I OSK 105/23

I OSK 105/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer
Zygmunt Zgierski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Sygn. powiązane
II SA/Gl 894/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-09-29
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 176 § 1 pkt 1 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 64
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 września 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 894/22 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia 22 kwietnia 2022 r. nr GKII.7221.26.2022 w przedmiocie ustalenia przebiegu granic nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 29 września 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 894/22 oddalił skargę A. A. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z 22 kwietnia 2022 r. nr GKII.7221.26.2022 w przedmiocie ustalenia przebiegu granic nieruchomości.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
A. A. w piśmie z 29 grudnia 2021 r. (wpływ do organu ewidencyjnego 3 stycznia 2022 r.) zgłosił zarzuty do danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym, sporządzonym w procesie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, w zakresie przebiegu granic działek ewidencyjnych o numerach: [1]/12, [1]/20, [1]/8, [2]/2 i [3]/3, położonych w Jaworznie, obręb [...] "[...]" oraz wniósł o przeprowadzenie procedury ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych o tych numerach.
Prezydent Miasta Jaworzna decyzją z 23 lutego 2022 r. orzekł o nieuwzględnieniu zarzutów A. A. co do przebiegu granic wyżej wskazanych działek i o nieprzeprowadzeniu procedury ustalenia granic tych działek w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w 2021 r. pod poz. 7494.
Jak wskazał organ I instancji, w ramach przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla jednostki ewidencyjnej [...], w zakresie przebiegu granic działek o nr [1]/12, nr [1]/20, nr [1]/8, nr [2]/2 i nr [3]/3 nie wprowadzono żadnych nowych danych, a dotychczasowe informacje w zakresie wykazania w ewidencji przebiegu granic ww. działek ewidencyjnych pozostały bez zmian. Organ dodał, że zgodnie z założeniami projektu unijnego i warunkami technicznymi modernizacji, ustalenia granic odbywały się w oparciu o materiały fotogrametryczne, a nie o bezpośrednie pomiary terenowe. Granice działek nr [1]/12 i nr [1]/20 nie podlegały ustaleniom z uwagi na brak jednoznacznej identyfikacji szczegółów terenowych w terenie porośniętym w większości drzewami. Pozostałe działki nie podlegały ustaleniom z uwagi na wydane ostateczne decyzje administracyjne zatwierdzające ich przebieg oraz przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operaty geodezyjne.
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej powoływany również jako "ŚWINGIK") po rozpoznaniu odwołania A. A., decyzją z 22 kwietnia 2022 r. nr GKII.7221.26.2022 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Skargę na decyzję ŚWINGIK wniósł A. A., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołanym wyżej wyrokiem uznał, że skarga jest niezasadna.
Jak zauważył Sąd I instancji, z akt sprawy oraz z decyzji organów obydwu instancji wynika, że w ramach przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla jednostki ewidencyjnej [...], w zakresie przebiegu granic przedmiotowych działek o numerach: [1]/12, [1]/20, [1]/8, [2]/2 i [3]/3, nie wprowadzono żadnych nowych danych, a zatem dotychczasowe informacje w zakresie wykazania w ewidencji przebiegu granic wymienionych działek ewidencyjnych pozostały bez zmian. Natomiast, zarzuty skargi koncentrują się wokół kwestii nieprawidłowego wykazania przebiegu granic wymienionych działek na mapie ewidencyjnej wchodzącej w skład operatu opisowo-kartograficznego.
Sąd I instancji podniósł, że w sprawie nie było kwestionowane, że – jak stwierdził organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji – stan faktyczny użytkowania na gruncie jest odmienny od stanu ujawnionego w ewidencji (granice działek względem budynku mieszkalnego są przesunięte w stronę zachodnią), jednakże czynności naprawczych nie można było dokonać w procesie modernizacji ewidencji gruntów i budynków z przyczyn formalnych, które zostały wyjaśnione w decyzji.
Sąd I instancji wyjaśnił, że przeprowadzając ustalenia granic – w ramach założeń projektu unijnego i warunków technicznych (opisanych w decyzji) – czyli w oparciu o materiały fotogrametryczne, organ nie przeprowadził terenowych pomiarów geodezyjnych. Właśnie w związku z tym, w niektórych częściach objętego modernizacją obrębu "[...]", odstąpiono od ustalania granic z uwagi na to, że z materiałów fotogrametrycznych nie można było jednoznacznie ustalić w całości przebiegu granic działek. Dlatego też, organ I instancji podniósł, że północna granica działek o nr [1]/12 i nr [1]/20, wzdłuż ul. [A], została wyznaczona w wyniku podziału działek nr [1]/10 i nr [1]/4 pod pas drogowy tej ulicy, zatwierdzonego decyzją Wojewody Śląskiego z 24 lutego 2012 r. (pozostałe granice tych działek nie zmieniły się), a przebieg granic działek o numerach [1]/8, [2]/2 i [3]/3 został ustalony w postępowaniu rozgraniczeniowym, zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Jaworzna z 1 marca 2017 r.
Zatem, jak wskazał Sąd I instancji, granice działek o nr [1]/12, nr [1]/20, nr [1]/8, nr [2]/2 i nr [3]/3 nie podlegały ustaleniom podczas przedmiotowej modernizacji ewidencji gruntów i zostały ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym bez wprowadzenia jakichkolwiek nowych danych. Oznacza to, że dotychczasowe informacje w zakresie wykazania w ewidencji przebiegu granic wymienionych działek ewidencyjnych pozostały bez zmian.
Następnie, Sąd I instancji wyjaśnił, że tryb zgłaszania zarzutów przewidziany w art. 24a ust. 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.g.i.k.", ogranicza zakres wnoszonych uwag i zarzutów wyłącznie do danych stanowiących zapisy nowe w operacie powstałym dla potrzeb przeprowadzenia modernizacji ewidencji. Regulacja P.g.i.k. nie daje podstaw do przyjęcia poglądu, że zamiarem ustawodawcy było, by przy okazji modernizacji ewidencji można było skutecznie podnieść wszelkie zarzuty będące poza zakresem i przedmiotem prowadzonej modernizacji (tak NSA w wyroku z 16 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2778/17).
Z tego powodu, Sąd I instancji uznał za nieskuteczne zarzuty skargi. Podkreślił, że te zarzuty mogłyby zostać skutecznie podniesione, gdyby w ogóle jakiekolwiek ustalenia, w zakresie danych dotyczących wymienionych wyżej działek ewidencyjnych, zostały poczynione w ramach przedmiotowej modernizacji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie, to jest brak odniesienia się w uzasadnieniu orzeczenia do podnoszonego zarzutu naruszenia art. 64 Konstytucji RP przez wykonanie modernizacji ewidencji gruntów i budynków z naruszeniem obowiązujących przepisów, zaniechanie wykonania oględzin nieruchomości oraz zaniechanie wykonania pomiarów geodezyjnych, co spowodowało, że według nowych granic część budynku mieszkalnego, wzniesionego w latach 50-tych, stanowiącego własność wnoszącego skargę kasacyjną, stanowi w obecnym stanie własność sąsiada, to jest, że przez przesunięcie granic w istotny sposób uniemożliwiono mu dysponowanie i rozporządzanie nieruchomością, a zgodnie ze stanowiskiem organu, sposobem na uregulowanie nieprawidłowości ujawnionych w wyniku modernizacji jest wytoczenie kosztownego postępowania o zasiedzenie, co stoi w sprzeczności z interesem wnoszącego skargę kasacyjną, tym bardziej, że nieprawidłowości powstały w wyniku działań organów administracji.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, o uchylenie decyzji organu II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wnoszący skargę kasacyjną nie zgadza się z przebiegiem granic nieruchomości ujawnionych w ewidencji gruntów. Twierdzi, że granice zostały przesunięte, a jego prawo własności zostało naruszone. Wnoszący skargę kasacyjną nie zgadza się z tezą, że nie dało się dokonać pomiarów w terenie, ani z poglądem, że nie doszło do przesunięcia granic. Dokonana modernizacja naruszyła konstytucyjne prawo własności wnoszącego skargę kasacyjną. Jego posiadanie i granice własności nie były dotychczas kwestionowane. Dokonane zmiany mają skutki dotyczące oznaczenia i powierzchni nieruchomości, wysokości podatku od nieruchomości, ale wiążą się z wysokimi kosztami postępowań sądowych o zasiedzenie lub ustalenie granic (bez gwarancji powodzenia tych postępowań), co zostało pominięte przez Sąd I instancji. Obecny stan uniemożliwia wnoszącemu skargę kasacyjną rozporządzanie swoją własnością (sprzedażą, darowizną, czy podpięciem mediów do budynku).
Jak zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną, nie powinien on ponosić negatywnych konsekwencji dokonanej modernizacji, podczas której, w związku z ograniczonymi środkami przeznaczonymi na ten cel, dokonywano wyłącznie fotogrametrycznych pomiarów. Powołanie się na niewystarczające środki finansowe i wadliwie sporządzony projekt, który nie uwzględniał ewentualnych niezgodności, stanowi argumentację, która narusza zaufanie obywatela do organów administracji publicznej.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Skarga kasacyjna, rozpoznana we wskazanych powyżej granicach, nie podlega uwzględnieniu. Zarówno postawione w niej zarzuty, jak i uzasadnienie skargi kasacyjnej, nie odpowiadają standardom ustawowym, uzasadnienie pozbawione jest zaś wymaganej konkretności.
Zgodnie z art. 176 § 1 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać:
1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części;
2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie;
3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
W świetle natomiast art. 176 § 2 P.p.s.a. poza wymaganiami, o których mowa w § 1, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Skarga kasacyjna jest zatem sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ów wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis naruszonego prawa materialnego ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie analizuje tej sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, związany jest natomiast wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaga to zatem prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu Sądu I instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 29 marca 2018 r. sygn. akt I FSK 13/18, 19 września 2017 r. sygn. akt I FSK 126/16; 29 września 2017 r. sygn. akt I FSK 868/16; 19 października 2017 r. sygn. akt II GSK 1701/17, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno wskazywać na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zatem nawiązywać do przepisów prawa, których naruszenie skarżący zarzuca Sądowi I instancji.
Tylko takie opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Treść art. 183 § 1 P.p.s.a. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź poszukiwanie za stronę przepisów, którym ewentualnie mógł uchybić wojewódzki sąd administracyjny (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, op. cit., s. 688-690, tezy 13-16 i powołane tam orzecznictwo).
Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej w ogóle nie wskazano podstaw kasacyjnych, na których należało oprzeć zarzuty kasacyjne. Skarga kasacyjna nie powołuje w żadnym miejscu podstaw określonych w art. 174 pkt 1 lub pkt 2 P.p.s.a. Wprawdzie jej autorka wskazała na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, to jednak nie wymieniła żadnych przepisów postępowania sądowego ani administracyjnego naruszonych przez Sąd I instancji.
Nie można bowiem uznać za spełnienie wymogu przytoczenia podstawy kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., przez wskazanie wyłącznie na "naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na rozstrzygnięcie, tj. brak odniesienia się w uzasadnieniu orzeczenia do podnoszonego zarzutu naruszenia art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr78, poz.483 z późn. zm.)". Istota zarzutu tak sformułowanego sprowadza się do zarzucenia Sądowi I instancji braku odniesienia się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 64 Konstytucji, a zatem konieczne było sformułowanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W przepisie tym ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną między innymi w przypadku gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie nakłada na sąd obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Stawiając zatem w skardze kasacyjnej zarzut pominięcia określonych zarzutów, konieczne jest precyzyjne ich wskazanie, a następnie powiązanie ich z uchybieniem stosownym normom prawnym oraz wykazanie wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, tzn. wykazanie, że gdyby Sąd ich nie pominął, rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne od kontrolowanego (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2532/14).
Odnotować należy, że wnoszący kasację, wskazał wprawdzie który zarzut podniesiony w skardze został przez Sąd I instancji pominięty, to jednak nie wymienił, ani w opisie naruszenia, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przepisu postępowania art. 141 § 4 P.p.s.a. Powtórzyć należy, że kwestionowaniu uzasadnienia orzeczenia służy przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowiący podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. i może być skutecznie powoływany, jeżeli stanowisko przedstawione w uzasadnieniu wyroku prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy, przy czym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może służyć polemice ani z ustaleniami stanu faktycznego, ani z oceną prawną wyrażoną w wyroku. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Ponadto, należy zauważyć, że przepis art. 64 Konstytucji jest przepisem prawa materialnego, a nie procesowego. Zakwalifikowanie przepisu prawa do niewłaściwej podstawy kasacyjnej nie stoi wprawdzie na przeszkodzie w odniesieniu się do zarzutu kasacyjnego, gdyż w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest podjęta w pełnym składzie uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09. Wskazać trzeba jednak, że w zarzucie tym nie określono formy naruszenia prawa materialnego, pomijając już, że art. 64 Konstytucji RP składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych (trzech ustępów), co implikuje wymóg wskazania w skardze kasacyjnej konkretnego przepisu naruszonego przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II FSK 557/07; czy wyrok NSA z 14 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2232/10). W przypadku zarzutów opartych na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. niezbędne jest wskazanie formy naruszenia, tj. błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu, natomiast niewłaściwe zastosowanie polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada (bądź nie odpowiada) hipotezie określonej normy prawnej (wyroki NSA z 5 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1852/10, z 20 lipca 2011 r. sygn. akt II FSK 335/10). Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja. W uzasadnieniu należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd, ale sprecyzować swoje własne stanowisko odnośnie do poszczególnych wskazanych norm prawnych oraz każdej z postaci ich naruszenia.
Nie można uznać za spełnienie wymogu przytoczenia podstawy kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., przez wskazanie jako wzorca kontroli art. 64 Konstytucji RP, którego naruszenie miało polegać na wykonaniu "modernizacji ewidencji gruntów i budynków z naruszeniem obowiązujących przepisów, zaniechanie wykonania oględzin nieruchomości oraz zaniechanie wykonania pomiarów geodezyjnych co spowodowało, że według nowych granic część budynku mieszkalnego, wzniesionego w latach 50-tych, stanowiącego własność Skarżącego w obecnym stanie stanowi własność sąsiada, a co za tym idzie przesunięcie granic w istotny sposób uniemożliwiło mu dysponowanie i rozporządzanie nieruchomością", a zgodnie ze stanowiskiem organu, sposobem na uregulowanie nieprawidłowości ujawnionych w wyniku modernizacji jest wytoczenie kosztownego postępowania o zasiedzenie, co stoi w sprzeczności z interesem wnoszącego skargę kasacyjną, tym bardziej, że nieprawidłowości powstały w wyniku działań organów administracji.
Tak sformułowany zarzut nie poddaje się rozpoznaniu, gdyż nie został w żaden sposób skonkretyzowany i uzasadniony. Gdyby nawet uznać, że jest to zarzut dotyczący błędnej wykładni, to konieczne byłoby uwzględnienie tego, że prawidłowo postawiony zarzut błędnej wykładni wymaga wskazania, jakie dyrektywy interpretacyjne przy wykładni danego przepisu zostały naruszone i jakie powinno być prawidłowe rozumienie interpretowanego przepisu. Skarga kasacyjna nie zawiera żadnych argumentów tego rodzaju, nie wskazuje naruszonych dyrektyw interpretacyjnych i w ogóle nie odnosi się do problemu wykładni przepisu. Zarzutu błędnej wykładni nie można sprowadzać do kwestii niewłaściwego zastosowania, są to bowiem dwie odrębne formy naruszenia prawa materialnego.
Gdyby zaś uznać jednak, że intencją skarżącej kasacyjnie było zarzucenie Sądowi I instancji niewłaściwego zastosowania art. 64 Konstytucji, na co wskazywałaby argumentacja powołana w petitum skargi kasacyjnej, to również nie można przyjąć, że jest on skuteczny. Wskazać należy, że kwestia niewłaściwego zastosowania dotyczy etapu subsumpcji, kwalifikacji prawnej ustalonego stanu faktycznego. Ponieważ nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej wykładni art. 24a ust. 9 P.g.k., to efektywność zarzutu niewłaściwego zastosowania zależy od podważania ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych, czyli skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Organy i Sąd I instancji przyjęły bowiem, że tryb zgłaszania zarzutów przewidziany w art. 24a ust. 9 P.g.k. dotyczy tylko danych wynikających z operatu powstałego dla potrzeb przeprowadzenia modernizacji ewidencji i ogranicza zakres wnoszonych uwag i zarzutów do danych stanowiących zapisy nowe. Regulacja postanowień P.g.k. nie daje racjonalnych podstaw do przyjęcia poglądu, że zamiarem ustawodawcy było, by przy okazji modernizacji ewidencji można było skutecznie podnieść wszelkie zarzuty będące poza zakresem i przedmiotem prowadzonej modernizacji. W postępowaniu ewidencyjnym nie można więc rozstrzygać innych spraw związanych z podstawą wprowadzenia zmiany do ewidencji gruntów i budynków, w szczególności nie można prowadzić postępowania służącego ustaleniu przebiegu granicy, jeżeli przebieg ten nie wynika z przedłożonych organowi dokumentów. Podważenie ustaleń w tym zakresie jest warunkiem skuteczności zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 64 Konstytucji RP i to z zachowaniem wymogu powiązania go z art. 24a ust. 9 P.g.k.
W skardze kasacyjnej nie postawiono jednak zarzutu naruszenia ani przepisów postępowania ani Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 717/12, wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 934/12). Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2747/12, wyrok NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2327/11). Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12, wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09, wyroki NSA z 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11, z 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09).
Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jednak w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z takim przypadkiem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej również nie przywołano żadnego przepisu prawa, który zdaniem skarżącej kasacyjnie został naruszony przez Sąd I instancji. Tak duży stopień ogólności sporządzenia zarzutu kasacyjnego uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu określenie granic skargi kasacyjnej. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji wadliwie oddalił skargę.
Reasumując, sposób sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej wykluczył możliwość szczegółowego odniesienia się do zarzutu. Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r. sygn. akt I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13, wyrok NSA z 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.