I OSK 278/24

II SA/Łd 807/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-11-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-09-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /przewodniczący sprawozdawca/
Jarosław Czerw
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 278/24 - Wyrok NSA z 2025-12-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 200
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 61a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 119 pkt 3, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 16 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędzia WSA Jarosław Czerw, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2023 roku sprawy ze skargi P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 21 lipca 2023 r. znak: SKO.4160.97.2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 15 maja 2023 r., znak: DM-ZNN-VII.6841.2.3.2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz strony skarżącej P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 21 lipca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 61a § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 15 maja 2023 r. nr DM-ZNN-VII.6841.2.3.2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej.
W uzasadnieniu tego postanowienia Kolegium wskazało, że postanowieniem z dnia 15 maja 2023 r. nr DM-ZNN-VII.6841.2.3.2023 Prezydent Miasta Łodzi odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "P." z siedzibą w W. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w Ł., przy ul. [...], [...], oznaczonej w obrębie [...] jako działka nr [...] o powierzchni 2136 m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], z uwagi na fakt, iż przed Wojewodą Łódzkim toczy się postępowanie administracyjne w tej samej sprawie, które nie zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej.
W zażaleniu, wniesionym w terminie ustawowym, pełnomocnik spółki stwierdził, że nie można zaaprobować stanowiska organu o prowadzeniu innego postępowania w tożsamej sprawie, gdyż w sprawie organy nie są tożsame.
Kolegium przytaczając treść art. 61a § 1 k.p.a. wskazało, że ustawodawca we wskazanym przepisie wyraził w sposób konkretny tylko jedną przesłankę podmiotową, odwołującą się do przymiotu strony postępowania, pozostawiając pozostałe, mieszczące się w zakresie wyrażania "inne uzasadnione przyczyny", wyjaśnieniom doktryny i orzecznictwa.
W odniesieniu do powyższego Kolegium wyjaśniło, że w doktrynie do innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania, zalicza się m.in. sytuacje, gdy żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją, albo, gdy żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis/el. 2022). Jedną z podstaw dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego jest stwierdzenie, iż w zakresie zgłoszonego żądania strony, nie toczy się już lub nie zostało zakończone postępowanie w tym przedmiocie. Zawisłość sprawy (lis pendens) lub zapadnięcie ostatecznego rozstrzygnięcia - powaga rzeczy osądzonej (res iudicata) należy zaliczyć do przesłanek procesowych negatywnych. W ocenie Kolegium nie jest konieczne, aby postępowanie toczyło się przed tym samym organem ale w tym samym przedmiocie. W myśl art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Ustawodawca nie zastrzega, że ma to być decyzja tego samego organu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt I GSK 424/19). Kluczowy jest przedmiot postępowania, konkretna sprawa.
Mając na uwadze powyższe Kolegium wskazało, że Spółka wniosła dwa podania obejmujące identycznej treści żądanie i istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Zdaniem Kolegium, tożsamość ta istnieje wówczas, gdy w sprawie wystąpią te same podmioty (tożsamość podmiotowa) oraz będą one dotyczyły tego samego przedmiotu przy niezmienionym stanie faktycznym (tożsamość przedmiotowa). Jednocześnie Kolegium dodało, że w literaturze wskazuje się także, że pod względem przedmiotowym na sprawę administracyjną składa się treść żądania strony, podstawa prawna oraz stan faktyczny (tak m.in. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2011, Wyd. 9, str. 336).
W dalszej kolejności Kolegium stwierdziło, że skoro zdaniem Spółki Prezydent Miasta Łodzi jest organem właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy, z czym należy się zgodzić, to Wojewoda Łódzki powinien zastosować przepis art. 65 § 1 zd. 1 k.p.a., w myśl którego jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Dotyczy to również sytuacji, w której dopiero w toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej stwierdzi swoją niewłaściwość w sprawie. Nadto Kolegium podkreśliło, iż wydaje się, że Spółka chciała niejako przyspieszyć postępowanie ze względu na opieszałość Wojewody Łódzkiego. Celowe byłoby raczej skorzystanie z prawa do wniesienia ponaglenia (zob. art. 37 k.p.a.).
W ocenie Kolegium, nie jest zasadnym, aby z wniosków Spółki toczyły się dwa postępowania w tym samym przedmiocie przed dwoma organami administracji publicznej. Na brak możliwości wszczęcia kolejnego postępowania administracyjnego w tej samej sprawie przed innym organem administracji wskazuje również wykładnia art. 65 § 2 k.p.a., w myśl którego podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu.
Dodatkowo Kolegium wskazało, że niedopuszczalne jest by w tożsamej podmiotowo i przedmiotowo sprawie toczyły się dwa postępowania: równolegle (lis pendens), bądź następująco po sobie (res iudicata). Ustalenie, że w sprawie już wszczętej lub prawomocnie zakończonej mamy do czynienia z tym samym podmiotem praw i obowiązków oraz z identycznym przedmiotem sprawy co w nowo wywiedzionej sprawie powoduje niedopuszczalność prowadzenia tego nowego postępowania.
Zdaniem Kolegium, w myśl art. 61a § 1 k.p.a., zasadna jest odmowa wszczęcia postępowania skoro żądanie dotyczy sprawy, w której postępowanie jest w toku.
Nadto Kolegium zwróciło uwagę, że warunkiem sine qua non wydania postanowienia, na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą będącą w toku oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta istnieje wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Zdaniem Kolegium, wszystkie te przesłanki w przedmiotowej sprawie wystąpiły.
Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła Spółka P. S.A. z siedzibą w W., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ II instancji, za organem I instancji przyjął, iż przeszkoda w prowadzeniu niniejszego postępowania jest fakt, iż przedsiębiorstwo państwowe "P." wystąpiło do Wojewody Łódzkiego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia, z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "P." z siedzibą w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działka nr [...] w obrębie [...] o powierzchni 2136 m² oraz stwierdzenie nieodpłatnego nabycia znajdujących się na tym gruncie budynków i budowli, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Ponadto z uzasadnienia organu I instancji wynika, iż postępowanie w sprawie uwłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], w obrębie [...] położonej w Ł. przy ul. [...] (znak: [...]) zostało zawieszone z urzędu postanowieniem Wojewody Łódzkiego z dnia 6 marca 2002 r. do czasu rozstrzygnięcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z dniem [...] maja 1990 r. przez gminę Ł. prawa własności ww. gruntu ostateczną decyzją Wojewody Łódzkiego (karta nr. 188). Z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika, iż postępowanie komunalizacyjne zakończyło się i nieruchomość stała się własnością Gminy Ł. na podstawie decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej nr [...] z dnia 13 stycznia 2014 r.
Pełnomocnik skarżącej, podniosła, że postępowanie zainicjowane wnioskiem P. SA o sygnaturze - znak: [...] jest prowadzone przed Wojewodą Łódzkim. Natomiast niniejsze postępowanie zostało zainicjowane przed Prezydentem Miasta Łodzi. Każdy organ administracji, w granicach swojej właściwości miejscowej i rzeczowej, ma obowiązek rozpatrzyć sprawę administracyjną. Wojewoda Mazowiecki i Prezydent Miasta Łodzi są niezależnymi organami administracji - każdy w zakresie swojej właściwości.
Zdaniem pełnomocnik skarżącej, organ lI instancji pominął kwestię właściwości rzeczowej organu w tej sprawie i nie dokonał badania właściwości organu I instancji w niniejszej sprawie.
Jednocześnie pełnomocnik skarżącej zwróciła uwagę, że pozostaje faktem, iż - co wynika z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości - iż postępowanie komunalizacyjne zakończyło się i nieruchomość stała się własnością Gminy Ł. na podstawie decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej nr [...] z dnia 13 stycznia 2014 r. Tym samym na dzień 27 maja 1990 r. właścicielem nieruchomości jest Gmina Ł..
Zdaniem zatem pełnomocnika skarżącej, przedmiotowy wniosek winien być rozpatrzony przez organ, który w dacie 5 grudnia 1990 r. był właścicielem przedmiotowej nieruchomości.
Ponadto pełnomocnik skarżącej wyjaśniła, że sprawa, zainicjowana wnioskiem P. SA z dnia 3 marca 2023 r., dotyczy stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "P." z siedzibą w W. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w Ł., przy ul. [...]/[...], oznaczonej w obrębie [...] jako działka nr [...] o powierzchni 2136 m², uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] wraz z nabyciem prawa własności budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na przedmiotowym gruncie, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344, ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. 1998 r., nr 23, poz. 120) oraz na podstawie art. 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." (Dz. U. 2022 r., poz. 2542).
Pełnomocnik skarżącej podniosła także, że w sprawie nie została wydania decyzja administracyjna, zatem postępowanie wszczęte na wniosek P. S.A. winno być prowadzone. Nie można zatem zaaprobować stanowiska organów o prowadzeniu innego postępowania w tożsamej sprawie, gdyż w sprawie organy nie są tożsame.
W odpowiedzi na tę skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (pkt 2 ab initio) - a takim jest niewątpliwie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, co wprost wynika z art. 61a § 2 k.p.a.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Skarga została rozpoznana trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.
Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.; dalej jako: "k.p.a."), zgodnie z którym: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio."
Nie ulega wątpliwości, że postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. ma charakter formalny, a nie merytoryczny. Organ nie rozstrzyga w nim bowiem sprawy co do jej istoty, ani nawet nie prowadzi przed jego wydaniem postępowania administracyjnego zmierzającego do wyjaśnienia sprawy. Organ nie może w postanowieniu wydanym na podstawie komentowanego przepisu zawrzeć wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (zob. np. wyrok WSA w Olsztynie z 13.12.2011 r., II SA/Ol 893/11, LEX nr 1094438). Przewidziana w art. 61a § 1 k.p.a. podstawa odmowy wszczęcia postępowania dotyczy tych przypadków, w których niespełnienie przesłanek procesowych ujawnia się już na etapie złożenia wniosku, a stwierdzenie tej okoliczności nie wymaga rozbudowanych czynności wyjaśniających. W przeciwnym razie należy postępowanie administracyjne wszcząć i zakończyć je w formie decyzji. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22.05.2015 r., II OSK 2671/13, LEX nr 1982821). Przeszkoda wszczęcia postępowania musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie musi wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie (wyrok WSA w Kielcach z 4.10.2012 r., II SA/Ke 557/12, LEX nr 1234275). Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania należy do rozstrzygnięć o charakterze formalnym, tamującym merytoryczne załatwienie sprawy. Może zapadać wyjątkowo, gdy rzeczywiście występuje brak podstaw do rozpoznania żądania.
Nie budzi wątpliwości, że wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. "inne uzasadnione przyczyny", to m.in. stan res iudicata - czyli funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji dotyczącej przedmiotu sprawy - albo sytuacja, gdy toczy się już postępowanie w tożsamej samej sprawie. Sąd podziela stanowisko organów co do tego, że nie można ponownie żądać wszczęcia postępowania w sprawie już raz rozstrzygniętej decyzją ostateczną, ani gdy toczy się już postępowanie administracyjne dotyczące tożsamej sprawy. tego samego przedmiotu, w takim samym stanie prawnym. Kiedy trwa już postępowanie w sprawie administracyjnej, to nie jest dopuszczalne wszczęcie kolejnego, nowego postępowania w tej samej sprawie (por. np. wyrok NSA z 4 kwietnia 2023 r., II OSK 1056/20, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Warunkiem koniecznym do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest wówczas jednak stwierdzenie tożsamości sprawy administracyjnej.
Zagadnieniem kluczowym jest zatem kwestia tożsamości sprawy administracyjnej będącej przedmiotem wniosku skarżącej z dnia 3 marca 2023 r. oraz sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego przez Wojewodę Łódzkiego.
O tożsamości sprawy można mówić, wówczas gdy: występują te same podmioty w sprawie, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu, tego samego stanu prawnego i tego samego, niezmienionego stanu faktycznego. Przy czym przez stan faktyczny sprawy należy rozumieć stan faktyczny, mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., I OSK 3032/19, LEX nr 30478). Zmiana okoliczności faktycznych sprawia, że kolejna sprawa jest sprawą nową. Nie jest także tą samą sprawą sprawa, w której toczy się postępowanie przed tym samym organem, jeżeli organ ten reprezentuje inny podmiot publicznoprawny (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2022 r., I OSK 4429/18, LEX nr 3290563).
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że podstawową kwestią dla ustalenia pojęcia sprawy administracyjnej jest odwołanie się do pojęcia stosunku administracyjnoprawnego. Jak zauważa J. Szremski stosunek administracyjnoprawny to wzajemny układ zachowań między podmiotami, kwalifikowany przez prawo administracyjne, który wyróżnia się tym, że: 1) jednym z podmiotów tego stosunku jest zawsze (obligatoryjnie) organ administracji publicznej, który przez nawiązanie stosunku prawnego staje się podmiotem praw lub obowiązków w sferze realizacji zadań administracji i której z tego powodu wystarcza zdolność administracyjnoprawna czynna, sformułowana przez normy prawne określające jego kompetencje; 2) drugim z podmiotów stosunku może być obywatel, spółka, przedsiębiorstwo państwowe, zakład administracyjny i każda inna jednostka organizacyjna kwalifikowana przez prawo jako podmiot prawa bądź obowiązków administracyjnoprawnych; 3) podmiotem rozstrzygającym o treści ustanowionych między dwoma podmiotami prawa czy obowiązków jest zawsze organ administracji publicznej (z wyjątkiem stosunków powstających z mocy prawa), niezależnie od tego, czy inicjatywa nawiązania stosunku wyszła od organu administracyjnego (z urzędu), czy od drugiego podmiotu stosunku (na wniosek). "Aby można było mówić o powstaniu sprawy administracyjnej, musi dojść do zawiązania się między dwoma podmiotami stosunku administracyjnoprawnego opartego na normach materialnego prawa administracyjnego. Do takiej sytuacji dochodzi wówczas, kiedy określony podmiot znajdzie się w sytuacji opisanej hipotezą normy prawa materialnego." Istotnymi elementami stosunku administracyjnoprawnego jest jego przedmiot, który musi dotyczyć sfery publicznej i być normowany przez organy administracji publicznej posiadające stosowne kompetencje w drodze wydawanych na podstawie prawa aktów administracyjnych; podmiot, którym zawsze obligatoryjnie musi być organ administracji publicznej lub inny podmiot wyposażony w kompetencje do rozstrzygania spraw na mocy władztwa administracyjnego a także relacje jakie zachodzą pomiędzy uczestnikami stosunku prawnoadministracyjnego, które charakteryzują się brakiem równorzędności podmiotów (J. Szremski "Sprawa Administracyjna materialna w ujęciu abstrakcyjnym a sprawa administracyjna materialna w ujęciu konkretnym", Zeszyty Naukowe Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. Witelona w Legnicy nr 39 (2)/2021)
W myśl przedstawionego powyżej poglądu należy sformułować tezę, że strona podmiotowa pojęcia sprawy administracyjnej obejmuje także organ administracji publicznej rozstrzygający o treści praw i obowiązków. W konsekwencji, aby mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w ujęciu podmiotowym powinna zachodzić tożsamość również w tym zakresie, tj. co do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, który jest podmiotem praw i obowiązków w zakresie realizacji zadań administracji, przypisanych do zakresu jego kompetencji przez obowiązujące normy prawne.
Teza ta znajduje oparcie również w przyjętej w doktrynie koncepcji, w myśl której aby można było mówić o powstaniu sprawy administracyjnej, musi dojść do zawiązania się między dwoma podmiotami stosunku administracyjnoprawnego opartego na normach materialnego prawa administracyjnego. "Wszczęcie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego powoduje nawiązanie stosunku proceduralnego między organem a stroną (stronami) oraz między organem a potencjalnymi (nieobligatoryjnymi) uczestnikami postępowania. Stosunki proceduralne są konstruowane na podstawie przepisów postępowania administracyjnego. Łączą one organ prowadzący postępowanie, stronę (strony) oraz pozostałych uczestników tego postępowania, określając ich wzajemne prawa i obowiązki. Stosunki proceduralne, łączące strony z organem w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, są ponadto w charakterystyczny sposób powiązane z prawem materialnym. Postępowanie to wszczyna się bowiem ze względu na potrzebę zindywidualizowania i skonkretyzowania (urealnienia) praw lub obowiązków zawartych w normach prawa materialnego, a kończy aktem, który wiążąco przypisuje prawo lub obowiązek stronie lub stronom postępowania. Strony są więc jednocześnie podmiotami stosunku materialnoprawnego łączącego je z organem, który powstanie z chwilą wydania takiego aktu (decyzji), a potencjalnie istnieje wcześniej. Za moment powstania potencjalnego stosunku materialnoprawnego należy uznać: a) w przypadku spraw rozstrzyganych na wniosek ze skutkiem ex nunc – moment wniesienia żądania przyznania uprawnienia lub zniesienia obowiązku, czyli moment wszczęcia postępowania (pod warunkiem jednak, że zrealizowana została hipoteza normy prawnej, przewidującej przyznanie uprawnienia lub zniesienie obowiązku); b) w przypadku spraw rozstrzyganych z urzędu ze skutkiem ex nunc – moment spełnienia przesłanek, z którymi ustawa wiąże możliwość lub powinność nałożenia określonych obowiązków; c) w przypadku spraw rozstrzyganych ze skutkiem ex tunc – moment spełnienia przesłanek, z którymi ustawa wiąże nabycie określonych uprawnień lub powstanie obowiązków z mocy prawa." (Zbigiew R. Kmiecik "Proceduralny stosunek administracyjnoprawny w ogólnym postępowaniu administracyjnym" Studia Iuridica Lublinensia nr 22, 2014 )
W niniejszej sprawie podstawę stosunku administracyjnoprawnego stanowi przepis art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.), dalej jako: u.g.n., zgodnie z którym w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. poz. 464, z późn. zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się zasadę w myśl której nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy (art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n.). Stosownie do art. 2 ust. 1 zd. Pierwsze ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obowiązującej do dnia 1 stycznia 1998 r., grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Budynki i inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych, stają się z tym dniem z mocy prawa własnością tych osób. Nabycie własności przez te osoby następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych (art. 2 ust. 2 ). Zatem do podmiotów stosunku administracyjnoprawnego, obok podmiotów posiadających grunty w zarządzie w dniu 5 grudnia 1990 r. należy podmiot będący właścicielem nieruchomości w tym dniu, przy czym może to być zarówno Skarb Państwa jak gmina. W zależności od tego, któremu z tych podmiotów przysługiwało prawo własności – inny organ w zakresie swoich kompetencji jest uprawniony do rozstrzygania stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, budowli i urządzeń. W konsekwencji w każdej z tych sytuacji mamy do czynienia z innym kręgiem podmiotów i inną sprawą administracyjną.
W dalszej kolejności należy przypomnieć, że w niniejszej sprawie skarżąca złożyła w dniu 3 marca 2023 r. podanie o stwierdzenie nabycia prawa wieczystego użytkowania gruntu oraz nabycia prawa własności budynków, budowli i urządzeń, wskazując, że wniosek ten dotyczy nieruchomości będących w dniu 5 grudnia 1990 r. własnością Gminy Miasto Ł..
Wobec tak sprecyzowanego żądania oraz w świetle przywołanych powyżej rozważań i podstaw prawnych żądania zasadnym jest ustalenie, że stronami stosunku administracyjnoprawnego, należącymi do kręgu podmiotowego sprawy administracyjnej będącej przedmiotem potencjalnego postępowania są: 1) Prezydent Miasta Łodzi jako organ administracji publicznej, który przez nawiązanie stosunku prawnego staje się podmiotem praw lub obowiązków w sferze realizacji zadań administracji 2) skarżąca jako podmiot prawa bądź obowiązków administracyjnoprawnych; 3) Prezydent Miasta Łodzi jako podmiot rozstrzygający o treści praw i obowiązków. Podmiotami występującymi w sprawie są zatem: Prezydent Miasta Łodzi oraz skarżąca spółka. Przedmiotem sprawy jest nabycie przez skarżącą (jej poprzednika prawnego) prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności nieruchomości, które na dzień 5 grudnia 1990 r. stanowiły własność Gminy Miasta Ł..
W tym miejscu wypada wskazać, że organ I instancji podjął czynności wyjaśniające, w ramach których w dniu 20 marca 2023 r. zwrócił się do Wojewody Łódzkiego o przekazanie kopii akt spraw dotyczących uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego P. na nieruchomości, której dotyczyło podanie skarżącej. Organ wskazał przy tym, że z jego ustaleń wynika, iż P. SA (lub jej poprzednik prawny) występowała do Wojewody Łódzkiego w okresie gdy nieruchomość była jeszcze własnością Skarbu państwa tj. przed jej komunalizacją, z wnioskiem o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego w oparciu o art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ ustalił, że w dniu 14 grudnia 1998 r. przedsiębiorstwo państwowe "P." wystąpiło do Wojewody Łódzkiego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności znajdujących się na nim budynków, budowli i urządzeń w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Postępowanie to zostało zawieszone postanowieniem Wojewody Łódzkiego z dnia 12 marca 2002 r. do czasu rozstrzygnięcia sprawy nieodpłatnego nabycia przez gminę Miasto Ł. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własności przedmiotowej nieruchomości. Należy podkreślić, że postępowanie komunalizacyjne wobec przedmiotowej nieruchomości zakończyło się w dniu 13 stycznia 2014 r. na podstawie decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. Trafnie zatem ustaliły organy obu instancji, że organem właściwym w sprawie wniosku skarżącej z roku 2023 jest Prezydent Miasta Łodzi.
W literaturze wskazuje się, że "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61 § 1 k.p.a. to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, do których należy wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji (Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211–212). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela przytoczony pogląd. Kwestia prowadzenia sprawy przez organ właściwy podnoszona jest także w odniesieniu do samej definicji sprawy administracyjnej. E. Bojanowski i J. Lang definiują sprawę administracyjną jako wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, ze względu na które zainteresowana osoba żąda wydania decyzji administracyjnej albo ze względu na które właściwy organ administracji publicznej może lub powinien taką decyzję wydać (E. Bojanowski, J. Lang, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1999, s. 15). A. Wilczyńska przez sprawę administracyjną rozumie przedmiot postępowania administracyjnego toczącego się przed właściwym organem administracji  ( Wilczyńska A., Sprawa z zakresu administracji publicznej na tle pojęć sprawy administracyjnej i sprawy cywilnej – zagadnienia teoretycznoprawne, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2008, nr 5 s. 83-83). T. Kiełkowski uważa, że sprawa administracyjna to kwestia istnienia stanu faktycznego, opisanego w hipotezie normy prawnej, wymagającej dla uwolnienia swej mocy wiążącej autorytatywnej konkretyzacji, dokonanej w formie aktu wydanego przez właściwy organ administrujący  (T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Kraków 2004, s. 35).
Sprawa administracyjnoprawna, będąca przedmiotem postępowania przed Wojewodą Łódzkim charakteryzuje się tym, że jej zakres podmiotowy obejmuje Wojewodę Łódzkiego jako organ administracji publicznej, który przez nawiązanie stosunku prawnego staje się podmiotem praw lub obowiązków w sferze realizacji zadań administracji oraz jako organ rozstrzygający o treści praw i obowiązków.
Analiza powyższa dowodzi, że wbrew stanowisku organów obu instancji nie występuje tożsamość obu spraw. Brak jest bowiem tożsamości podmiotowej. Sąd podziela przywołany powyżej pogląd, że "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. obejmują sytuację wniesienia podania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem. Natomiast zdaniem Sądu nie jest dopuszczalna odmowa wszczęcia postępowania z wniosku o stwierdzenie nabycia z mocy prawa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, przez organ właściwy, z tej tylko przyczyny, że przed innym organem, nie będącym właściwym w tej sprawie, toczy się postępowanie wszczęte podaniem tego samego podmiotu, dotyczące tej samej nieruchomości. Nie zachodzi tu bowiem tożsamość sprawy administracyjnej. W konsekwencji organ nie miał podstaw do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. i odmowy wszczęcia postępowania z tej przyczyny, że żądanie strony dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie.
Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.