczącym stwierdzenia przez organ, że Prezydent m. st. Warszawy wydając decyzję reprywatyzacyjną dopuścił się rażącego naruszenia prawa poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela w chwili złożenia wniosku, podczas gdy kwestionowane przez Sąd wojewódzki stanowisko Komisji odnośnie zasadności w stwierdzeniu ww. uchybienia było prawidłowe i jako takie uzasadniałoby wzruszenie nadzorowanego aktu w oparciu o art. 30 ust. 1 pkt 4 Ustawy, albowiem z decyzji reprywatyzacyjnej wynika, że Prezydent m. st. Warszawy nie poczynił jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie spełnienia przesłanki posiadania gruntu w dacie składania wniosku dekretowego przez osobę uprawnioną w rozumieniu art. 7 ust. 1 Dekretu;
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 80 k.p.a. i w zw. z art. 361 § 1 k.c. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 6 Ustawy, poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, skutkującą przyjęciem, że wydanie decyzji reprywatyzacyjnej nie doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 6 Ustawy, podczas gdy w przypadku nieruchomości położonej przy ul. [...], dopiero wydanie decyzji reprywatyzacyjnej skutkowało przekazaniem posiadania i zarządu nieruchomością przez m. st. Warszawa na rzecz beneficjentów, a następnie ich następców prawnych w zakresie tak prawnym, jak i faktycznym, co uzasadnia uznanie, że przedstawiony ciąg wydarzeń umożliwił w konkretnym przypadku powstanie stanu umożliwiającego - sprzyjającego zaistnieniu zdarzeń z udziałem lokatorów budynku - objętych hipotezą przepisu art. 30 ust. 1 pkt 6 Ustawy - ustalonych przez Komisję;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 i 5 k.p.a., poprzez uznanie, że niewymienienie w rozstrzygnięciu decyzji Komisji danych adresata, do którego skierowano odmowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego stanowi naruszenie ww. przepisu k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością uchylenia kontrolowanej decyzji przez Sąd, podczas gdy treść decyzji Komisji zawiera prawidłowe oznaczenie strony - adresata rozstrzygnięcia w postaci K.S., a zatem umożliwia jednoznaczną identyfikację zindywidualizowanego podmiotu, któremu odmówiono przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a} i c) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Ustawy w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 Ustawy w zw. z art. 24 § 3 i art. 6 oraz 8 k.p.a. oraz w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez uchylenie decyzji Komisji, z uwagi na uznanie, że branie udziału w postępowaniu przez pracownika podlegającego wyłączeniu na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej w oparciu o art. 30 ust. 1 pkt 4 Ustawy, podczas gdy uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej na podstawie powołanego przepisu Ustawy było prawidłowe, z uwagi na jej wydanie w warunkach rażącego naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 24 § 3 k.p.a. oraz zasad obiektywizmu, bezstronności i równego traktowania;
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Ustawy w zw. z art. 214a ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 6 pkt 5 u.g.n. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 80 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji Komisji z uwagi na uznanie, że w konkretnej sprawie wpisanie nieruchomości do rejestru zabytków nie uprawniało Komisji do odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego przy ul. [...], podczas gdy Komisja w uzasadnieniu wydanej decyzji w sposób należyty wykazała, iż ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości nie da się pogodzić z realizacją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 5 u.g.n., co uprawniało organ do wydania decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku dekretowego;
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 134 § 2 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie zasadności skargi wniesionej przez Miasto Stołeczne Warszawa reprezentowane przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy i uchylenie decyzji Komisji, podczas gdy skarżący wskazywał w sposób wyraźny, iż rozstrzygnięcie decyzji Komisji jest korzystne dla Miasta Stołecznego Warszawy i jako takie nie jest przedmiotem zaskarżenia, co w konsekwencji powoduje, że Sąd wojewódzki dopuścił się wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 200 p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione przyznanie na rzecz MIasta Stołecznego Warszawy zwrotu kosztów postępowania.
W oparciu o powyższe zarzuty Komisja wniosła o
1. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;
1. uchylenie skarżonego kasacyjnie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji;
2. zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od K.S., J.B., U.P. i Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz Skarżącej kasacyjnie Komisji, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.
Odpowiadając na skargę kasacyjną Miasto Stołeczne Warszawy wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie od Komisji zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Postanowieniem z dnia 7 marca 2024 r o sygn. akt I OSK 2781/20 Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie z uwagi na zgon strony postępowania J.B.
Postanowieniem z dnia 20 czerwca 2024 r. o sygn. akt I OSK 2781/20 Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie.
Pismem z dnia 28 czerwca 2024 r. pełnomocnik Komisji zmodyfikował stanowisko w sprawie i cofnął część zarzutów skargi kasacyjnej wymienionych wyżej w punkcie I nr 1, 2, 4 i 5 (zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego) oraz w punkcie II nr 2 i 3 (zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego). W pozostałym zakresie podtrzymał skargę kasacyjną wywodząc jak dotychczas.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie trzeba stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż pismem z dnia 28 czerwca 2024 r. pełnomocnik Komisji zmodyfikował stanowisko w sprawie i cofnął część zarzutów skargi kasacyjnej wymienionych wyżej w punkcie I nr 1, 2, 4 i 5 (zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego) oraz w punkcie II nr 2 i 3 (zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego). Zarzuty te dotyczyły badania przez Prezydenta Miasta Warszawy (dalej w skrócie: "Prezydent") , wydającego decyzję z 6 grudnia 2010 roku, kwestii posiadania nieruchomości przez osobę składającą wniosek o przyznanie prawa własności czasowej nieruchomości. W tym miejscu warto przypomnieć, iż decyzją z 6 grudnia 2010 roku o nr 439/GK/DW/2010 (dalej zwana jako "decyzja z 6 grudnia 2010r." lub "decyzja reprywatyzacyjna") Prezydent ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu o pow. 815m2, położonego w Warszawie przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr [...] (Nieruchomość), na rzecz: J.B. w udziale wynoszącym 1/2 części gruntu, U.P. w udziale wynoszącym 1/2 części gruntu oraz o ustaleniu czynszu symbolicznego z tytułu prawa użytkowania wieczystego do gruntu opisanego w punkcie 1 w wysokości 815,00 PLN. Decyzja ta został wydana na podstawie art. 7 ust. 1, 2 i 3 Dekretu. W uchylonej zaskarżonym wyrokiem decyzji Komisja uznała, że Prezydent decyzja z 6 grudnia 2010 r. rażąco naruszył prawo tj. art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 Dekretu poprzez niezbadanie okoliczności istotnej dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy tzn. spełnienia przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela na chwilę złożenia wniosku dekretowego. Z kolei Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku uznał, że przesłanka posiadania musiała być spełniona wyłącznie przez następców prawnych dawnego właściciela i to tylko w okresie obowiązywania Kodeksu Napoleona, kiedy to spadkobierca "nieporządkowy" musiał wykazać się wprowadzeniem w posiadanie. Tymczasem w niniejszej sprawie, wniosek dekretowy został złożony przez właścicielkę nieruchomości, w stosunku do niej wydane zostały również decyzje organów obu instancji odmawiające przyznania jej prawa użytkowania wieczystego. Zdaniem tego Sądu w sprawie brak też było podstaw do kwestionowania posiadania spornej nieruchomości przez jej przeddekretową właścicielkę.
Mimo cofnięcia wskazanych wyżej zarzutów skargi kasacyjnej Komisja podtrzymała zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu, poprzez uznanie, że spełnienie przesłanki posiadania gruntu zarówno w kontekście właściciela nieruchomości, jak i następców prawnych właściciela (po 1 stycznia 1947 r.); nie stanowiło warunku uwzględnienia wniosku dekretowego, albowiem jedyne kryterium przy badaniu wniosków dekretowych stanowiła ocena przesłanki zgodności korzystania z gruntu z przeznaczeniem w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego), podczas gdy w odniesieniu do właściciela gruntu oraz następców prawnych właściciela gruntu, warunkiem pozytywnego rozpatrzenia wniosku, obok przesłanki planistycznej było również posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku w przepisanym prawem terminie. Ponadto podtrzymała zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 Dekretu w zw. z art. 5 Dekretu i art. 8 Dekretu w zw. z art. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a., poprzez uznanie, że spełnienie warunku posiadania nieruchomości musi zostać ocenione jako niewątpliwe w przypadku zabudowania gruntu warszawskiego budynkiem, skoro art. 5 Dekretu przesądza, że budynki znajdujące się na gruncie dekretowym nadal pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli, podczas gdy żaden z przepisów materialnoprawnych obowiązujących w dacie wejścia w życie Dekretu, jak i w okresie po nim następującym, nie wprowadzał domniemania prawnego prowadzącego do automatycznego przypisania podmiotowi właścicielskiemu posiadania z samego faktu przysługującego mu prawa własności rzeczy.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 Dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownicy gruntu, mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.
Z przytoczonego przepisu wynika, że jedną z kluczowych okoliczności faktycznych warunkujących wnioskowanie przez dotychczasowego właściciela gruntu położonego na obszarze m.st. Warszawy oraz jego prawnego następcę o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy było posiadanie tego gruntu.
Trzeba jedna zaznaczyć, iż pojęcie "posiadanie" nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane w Dekrecie. Przy ustalaniu normatywnej treści tego pojęcia nie można więc poprzestać na językowej wykładni cytowanego przepisu. Istotną wskazówką w tej metodzie wykładni pozostaje jednak to, że ustawodawca użył omawiane pojęcie w cytowanym przepisie dwukrotnie. Pierwszy raz w odniesieniu do właścicieli i ich prawnych następców. Drugi raz w odniesieniu do gminy, tj. Miasta Stołecznego Warszawy. Dwukrotne użycie tego samego pojęcia w jednej jednostce redakcyjnej przepisu prawa bez jego zdefiniowania nakazuje przyjąć nadanie przez prawodawcę temu pojęciu tego samego znaczenia.
Przy takim założeniu, nietrudno uznać, że omawiane pojęcie "posiadanie" nie może oznaczać faktycznego i aktualnego korzystania z gruntu. Nie sposób bowiem takiego korzystania przypisać gminie, która obejmowała grunt w posiadanie w terminie i w sposób określony najpierw w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. R. P. Nr 16, poz. 112), a następnie w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. R. P. Nr 6, poz. 43). Według § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r. grunt uważa się za objęty przez gminę m.st. Warszawy w posiadanie w rozumieniu art. 7 ust. (1) z dniem dokonania przez Zarząd Miejski w organie urzędowym Zarządu Miejskiego ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin, chociażby grunt ten znajdował się pod zarządem lub w faktycznym posiadaniu gminy. Nawet więc w akcie wykonawczym do dekretu, służącym określeniu jedynie terminu i trybu obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy – zgodnie z art. 4 dekretu – prawodawca związał skutek objęcia gruntu w posiadanie z samym faktem ogłoszenia przez Zarząd Miejski w organie urzędowym o sporządzonym protokole oględzin obejmowanego gruntu także wtedy, gdy grunt ten już znajdował się pod zarządem lub w faktycznym posiadaniu gminy. Cytowany przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r. wyraźnie więc dotyczył nie tylko gruntów już pozostających pod zarządem lub w faktycznym posiadaniu gminy, ale wszystkich pozostałych, które zostały ujęte w stosownych protokołach oględzin ogłaszanych w organie urzędowym Zarządu Miejskiego gminy m.st. Warszawy.
Również w myśl § 1 kolejnego rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r., obejmowanie w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy gruntów na obszarze m. st. Warszawy, nieobjętych dotychczas na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. (Dz. U. R. P. Nr 16, poz. 112), następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie. Zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r., grunty uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie.
Z przedstawionych normatywnych definicji trybu obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy jasno wynika, że objęcie to nie musiało skutkować faktycznym posiadaniem, mającym w szczególności polegać na faktycznym korzystaniu z objętych gruntów.
Brak definicyjnego zróżnicowania znaczenia pojęcia "posiadanie" użytego w art. 7 ust. 1 Dekretu, przy jednoczesnym dopuszczeniu przez prawodawcę rozumienia tego pojęcia wobec gminy m.st. Warszawy, jako jedynie formalnego aktu publicznego zamanifestowania zamiaru korzystania z objętego w posiadanie gruntu, nakazuje przypisać takie samo znaczenie pojęciu posiadania użytego w art. 7 ust. 1 Dekretu wobec dotychczasowego właściciela gruntu i jego prawnego następcy. Nie można bowiem przy tak uproszczonym przez prawodawcę unormowaniu obejmowania posiadania gruntu przez gminę m.st. Warszawy jednocześnie wymagać od dotychczasowych właścicieli gruntu i ich następców prawnych sprostania rygorystycznym regułom posiadania wynikającym z typowych rozwiązań prawnych niezwiązanych z okolicznościami faktycznymi i celem wprowadzenia w życie omawianego dekretu.
Oznacza to więc tylko tyle, że właściciel i jego prawny następca również powinni byli zamanifestować swój zamiar dalszego korzystania z gruntu, aby w ten sposób dać wyraz swojemu posiadaniu gruntu. O ile więc sformalizowanego trybu publicznego zamanifestowania objęcia w posiadanie gruntu przez gminę przez ogłoszenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy nie można wprost odnosić do dotychczasowych właścicieli i ich prawnych następców, ze względu na to, że tryb ten został normatywnie przypisany tylko gminie m.st. Warszawy, o tyle za publiczne zamanifestowanie posiadania gruntu przez dotychczasowych właścicieli i ich prawnych następców można uznać sam fakt złożenia wniosku określonego w art. 7 ust. 1 Dekretu o ustanowienie prawa do gruntu na rzecz byłego właściciela tego gruntu ( por. wyroki NSA z 12 października 2022 r. o sygn. akty I OSK 3188/19 oraz z dnia 17 kwietnia 2024 r. o sygn. akt I OSK 1589/21 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na orzeczenia.nsa.gov.pl).
O ile nie sposób podzielić zapatrywania Sądu Wojewódzkiego co do odniesienia przesłanki posiadania wyłącznie do następców prawnych pierwotnego właściciela nieruchomości dekretowej trzeba zauważyć, iż materiał zgromadzony w sprawie nie budzi wątpliwości, także Komisji ( strona 69 decyzji z dnia 28 września 2017 r.),iż J.G. - były właściciel przedmiotowej nieruchomości - w chwili złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym była w posiadaniu nieruchomości przy ul. [...]– mieszkała w budynku pod tym adresem. Nadto jak wynika z pisma J.G. z 14 grudnia 1950 r. do dnia faktycznego objęcia budynków przez Skarb Państwa, znajdujących się na tej nieruchomości, nadal mieszkała pod tym adresem, utrzymywała się z niewielkich dochodów uzyskiwanych z tego domu, uiszczała opłaty i podatki od nieruchomości. W tej sytuacji podzielić należy kierunek rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego, który uznał, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy niezbadanie przez Prezydenta, wydającego decyzję z 6 grudnia 2010r., spełnienia przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela na chwilę złożenia wniosku dekretowego, nie mógł stanowić podstawy do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej przez Komisję. Z akt sprawy wnika niewątpliwie , że J.G. nie tylko zamanifestowała posiadanie grunt przez złożenie wniosku, ale też faktycznie korzystała z tej nieruchomości.
Wobec powyższego jako niezasadne należy uznać opisane wyżej zarzuty naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu oraz art. 7 ust. 1 Dekretu w zw. z art. 5 Dekretu i art. 8 Dekretu w zw. z art. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a.
Odnosząc się do kwestii uznania przez Sąd Wojewódzki, iż udział w sprawie zakończonej decyzją reprywatyzacyjną pracownika podlegającego wyłączeniu na podstawie art. 24 § 3 k.p.a., nie stanowi rażącego naruszenie prawa, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 4 Ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku. Sąd I instancji słusznie zauważył, że udział w sprawie pracownika podlegającego wyłączeniu stanowi przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., a przesłanka ta nie została wymieniona w art. 30 ust. 1 Ustawy jako jedna z podstaw pozwalających Komisji na uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej, w przeciwieństwie do okoliczności, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1-3 Ustawy, zbliżonych do podstaw wznowieniowych wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 5 k.p.a. Z kolei brzmienie art. 30 ust. 1 pkt 4 Ustawy roku jest tożsame z brzmieniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a, zgodnie z którym wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Jakkolwiek w dacie wydania decyzji z dnia 28 września 2017 r. Komisja nie była uprawniona do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a możliwość taką wprowadzono dopiero nowelą z dnia 26 stycznia 2018 r. (ustawa z dnia 26 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa oraz niektórych innych ustaw - Dz.U.2018.431) zmieniającej Ustawę z dniem 14 marca 2018 r., to jednak nie można przyjąć, aby ustawodawca zwrotowi "rażące naruszenie prawa" w art. art. 30 ust. 1 pkt 4 Ustawy nadał inne znaczenie, niż zwrot ten posiada w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W orzecznictwie sądów administracyjnych dominujący jest pogląd, że okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą jednocześnie stanowić podstaw do żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Nie można zatem mówić o konkurencyjności podstaw uzasadniających wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji, nie mogą być one bowiem tożsame (patrz wyrok NSA z 9 stycznia 2024 r. o sygn. akt II OSK 686/21). Wady wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. muszą tkwić w samej decyzji. Z kolei wady wskazane w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 K.p.a. to istotne wady postępowania, co do których nie jest
wiadome, jaki wpływ wywarły one na decyzję administracyjną. Ustawodawca wprost wyróżnił ciężkie, kwalifikowane naruszenia przepisów postępowania, obarczając je sankcją wzruszalności, wyliczając enumeratywnie podstawy wznowienia postępowania i odróżnił je od innych kwalifikowanych naruszeń przepisów postępowania określonych w art. 156 § 1 pkt 2 czy pkt 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z 19 września 2018 r. o sygn. akt I OSK 2576/16).
Zgodzić się zatem trzeba z Sądem I instancji, że skoro ustawodawca w art. 30 ust. 1 Ustawy wyraźnie przywołał jedynie trzy przesłanki wznowieniowe, to uznać należy, że w razie zaistnienia w sprawie innej przesłanki wznowieniowej, niewymienionej jednak w art. 30 ust. 1, Komisja nie ma możliwości uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej. Z brzmienia przepisów Ustawy nie wynika, aby na zamiarem Ustawodawcy było uznanie wystąpienia innych przesłanek wznowieniowych, niewymienionych w Ustawie, jako rażące naruszenie prawa.
Z tych też przyczyn zarzuty naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 4 Ustawy w zw. z art. art. 24 § 3 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 2 Konstytucji RP oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Ustawy w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 Ustawy w zw. z art. 24 § 3 i art. 6 oraz 8 k.p.a. oraz w zw. z art. 2 Konstytucji RP nie mogły zostać uznane za zasadne.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących kwestii ekwiwalentności świadczeń, za które nabyto roszczenia dekretowe, w stosunku do wartości spornej nieruchomości wskazać należy, że nie ulega wątpliwości, iż Komisja na podstawie art. 27 Ustawy posiadała prawo do ustalenia wartości tej nieruchomości. Zgodnie bowiem z tym przepisem wartość nieruchomości w postępowaniu rozpoznawczym określa rzeczoznawca majątkowy zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, według stanu na dzień wydania decyzji reprywatyzacyjnej. Analiza tego przepisu nie daje jednak podstaw do przyjęcia, że Komisja posiada samodzielną kompetencję do określania czy zbycie roszczeń dekretowych nastąpiło w drodze wzajemnego świadczenia nieekwiwalentnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że takie uprawnienie pozostaje w wyłącznej kompetencji sądu powszechnego, jako immanentna konsekwencja oceny ważności i prawidłowości umów cywilnoprawnych w sferze cywilnoprawnej. Odmienna interpretacja prowadziłaby do powstania sytuacji, w której Komisja uznając samodzielnie nieekwialentność świadczenia uchylałaby decyzję reprywatyzacyjną, a sąd powszechny badający umowę nabycia roszczeń dekretowych pod kątem wad takiej umowy nie stwierdziłby podstaw do jej eliminacji z obrotu prawnego. Sytuacja taka byłaby ze wszech miar niepożądana z punktu widzenia pewności obrotu prawnego. W konsekwencji powyższego należy przyjąć, że określenie wartości nieruchomości dekretowej na podstawie art. 27 ustawy reprywatyzacyjnej, powinno prowadzić do wystąpienia przez Komisję do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie czy umowa nabycia roszczeń dekretowych powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek jej wady przejawiającej się w niewspółmierności świadczenia wynikającego z tej umowy i wartości nieruchomości, której dotyczą roszczenia dekretowe. Zaistnienie sytuacji braku ekwiwalentności świadczeń cywilnoprawnych i jej znaczenie dla ważności i dopuszczalności zawarcia umowy w przedmiocie tych świadczeń stanowi okoliczność cywilnoprawną, stąd nie podlega ona samodzielnej ocenie organu w postępowaniu administracyjnym. O ile bowiem ustawowa okoliczność nieekwiwalentności świadczenia umownego jest przesłanką do oceny, że decyzja reprywatyzacyjna wydana została z naruszeniem prawa, o tyle wpływ nieekwiwalentności świadczeń umownych na ważność i skuteczność zawarcia umowy jest okolicznością cywilnoprawną podlegającą ocenie sądu cywilnego. Bez uznania przez ustawodawcę nieekwiwalentnosci świadczeń umownych za przesłankę uchylenia decyzji, zaistnienie takiej okoliczności nie dawałoby podstawy do jej uchylenia. Nieekwiwalentność świadczeń umownych stanowi zatem przesłankę do uchylenia decyzji, jednakże badanie zaistnienia tej okoliczności i jej wpływu na ważność umowy z tego powodu pozostaje w kompetencji sądu cywilnego. Stanowi przez to prejudykat dla wydania decyzji przez Komisję rozstrzygany przez inny organ, w tym przypadku przez sąd powszechny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest też podstaw do przyjęcia, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji Komisja pozbawiona była uprawnienia do występowania z tego typu wnioskami do sądu cywilnego. Podstawę takiego wystąpienia zawierał art. 3 ust. 2 Ustawy, zgodnie z którym zadaniem Komisji jest także występowanie do właściwych organów w razie stwierdzenia w toku postępowania przed Komisją istnienia okoliczności sprzyjających wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnych z naruszeniem prawa lub popełnianiu przestępstw bądź utrudniających ich ujawnianie. Analiza tego przepisu wskazuje, że przy jego redagowaniu ustawodawca nie posłużył się terminem "organ administracji", a w jego miejsce zastosował ogólny zwrot "organ". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwala to na przyjęcie, że Komisja na podstawie art. 3 ust. 2 Ustawy dysponowała prawem występowania zarówno do organów administracji, jak i organów władzy sądowniczej. Przepis ten pozwalał zatem Komisji na wystąpienie do sądu powszechnego o zbadanie prawidłowości umowy nabycia roszczeń dekretowych i ewentualnej eliminacji tej umowy z obrotu prawnego, a następnie uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy reprywatyzacyjnej.
Trzeba przy tym zaznaczyć, iż wystąpienie to powinno być poprzedzone przeprowadzeniem przez Komisję rzetelnej oceny, czy w okolicznościach danej sprawy uzasadnione jest uznanie, że przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w szczególności jeżeli nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości tej nieruchomości. Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku zwrócił uwagę, iż z dowodów zgromadzonych w toku postępowania prowadzonego przed Komisją wynika, że cena zbycia roszczeń obejmowała również dodatkowe kwoty, które nie zostały wprost wymienione w umowach. Sąd ten wskazał, że z oświadczeń złożonych przez Skarżącą na rozprawie przed sądem administracyjnym wynika, że oprócz ceny zbycia roszczeń przejęła ona na siebie obowiązek rozliczenia się z Miastem z tytułu dokonanych przez niego nakładów na nieruchomość, które to roszczenia wynoszą równowartość około 400.000 Euro. Dodatkowo ze zbyciem roszczeń wiązało się uregulowanie należności przysługującej pełnomocniczce U.P. i J.B., która to należność wynosiła również około 400.000 Euro. Zdaniem Sądu I instancji wyjaśnienie czy rzeczywiście zbycie roszczeń obejmowało również te kwoty może mieć podstawowy wpływ na ocenę czy rzeczywiście zbycie roszczeń nastąpiło za cenę niewspółmiernie niską w stosunku do wartości nieruchomości. Komisja w skardze kasacyjnej nie zakwestionowała tej oceny.
Ponadto zauważyć należy, iż pomiędzy wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej, a zbyciem przez U.P. i J.B. udziałów we współwłasności nieruchomości budynkowej, oraz prawa i roszczenia wobec Miasta, wynikającego z dekretu warszawskiego, o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu bądź prawo własności, minęły ponad 4 lata. W okresie tym U.P. i J.B. podejmowały bezskuteczne starania o zawarcie z Miastem Stołecznym Warszawa umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, o czym świadczy chociażby wniesiony przez nie 21 sierpnia 2013 r. pozew przeciwko Miastu Stołecznemu Warszawa, którym zażądano wydania wyroku stwierdzającego zawarcie przez strony postępowania umowy użytkowania wieczystego nieruchomości na postawie decyzji Prezydenta z 6 grudnia 2010 roku. Okoliczność ta również nie może zostać pominięta przy ocenie adekwatności ceny, za którą wyżej wymienione zdecydowały się zbyć na rzecz A.R. swoje prawa i roszczenia wobec Miasta Stołecznego Warszawy o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu bądź prawo własności. Komisja winna ustalić przesłanki jakimi kierowały się U.P. i J.B. decydując się na zbycie opisanych wyżej praw i roszczeń za określoną w akcie notarialnym z 7 sierpnia 2014 roku cenę.
Sąd I instancji słusznie zauważył, że Komisja w uzasadnieniu swojej decyzji nie wskazała wprost, czy w jej ocenie zakwestionować należy również umowę o dział spadku dokonaną pomiędzy U.P. i J.B. a H.H.. Komisja zwróciła jedynie uwagę na dysproporcję ceny nabytych praw i roszczeń wynikających z dekretu (strona 51 decyzji Komisji). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ewentualna ocena, iż umowa działu spadku również nastąpiła w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskie wymaga uprzedniej pogłębionej analizy okoliczności zawarcia tej umowy. Trzeba przy tym mieć na uwadze, iż na okoliczności zawarcia umowy o dział spadku niejednokrotnie wpływ mają osobiste relacje i zazwyczaj rodzinne powiązania między spadkobiercami, a ich wewnętrzna motywacja może istotnie odbiegać od motywacji stron innych czynności cywilnoprawnych.
W świetle powyższych wywodów za nietrafne należało uznać zatem zarzuty naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 5 Ustawy w zw. z art. 3 ust. 1-3 Ustawy w zw. art. 1 pkt 1 Ustawy w zw. z art. 29 ust. 2 Ustawy oraz art. 30 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 3 ust. 1-3 Ustawy w zw. art. 1 pkt 1 i 2 Ustawy w zw. z art. 29 ust. 2-4 Ustawy.
Skarżąca kasacyjnie zakwestionowała stanowisko Sądu I instancji, iż nie można przyjąć, by w sprawie zaistniały przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 6 Ustawy, to jest by decyzja reprywatyzacyjna doprowadziła do powstania skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym.
Analizując treść art. 30 ust. 1 pkt 6 Ustawy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę uznał za stosowne odwołać się do wykładni tego przepisu dokonanej w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 22 maja 2024 r. o sygn. akt I OSK 2633/20, w którym stwierdzono, że konstrukcja tego przepisu, tj. użycie spójnika "lub" czyli alternatywy zwykłej wskazuje, że mamy do czynienia z dwiema odrębnymi podstawami uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej. Pierwsza podstawa to gdy wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym. Druga podstawa to gdy wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków sprzecznych z celem dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, w szczególności zastosowania uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu z nieruchomości warszawskiej groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju. Z pierwszej podstawy wynika, iż to sam fakt wydania decyzji reprywatyzacyjnej ma doprowadzić do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym, czyli źródło tych skutków wynika z decyzji. Ustawodawca posłużył się tutaj klauzulą generalną "interesu społecznego". Pojęcie interesu społecznego jest pojęciem niedookreślonym, które powinno być skonkretyzowane przez organ administracji publicznej w procesie stosowania prawa, nie można bowiem powoływać się na abstrakcyjnie ujęty interes społeczny przy podejmowaniu negatywnych dla strony rozstrzygnięć. Ustawodawca w kodeksie postępowania administracyjnego określa przykładowe zjawiska i sytuacje, które mogą być potraktowane jako wskazówki w procesie tworzenia treści pojęcia interesu społecznego. W kodeksie postępowania administracyjnego pojęcie interesu społecznego występuje np. w art. 7 art. 98 § 1, art. 105 § 2, art. 108, art. 118, art. 139 . Przepis art. 139 in fine ustanawia odstępstwa od zakazu reformationis in peius. Zakaz ten nie obowiązuje wówczas, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Ten sposób ujęcia ustawowego kryterium rażącego naruszenia interesu społecznego występujący w art. 139 k.p.a. zbieżny jest z ujęciem występującym w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy. Można zatem wskazać, że w każdym przypadku organ dokonujący interpretacji tego rodzaju pojęcia powinien mieć na względzie zasadę ustaloną przez NSA w wyroku z dnia 20 października 1990 r. (II SA 759/90, OSP 1991, z. 7-8, poz. 178), w której przyjęto, że "zastosowanie pojęcia nieostrego wymaga wskazania nie tylko jego uwarunkowań zewnętrznych wynikających z chronionych wartości zawartych w całym systemie prawa, ale i jego uwarunkowań wynikających z wartości i zasad leżących u podstaw aktu normatywnego, w którym zastosowano dane pojęcie nieostre. Dopiero wtedy dokonana ocena szczegółowo ustalonych okoliczności sprawy nie nosi cech dowolności i mieści się w ramach dopuszczalnego stosowania pojęcia nieostrego". Nadto dla zaistnienia tej przesłanki istotne jest, że powstałe skutki decyzji reprywatyzacyjnej mają być rażąco sprzeczne z interesem społecznym, ten wymóg rażącej sprzeczności ma istotne znacznie. W związku z omawianą przesłanką nasuwa się podstawowe pytanie, czy skutki rażąco sprzeczne z interesem społecznym może wywołać legalna decyzja reprywatyzacyjna, czy tylko decyzja obarczona wadami. Mając na uwadze, konstrukcję tej przesłanki, tj. że sam fakt wydania decyzji reprywatyzacyjnej doprowadził do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym należy skłonić się za poglądem, że legalna, prawidłowa decyzja reprywatyzacyjna, wydana zgodnie z obowiązującym w chwili jej wydania stanem prawnym nie może wywołać skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym.
Z kolei druga przewidziana w art. 30 ust. 1 pkt 6 Ustawy podstawy uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej to sprzeczność z celem dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, w szczególności zastosowania uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu w nieruchomości warszawskiej groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju w stosunku do osoby zajmującej ten lokal. Systematyka tego przepisu wskazuje na odmienny charakter tej podstawy. Mianowicie podstawa ta związana jest z wykonywaniem decyzji reprywatyzacyjnej, a więc sposobem korzystania z ustanowionego prawa użytkowania wieczystego, które może być sprzeczne z celem ustanowienia tego prawa, a w szczególności z określonymi nagannymi zachowaniami w stosunku do osób korzystających z lokali w nieruchomości warszawskiej. Zatem fundamentalną cechą tej podstawy jest jej związek z etapem wykonywania decyzji reprywatyzacyjnej, można stwierdzić z nagannym wykonywaniem decyzji. Przesłanka ta może zatem dotyczyć zarówno decyzji reprywatyzacyjnych wydanych zgodnie z prawem jak i decyzji reprywatyzacyjnych wydanych z naruszeniem prawa, albowiem w obu tych przypadkach na etapie wykonywania decyzji mogą mieć miejsce zdarzenia i okoliczności o których mowa w tej przesłance ( tak w wyroku NSA dnia 22 maja 2024 r. o sygn. akt I OSK 2633/20). Opowiedzieć się także należy za stanowiskiem wyrażonym w powoływanym wyżej wyroku NSA, iż przy wykładni przepisu art. 30 ust. 1 pkt 6 Ustawy zasadne jest odwołanie się do konstrukcji adekwatnego związku przyczynowego jakie zachodzą pomiędzy wydaną decyzją reprywatyzacyjną a skutkami rażąco sprzecznymi z interesem społecznym lub skutkami sprzecznymi z celem dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, w szczególności (...).
Mając powyższe na uwadze zgodzić się należy z Sądem I instancji (mimo częściowo błędnej argumentacji – o czym dalej) , że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 30 ust. 1 pkt 6 Ustawy.
Sąd Wojewódzki słusznie zauważył, iż Dekret przewidywał możliwość złożenia przez byłych właścicieli wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (następnie użytkowania wieczystego). Jeżeli wniosek ten złożony został w terminie, a korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z jej przeznaczeniem w planie zagospodarowania, Gmina miała obowiązek ustanowić odpowiednie prawo na rzecz właściciela. Dekret warszawski nadal obowiązuje i nakłada na Gminę obowiązek uwzględnienia wniosku jeżeli spełnione są wymogi z art. 7 ust. 1 i ust. 2. Nadto w dacie wydania decyzji reprywatyzacyjnej nie obowiązywał jeszcze art. 214a ustawy o gospodarce nieruchomościami ograniczający możliwość przyznania prawa użytkowania wieczystego w trybie dekretu. Przepis ten dodany został przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. (Dz.U. z 2016, poz. 1271) zmieniającej ustawę o gospodarce nieruchomościami z dniem 17 września 2016 roku. Jak wskazano wyżej nie można zatem upatrywać skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym w odniesieniu do decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego do gruntu warszawskiego, wydanej zgodnie z obowiązującym w chwili jej wydania stanem prawnym. Kwestia remontu kamienicy w latach 2000-2006 r., nakłady czynione przez lokatorów w zajmowanych lokalach jak też możliwość pogorszenia się sytuacji lokatorów nie mogły stanowić podstawy do wydania decyzji odmawiającej następczyniom prawnym zmarłej, byłej właścicielki ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na podstawie przepisów Dekretu.
W ocenie NSA brak jest także podstaw do uznania, iż wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, w szczególności do zastosowania uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu w nieruchomości warszawskiej groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju w stosunku do osoby zajmującej ten lokal.
W tym miejscu odnotować należy, iż przed wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej podmiotem uprawnionym do władania przedmiotowym budynkiem było m.st. Warszawa, a nie współwłaściciele budynku, stąd też, wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego, decyzja reprywatyzacyjna mimo, że dotyczy prawa do gruntu nie pozostaje bez wpływu zarówno na sytuację prawną współwłaścicieli budynku jak i zamieszkujących lokatorów, albowiem wydanie tej decyzji otwierało drogę do dysponowania przez współwłaścicieli nieruchomością budynkową zasiedloną przez lokatorów komunalnych.
Niemniej zgodzić się należy z tym Sądem, iż powołane przez Komisję okoliczności nie świadczą, iż wyniku decyzji reprywatyzacyjnej doszło do skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste. Zgodnie z ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji reprywatyzacyjnej, ochrona osób zajmujących lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy i osób zajmujących inne lokale była ukształtowana tak samo, w tym także w zakresie przytoczonego przez Skarżącą kasacyjnie art. 6a. Wyjątkiem była możliwość określenia przez właściwą radę gminy zasad wynajmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz fakt, że lokale te mogły być wynajmowane wyłącznie na czas nieoznaczony. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, co nie zostało zakwestionowane w ramach skargi kasacyjnej, również podwyżka czynszu dokonywana w ramach obowiązujących przepisów (niezakwestionowana przez właściwy sąd) nie może być uznana za skutek sprzeczny z celem ustanowienia użytkowania wieczystego. Sąd Wojewódzki słusznie też zauważył, że pierwszeństwo nabycia lokali komunalnych przez dotychczasowych najemców, ustępuje prawom osoby, która pozbawiona została własności nieruchomości przed 5 grudnia 1990 roku (lub uprawnieniom jej następców prawnych), a ponadto jest niedopuszczalne w sytuacji prowadzenia postępowania administracyjnego dotyczącego prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Powyższe oznacza, iż w tym zakresie uprawnienia najemców lokali komunalnych ustępują prawom byłych właścicieli lub ich spadkobiercom (art. 34 ust. 1, 2 i 3 ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami).
Wobec powyższego jako nietrafne należało uznać zarzuty naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 6 Ustawy w zw. z art. 3 ust. 1-3 Ustawy w zw. art. 1 pkt 1 i 2 Ustawy w zw. z art. 29 ust. 2-4 Ustawy oraz zw. z art. 5 Dekretu w zw. z art. 8 Dekretu , naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 6 Ustawy w zw. z art. 361 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1025: zwaną dalej: k.c.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 80 k.p.a., oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 80 k.p.a. i w zw. z art. 361 § 1 k.c. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 6 Ustawy.
W konsekwencji nieuwzględnienia powyższych zarzutów również zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Ustawy w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4, 5 i 6 Ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 Dekretu w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 Ustawy nie zasługiwał na uwzględnienie.
Należy też podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji co do wadliwego sformułowania rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji w zakresie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo wskazał, że rozstrzygnięcie to w związku z wielością podmiotów występujących w sprawie powinno jasno określać, któremu podmiotowi Komisja odmówiła przyznania tego prawa. Trzeba bowiem zauważyć, że w toku postępowania reprywatyzacyjnego prawo to zostało decyzją z 6 grudnia 2010 r. przyznane pierwotnie J.B. i U.P., które następnie zbyły prawo własności nieruchomości budynkowej oraz o prawa i roszczenia wobec Miasta, o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu bądź prawo własności na rzecz A.R.. Z kolei A.R. aktem notarialnym z 8 stycznia 2015 roku, sprostowanym aktem notarialnym z dnia 9 czerwca 2015 roku, zastępowany przez R.N., sprzedał K.S. własność przedmiotowej nieruchomości budynkowej oraz prawa i roszczenia wobec Miasta Stołecznego Warszawy wynikające z dekretu warszawskiego o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu bądź prawo własności gruntu. Na dzień wydania decyzji przez Komisję K.S. była użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości gruntowej na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego z Miastem Stołecznym Warszawa z dnia 14 kwietnia 2016 r. Z treści decyzji Komisja z 28 września 2017 r nie wynika w żaden sposób, kto jest adresatem rozstrzygnięcia o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego. Czy spadkobierczynie wnioskodawczyni i adresatki decyzji z 6 grudnia 2010 r. tj. J.B. i U.P., czy K.S. jako użytkownik wieczysty nieruchomości na dzień orzekania przez Komisję. Powyższe uchybienie redakcyjne rozstrzygnięcia decyzji Komisji w zakresie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości miały istotny wpływ na wynik sprawy, tym bardziej, że w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny z 10 kwietnia 2024 r o sygn. akt I OPS 1/23 stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279 z późn. zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, z późn. zm.) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powołanego dekretu.
Tym samym za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 i 5 k.p.a.
Brak było także podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 214a pkt 1 w zw. z art. 6 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm.; zwaną dalej: u.g.n.) w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Ustawy oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Ustawy w zw. z art. 214a ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 6 pkt 5 u.g.n. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 80 k.p.a.
Bezspornym w sprawie jest, iż budynek położny przy ul. [...] został wpisany do rejestru zabytków.
Zgodnie z art. 6 pkt 5 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu tej ustawy jest opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stosownie do art. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków: 1) naukowego badania i dokumentowania zabytku; 2) prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku; 3) zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie; 4) korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości; 5) popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury.
Przepis art. 214a pkt 1 u.g.n., w dacie wydania przez Komisję decyzji nr R 9/17 przewidywał z kolei, że można odmówić ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, także ze względu na przeznaczenie lub wykorzystywanie na cele określone w art. 6. Zauważyć też należy, iż zgodnie z art. 13 ust 4 u.g.n. sprzedaż, zamiana, darowizna lub oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a także wnoszenie tych nieruchomości jako wkładów niepieniężnych (aportów) do spółek, wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Skoro zatem ustawodawca w dacie orzekania przez Komisję co do zasady dopuszczał możliwość oddania nieruchomości stanowiącej zabytek w użytkowanie wieczyste, to odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków na rzecz poprzedniego właściciela gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 Dekretu, wymagała wykazania konieczności przeznaczenia lub wykorzystywania danej nieruchomości na cele określone w art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W uzasadnieniu swojej decyzji (strony 69-75) Komisja skupia się na roli państwa w ochronie zabytków. Przytoczono walory zabytkowej kamienicy położonej na przedmiotowym gruncie i stwierdzono, iż najlepszą ochronę dla tego zabytku mogą zapewnić jedynie organy administracji publicznej. Nie wyjaśniono jednak dlaczego grunt ten winien pozostać we własności samorządu, a nie w rękach prywatnych, nie wskazano dlaczego oddanie tego zabytku w ręce prywatne nie zapewni jego należytej ochrony. Sąd I instancji miał rację, że sama okoliczność uznania danego budynku za zabytek nie oznaczała automatycznie, iż niedopuszczalny jest zwrot gruntu na którym położonych jest ten budynek – Komisja winna wskazać, w odniesieniu do konkretnego przypadku istnienie okoliczności, wskazujących że opieka - w rozumieniu art. 5 ustawy o ochronie zabytków - nie będzie realizowana. Tym bardziej, iż decyzją z 29 kwietnia 2009 r. nr 633/N/09 Stołeczny Konserwator Zabytków w Warszawie zezwolił na ustanowienie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu uznając, że ustanowienie tego prawa jest dopuszczalne pod względem konserwatorskim.
Odnosząc się zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 134 § 2 p.p.s.a. zauważyć należy, że decyzja administracyjna obejmuje zarówno rozstrzygnięcie, jak i uzasadnienie. Skarga, w której skarżący kwestionuje rozstrzygnięcie lub uzasadnienie jest skargą na decyzję. Uzasadnienie decyzji stanowi obowiązkowy składnik decyzji, która podlega kontroli sądu stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kształt uzasadnienia decyzji, wyrażone w nim poglądy, przedstawiona wykładnia przepisów prawa materialnego i zastosowanie tych przepisów w konkretnym przypadku mają często dla strony istotne znaczenie, niezależnie od samego rozstrzygnięcia, które może być dla strony korzystne. Tak więc, jeżeli skarżący podnosi w skardze zarzuty dotyczące uzasadnienia, to jest to skarga na decyzję, albowiem na skutek skargi sąd rozpoznaje sprawę, której przedmiotem jest ocena decyzji pod względem zgodności z prawem, a nie tylko jej fragmentu obejmującego uzasadnienie ( por. wyrok NSA z 28 września 2011r. o sygn. akt II OSK 1457/11 – dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl)
Skoro w rozpoznawanej sprawie obok Miasta Stołecznego Warszawy skargę na decyzję z Komisji z dnia 17 września 2017 r. nr III R 9/17 wniosła również K.S., której zarzuty i wnioski skargi szły dalej, a Sąd I instancji uznał je za zasadne, podzielając przy tym zastrzeżenie i zarzuty podnoszone przez Miasto Warszawa to nie można uznać, iż doszło w tej sprawie do naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a jak też art. 200 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną (pkt 1 sentencji).
Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. od zasadzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.