I OSK 278/19

I OSK 278/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2020-05-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-01-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Ewa Kręcichwost - Durchowska /sprawozdawca/
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Ol 668/18 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2018-10-30
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 121
art. 139
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. G. i G. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 668/18 w sprawie ze skargi S. G. i G. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz S. G. i G. G. solidarnie kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 30 października 2018 r., sygn. II SA/Ol 668/18, oddalił skargę S. G. i G. G. na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r., [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z 24 kwietnia 2017r. S. G. i G. G. (dalej jako "skarżący"), spadkobiercy A. G., wystąpili do Prezydenta O. o zwrot nieruchomości położonych w O. przy ulicach: W., R. i A. Na wniosek Prezydenta O., Wojewoda [...] pismem z 7 czerwca 2017r., na podstawie art. 124 ust. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121, dalej jako: "u.g.n."), wyłączył Prezydenta O. działającego w imieniu Skarbu Państwa na terenie miasta na prawach powiatu od udziału w postępowaniu w sprawie i wyznaczył do prowadzenia sprawy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości Starostę G.
Starosta G. decyzją z [...] maja 2018r., wydaną na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako "k.p.a.") umorzył postępowanie w tej sprawie wskazując, iż nieruchomości będące przedmiotem wniosku nie zostały wywłaszczone i w ocenie Starosty podanie skarżących należy traktować jako wniosek o wydanie nieruchomości. Wskazano, że wnioskodawcy powołali postanowienia sądów grodzkich, wydanych na podstawie art. 15 i następnych dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. nr 13, poz. 87), na podstawie których prowadzone były postępowania egzekucyjne, które nie zostały zakończone. Mając na uwadze powyższe, Starosta stwierdził, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 124 ust. 8 u.g.n. i Rozdziału 5 działu I k.p.a, i nie jest organem właściwym do rozpatrzenia podania skarżących.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżących Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Według Wojewody organ I instancji prawidłowo ocenił, że okoliczności powyższej sprawy stanowią podstawę do umorzenia postępowania o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Z dokumentacji zgromadzonej przez Starostę G. w przedmiotowej sprawie wynika, że nieruchomości położone w O. przy ulicach: W., R. i A. nie zostały wywłaszczone, a utracone w związku z II wojną światową. Nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, a następnie zostały skomunalizowane i aktualnie stanowią własność Gminy O.
Wskazano, że we wniosku o zwrot nieruchomości skarżący powołali się na postanowienia sądów grodzkich, wydanych na podstawie przepisów dekretu z 8 marca 1946 r. W myśl art. 15 powyższego dekretu, osobie, która w związku z wojną rozpoczętą 1 września 1939 r. utraciła posiadanie majątku, należy na jej wniosek przywrócić posiadanie tego majątku, jeśli co do tego nie zachodzą przeszkody z art. 22. Wnioski o przywrócenie posiadania w trybie przewidzianym w niniejszym dekrecie można było składać 31 grudnia 1947 r. Zgodnie z art. 20 dekretu do rozpoznania wniosku o przywrócenie posiadania, jeżeli ono nie nastąpiło w trybie art. 19, właściwy jest sąd grodzki miejsca, w którym znajduje się opuszczony majątek. Z uzasadnienia wniosku z 24 kwietnia 2017 r. wynika natomiast, że w czasie drugiej wojny światowej sporne nieruchomości zostały opuszczone przez właściciela. Następnie A. G. wniosła o przywrócenie jej posiadania. Sąd Grodzki wydał postanowienia o przywrócenie posiadania, ale nie zostały one wykonane.
Organ odwoławczy skonkludował, że z analizy akt sprawy wynika, iż nieruchomości położone w O. przy ulicach: W., R. i A. nie zostały wywłaszczone. Brak jest podstaw by w postępowaniu administracyjnym zwrócić wnioskowane nieruchomości. Możliwość odzyskania nieruchomości bądź uzyskania odszkodowania ma charakter cywilnoprawny i roszczenie może być dochodzone przed sądem powszechnym.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnieśli skarżący zarzucając, że zaskarżona decyzja została wydana niezgodnie z prawem, a intencją składających wniosek było uregulowanie dokumentacji majątkowej po zmarłej A. G.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że z przedmiotowego podania skarżących wynika jednoznacznie, że wystąpili oni "z wnioskiem o zwrot odebranych nieruchomości". Wnioskodawcy powołali postanowienia sądów grodzkich, wydanych na podstawie art. 15 i następnych dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. nr 13, poz. 87), na podstawie których prowadzone były postępowania egzekucyjne, które nie zostały zakończone. Sąd zwrócił następnie uwagę, że przepisy Rozdziału 6 u.g.n., odnoszą się do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zwrotowi może – zgodnie z brzmieniem art. 139 u.g.n. – podlegać jedynie ta sama nieruchomość, która została wywłaszczona (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 sierpnia 2014 r., sygn. Akt II SA/Po 1004/13, LEX nr 1513448). Zwrot nieruchomości następuje na podstawie decyzji administracyjnej, która ma szczególny charakter. Nie kreuje prawa własności, a jedynie powoduje przejście prawa własności na dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, przywracając tylko stosunki prawnorzeczowe istniejące przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu (zawarciem umowy), czyli pełni funkcję restytucyjną. Następuje w niej jednak rozstrzygnięcie wielu kwestii o charakterze cywilnoprawnym, dotyczących praw rzeczowych do nieruchomości (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 28.06.2017 r., II SA/Rz 453/17, LEX nr 2333573).
W ocenie Sądu bezsprzecznie z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że sporne nieruchomości położone w O. nie zostały wywłaszczone, a utracone w związku z II wojną światową. Nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu z 8 marca 1946 r., a następnie zostały skomunalizowane i aktualnie stanowią własność Gminy O. Brak jest jakichkolwiek dokumentów, które choćby uprawdopodabniałyby wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości. Sąd wskazał, że w piśmie z 3 lipca 2017 r. Prezydent O. jednoznacznie stwierdził, że brak jest dokumentów potwierdzających wywłaszczenie nieruchomości położonych w O. przy ul. R., ul. W. i ul. A. Ponadto Prezydent O. zwracał się do skarżących pismami z 20 października 2017 r. (akta adm., k. – 26 i 28) o dostarczenie dokumentów, z których wynikałoby na jakiej podstawie skarżący utracili posiadanie spornych nieruchomości oraz dokumentu, na mocy którego są spadkobiercami po A. G. Skarżący nie przedstawili takich dokumentów. Sąd przyjął zatem, że przedmiotowe nieruchomości położone w Olsztynie nie zostały wywłaszczone. Sąd stwierdził również, że nie zaistniały podstawy prawne do zwrotu skarżącym wnioskowanych nieruchomości. W związku z powyższym Sąd przyznał rację organowi odwoławczemu, że możliwość odzyskania nieruchomości bądź uzyskania odszkodowania ma charakter cywilnoprawny i roszczenie może być ewentualnie dochodzone przed sądem powszechnym. Sąd wskazał, że organ I instancji zasadnie umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości. Stosownie bowiem do art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sąd podkreślił jednocześnie, że decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. organ może wydać wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, a zatem wówczas, gdy nie istnieje ani przedmiot, ani podmiot konkretnej sprawy. Jeśli zatem istnieje stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracji na wniosek strony, bądź z urzędu, postępowanie nie może być uznane za bezprzedmiotowe.
Końcowo Sąd wyjaśnił, że na gruncie niniejszej sprawy skarżona decyzja organu odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą przesłanki uzasadniające ich uchylenie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za kompletny i wyczerpujący, pozwalający na wydanie decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie Sądu organy bezsprzecznie wykazały zaistnienie przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Nie może być zatem mowy o naruszeniu przepisów prawa przy wydaniu zaskarżonych decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, zaskarżając go w całości. Stosownie do treści art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 9, art. 10, art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na tym, że WSA nie uchylił zaskarżonych decyzji Wojewody i Starosty, gdyż uznał, że Wojewoda prawidłowo zakwalifikował wniosek stron jako żądanie wyłącznie zwrotu nieruchomości i zaniechał wyjaśnienia rzeczywistej treści żądania stron, podczas gdy stronom po pierwsze chodziło o aktualizację wpisu w ewidencji gruntów i budynków prowadzoną przez Prezydenta Miasta O. w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości przez wpisanie A. G. i jej następców prawnych jako właścicieli nieruchomości zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 1 ppkt b i d oraz pkt 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne z dnia 17 maja 1989 r. ( Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.) na podstawie przedstawionych przez strony dokumentów, a po drugie strony nie wykluczyły dochodzenia odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości na drodze administracyjnej, co doprowadziło do wydania przez Wojewodę decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., podczas gdy, następstwem niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy w świetle art. 15 k.p.a. powinno być wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.;
2) art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 21 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 124 § 8 i art. 142 § 2 u.g.n. polegające na zaniechaniu przez WSA stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji Wojewody i Starosty, będące następstwem niedostrzeżenia, że w sprawie orzekał niewłaściwy miejscowo Starosta G., podczas gdy ze względu na miejsce położenia przedmiotowych nieruchomości na terenie O. właściwym do rozstrzygnięcia sprawy w zakresie aktualizacji wpisu w ewidencji gruntów i budynków oraz ewentualnego dochodzenia odszkodowania na drodze administracyjnej był Prezydent Miasta O. - miasta na prawach powiatu, co doprowadziło do pozostawienia w obrocie decyzji wydanych z naruszeniem przepisów o właściwości miejscowej;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 9, art. 10 § i art. 105 § 1 k.p.a. polegające na tym, że WSA nie uchylił zaskarżonych decyzji Wojewody i Starosty, podczas gdy w sprawie nie sporządzono wykazu odszkodowań za grunty przejęte na podstawie ustawy z 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego, a zatem jeżeli organy nie widziały możliwości zwrotu w naturze przedmiotowych nieruchomości, to powinny były poprowadzić postępowanie merytoryczne w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. po uprzednim poinformowaniu stron o przysługujących im uprawnieniach,
4) art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na tym, że WSA nie uchylił decyzji Wojewody oraz Starosty i nie zawarł w uzasadnieniu prawnym subsumpcji stanu faktycznego pod przepisy dekretu z dnia 08 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. z 1946 r., poz. 87) "Dekret" i ustawy z 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1972 r., poz. 192) "Ustawa Komunalizacyjna" w zakresie utraty przez A. G. jej prawa własności z mocy ustawy, gdyż organy administracji wbrew dokumentacji zgromadzonej w sprawie uznały, że A. G. nie posiadała obywatelstwa polskiego, podczas gdy z dokumentów, w szczególności z treści postanowienia Sądu Grodzkiego w O. z dnia [...].06.1946 r. wydanego w sprawie [...] wynika, że A. G. była obywatelką polską, czego organy obu instancji na żadnym etapie postępowania nie zakwestionowały, co w konsekwencji doprowadziło organy obu instancji do dowolnego uznania, że przedmiotowe nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 pkt b Dekretu i art. 5 ust. 2 Ustawy Komunalizacyjnej, przeszły na własność Skarbu Państwa, co doprowadziło do błędnego przyjęcia skutku prawnego w postaci utraty prawa własności przedmiotowych nieruchomości przez A. G. na rzecz Skarbu Państwa i następnie oddalenia przez WSA skargi na decyzję utrzymującą w mocy decyzję o umorzeniu postępowania;
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na tym, że WSA nie uchylił decyzji Wojewody i Starosty, mimo że organy te wbrew protokołom komorniczym Km [...]/46, Km [...]/46 i Km [...]/46 (wszystkie z [...].10.1946 r.) przedwcześnie przyjęły, że postępowanie egzekucyjne zmierzające do wykonania trzech postanowień Sądu Grodzkiego w O. z [...] czerwca 1946 r. o sygnaturach akt [...],[...] oraz [...] i wprowadzenia A. G. w posiadanie trzech nieruchomości położonych w O. odpowiednio przy ulicach A., W., R. nie zostały zakończone, podczas gdy z postanowień komorniczych o sygnaturach Km [...]/46, Km [...]/46 i Km [...]/46 oraz wyjaśnień stron popartych dokumentami wynika, że posiadanie zostało przywrócone A. G., przez co przeoczyły one, że A. G. przeprowadziła postępowanie zmierzające do przywrócenia jej posiadania, o którym mowa jest w art. 20 Dekretu, a w konsekwencji usankcjonował nieprawidłowe ustalenia stanu faktycznego sprawy dokonane przez organy obu instancji,
6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieuchyleniu przez WSA zaskarżonych decyzji Wojewody i Starosty, mimo wadliwego uzasadnienia faktycznego i prawnego wyrażającego się w tym, że Wojewoda po pierwsze nie wyjaśnił w uzasadnieniu faktycznym na podstawie jakich dowodów (w szczególności dokumentów) posiada wiedzę o skomunalizowaniu przedmiotowych nieruchomości, podczas gdy organ I instancji wyraźnie stwierdził w swojej decyzji, że "brak jest dokumentów potwierdzających wywłaszczenie" przedmiotowych nieruchomości, a po drugie nie dokonał subsumpcji w świetle tak powierzchownego postępowania dowodowego konkretnych normy prawnych, które miałyby wywołać skutek następstwa prawnego Skarbu Państwa w stosunku do przedmiotowych nieruchomości, co w konsekwencji uniemożliwiło kontrolę zgodności z prawem motywów organu.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty G. z [...] maja 2018r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a która umarzała w całości postępowanie w sprawie zwrotu na rzecz spadkobierców A. G. nieruchomości położonych w O. przy ulicach: W., R. i A.
Należy wskazać, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Oznacza to, że wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem (por. wyroki NSA: z 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1581/09; z 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1622/09; z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2104/10, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przed wydaniem decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. organ ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Należy również zauważyć, że istotną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, 128 i 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie tak, aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu.
O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. Organ administracji nie jest związany nawet podaną przez stronę podstawą prawną żądania, a musi rozpoznać sprawę, co do jej istoty, w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma (wyrok NSA z 7 września 1994 r. sygn. akt ONSA 1995r., Nr 3, poz. 120)..
Nie można przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7 - 9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00, LEX nr 81741), udzielając jej przy tym odpowiednich wyjaśnień i wskazówek, tak aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Wszelkie bowiem niejasności i niedopowiedzenia nie mogą być interpretowane na niekorzyść podmiotu (zob. wyrok WSA z dnia 24 maja 2005 r. VII SA/Wa 1093/05, Lex Nr 168038).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie organy nie ustaliły treści żądania strony i tym samym nie został określony przedmiot przeprowadzonego postępowania administracyjnego.
Analiza sposobu załatwienia podania skarżących z dnia 24 kwietnia 2017 r wskazuje na pozostające w sprzeczności z powołanymi wyżej przepisami, niezwykle formalistyczne podejście organów, które w żaden sposób nie koresponduje z interesem strony. Skarżący w wyżej wskazanym podaniu skierowanym do Prezydenta O. wskazali, że "proszą o zwrot, naszych spadkowych nieruchomości", że "Nieruchomości, które chcemy odzyskać, położone są w O. przy ulicach /R., W., R., A./." Skarżący powołali się na postanowienia Sądu Grodzkiego w O. i akta Komornika Sądu Grodzkiego.
Prezydent O., poinformował Starostę G., który został pismem z dnia 7 czerwca 2017 r. wyznaczony do załatwienia sprawy przez Wojewodę [...], że brak jest dokumentów potwierdzających wywłaszczenie powyższych nieruchomości. Dlatego w decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, organ I instancji stwierdził, że nieruchomości będące przedmiotem wniosku nie zostały wywłaszczone i w jego ocenie podanie skarżących należy traktować jako wniosek o wydanie nieruchomości. Wskazano, że wnioskodawcy powołali postanowienia sądów grodzkich, wydanych na podstawie art. 15 i następnych dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. nr 13, poz. 87), na podstawie których prowadzone były postępowania egzekucyjne, które nie zostały zakończone. Starosta stwierdził, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 124 ust. 8 u.g.n. i Rozdziału 5 działu I k.p.a, i nie jest organem właściwym do rozpatrzenia podania skarżących.
Mimo, że treść wniosku jest niejednoznaczna, organ I instancji sam ustalił przedmiot żądania skarżących. Tym samym, organ ten pomimo ciążącego na nim obowiązku nie ustalił treści żądania strony z 24 kwietnia 2017 r w sposób niebudzący wątpliwości, tj. nie wezwał skarżących w trybie art. 64 k.p.a. do sprecyzowania żądania. Nadto nie wyjaśnił jakie poczynił ustalenia i jakie są tego konsekwencje prawne.
Ustalenie treści wniosku stało się tym bardziej konieczne skoro w odwołaniu skarżący wskazali, że składali "wniosek o przywrócenie skuteczności prawnej rejestrów publicznych", i że "W naszej wiedzy jest fakt, że ewentualne wydanie nieruchomości mogłoby nastąpić dopiero w następnej kolejności". Także w skardze S. G. i G. G. wskazali, że wydane decyzję są "niezgodne z prawem i intencją składających".
Jak wynika z powyższego, w przedmiotowej sprawie organ I instancji winien był zwrócić się do skarżących o sprecyzowanie skierowanego żądania z dnia 24 kwietnia 2017 r., zamiast domniemywać ich intencji przy składaniu wniosku. Zasada, zgodnie z którą ostatecznie sama strona decyduje, jaki ma charakter pismo i czego dotyczy jej żądanie, może być stosowana wyłącznie wtedy, gdy w związku z zachodzącymi wątpliwościami organ administracji wyjaśnił rzeczywistą wolę stron, udzielając jej przy tym niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (zob. wyrok NSA z 6 sierpnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2262/98, Lex nr 48718).
W konsekwencji, zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 9, art. 10, art. 15 , art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a.
Odnoszenie się do pozostałych zarzutów z uwagi na powyższe uchybienie byłoby przedwczesne. Dopiero po wyjaśnieniu treści żądania skarżących, możliwe będzie ustalenie, czy podanie takie w ogóle dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, do której stosuje się przepisy k.p.a., a następnie także ustaleniu organu właściwego rzeczowo do rozpoznania sprawy.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a sprawa dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach oparte zostało na przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a, a na ich wysokość składa się wpis od skargi, opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wpis od skargi kasacyjnej, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).
Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji zobowiązany jest uwzględnić powyższe uwagi i zastosować się do nich.