I OSK 2775/23

I OSK 2775/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Marek Stojanowski
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Rz 79/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2023-06-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 672
art. 4 ust. 1 i 2,  art. 36 ust. 1, art.75, art. 76,  art. 32 ust. 1, art. 32 ust. 2 pkt 3, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2a
Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - t.j.
Dz.U. 2023 poz 344
art. 46 ust. 1, ust.  2 pkt 6 w zw. z art. 199 ust. 2, art. 199 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 28, art. 156 § 1 pkt 2 i 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Tezy
Formalne potwierdzenie ustania zarządu leśnego nad nieruchomością, która zmieniła swój charakter, następuje w formie decyzji administracyjnej, a podstawę prawną do jej wydania stanowi art. 46 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023r., poz. 344).
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Bircza od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 79/23 w sprawie ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Bircza na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 28 października 2022 r. nr N-VI.7581.7.2022 w przedmiocie wygaśnięcia trwałego zarządu 1. prostuje oczywistą omyłkę w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 79/23 w ten sposób, że w miejsce numeru "N-V.7581.7.2022" wpisuje "N-VI.7581.7.2022"; 2. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 79/23 oddalił skargę Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Bircza na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 28 października 2022 r. nr N-V.7581.7.2022 w przedmiocie wygaśnięcia trwałego zarządu.
Skargę kasacyjną od wyroku złożyło Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Bircza zarzucając Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. art. 1, art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy: poprzez pominięcie głównych, istotnych zarzutów skargi poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności w zakresie wadliwego zastosowania art. 46 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 46 u.g.n. w zw. z art. 199 ust. 2 u.g.n. niedostrzeżenia, że w wyniku postępowania organy I, jak i II instancji naruszyły normy art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1 oraz art. 80 KPA, art. 28 KPA, poprzez ograniczenie postępowania do pojęć zarządu i trwałego zarządu w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, obowiązującej od 1 stycznia 1998 roku, z powołaniem się na przepis art. 199 ust. 2 u.g.n. w oderwaniu od statusu skarżącego, przekształceń w zakresie prawa do posiadanego mienia przez skarżącego na dzień wejścia w życie ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 1356), w treści u.o.l. tj. na 1 stycznia 1992 r. w związku z treścią art. 75 i 76 u.o.l. Art. 6 ust. 2 lit. a ustawy z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym, poprzez powoływanie się na nieistniejącą w ogóle w prawodawstwie PRL ustawę o lasach z 1985 r.
- art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, a w szczególności zarzutów podniesionych w skardze, poprzez niewyjaśnienie, zupełne pominięcie w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku podstawy i przyczyn nierozpoznania zarzutów w zakresie naruszenia przepisów art. 46 u.g.n, art. 32, art. 75, 76 u.o.l. poprzez niewskazanie przez WSA w uzasadnieniu podstawy i formy zarządu sprawowanego przez skarżącego jako jednostki organizacyjnej PGL LP, do czego WSA był obowiązany treścią art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez niewskazanie przez WSA w uzasadnieniu de facto podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poza odwołaniem się bez związku ze skargą tylko i wyłącznie do definicji lasu zawartej w art. 3, ale tylko w jednej z części uregulowania,
- art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w stanie faktycznym i prawnym, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja w sposób rażący naruszyła prawo materialne, prawo postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co najmniej przy zaistnieniu przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 a, c.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich wadliwe zastosowanie, tj.:
- art. 46 ust. 1, ust. 2 pkt. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 334 ze zm.), w treści także u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że w odniesieniu do działek nr [...] o pow. 3,4995 ha, obj. księgą wieczystą nr [...], obręb [...], [...] o pow. 6,5722 ha, [...] o pow. 8,8989 ha, [...] o pow. 2,3157 ha, oraz działki nr [...] o pow.4,0291 ha [...], obj. Księgą wieczystą nr [...] sprawowany jest trwały zarząd w oparciu o ustawę o gospodarce nieruchomościami, a nie na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1356), w treści także u.o.l. co dało podstawę do wygaszenia zarządu, poprzez wadliwe zastosowanie art. 46 w zw. z art. 199 ust. 2 u.g.n. ust. 1, ust. 2 poprzez niedostrzeżenie, że zarząd Lasów Państwowych jest instytucją mającą swoje umocowanie w ustawie o lasach,
- art. 199 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 3 u.g.n. poprzez uznanie, że przepisy przejściowe do u.g.n. obowiązujące od 1 stycznia 1998 r. przekształciły zarząd PGL LP wprowadzony u.o.l. od 1 stycznia 1992 r. w trwały zarząd w oparciu o ustawę, która nie miała nigdy zastosowania do PGL LP.
- art. 75 i 76 ustawy o lasach w związku z art. 6 ust. 2 lit. a ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym poprzez niedostrzeżenie przez WSA w Rzeszowie, że do czasu wejścia w życie od 1 stycznia 1992 r. ustawy o lasach majątkiem lasów państwowych administrowały przedsiębiorstwa lasów państwowych, posiadające własną osobowość prawną, i że z dniem 1 stycznia 1992 r. w oparciu o art. 75 uol. Okręgowe zarządy lasów państwowych, utworzone na podstawie art. 6 ust. 2 lit. a ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym, stają się regionalnymi dyrekcjami Lasów Państwowych, a nadleśnictwa - nadleśnictwami, w rozumieniu ustawy oraz że mienie okręgowych zarządów lasów państwowych staje się odpowiednio mieniem zarządzanym przez regionalne dyrekcje Lasów Państwowych i nadleśnictwa, a w oparciu o Art. 76 uol Prawa i zobowiązania, należące na podstawie dotychczasowych przepisów do organizacji gospodarczej skupiającej przedsiębiorstwa lasów państwowych pod nazwą Lasy Państwowe, stają się odpowiednio prawami i zobowiązaniami jednostek organizacyjnych Lasów Państwowych, o których mowa w art. 32 ust. 2. i tym samym zbędne stało się odwoływanie do art. 199 ust. 2 u.g.n.
- art. 24a. Art. 24 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz.U. Z 2022 r. poz.514) w brzmieniu obowiązującym w 1995 i 1999 roku poprzez przyjęcie, że działki przekazane PGL LP Nadleśnictwu Bircza w oparciu o decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Przemyślu z 29.11.1995 r. nr G.V.-6114-69/95 umowę Nr UM-08 z 25 lutego 1999 r. nie zostały przekazane w zarząd PGL LP, a de facto przeszły do zasobu nieruchomościami w rozumieniu przepisów, nieobowiązującej w dacie przekazania ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami odnoszącej się do oddawania nieruchomości w trwały zarząd jednostkom organizacyjnym
- art. 2. pkt 3 u.g.n. poprzez nieprzyjęcie, że zapisy u.o.l. stanowią lex specialis wobec przepisów u.g.n., że u.o.l. zawiera Rozdział 6a regulujący sprawy gospodarowania nieruchomościami, tym samym uznanie, za organami administracji publicznej że cyt. "...właściwym organem - zgodnie z art. 11 ust. 1 u.g.n z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów u.g.n. reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej - który może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości lub jej części w razie stwierdzenia, że nieruchomość jest wykorzystywana niezgodnie z jej przeznaczeniem lub stała się zbędna na realizację zadań statutowych jednostki organizacyjnej" i niedostrzeżenie przez WSA, że tym "wyjątkiem" wynikającym z u.g.n. jest ustawa o lasach,
- art. 3, art. 4 ust.1, ust. 3, art. 32 ust. 1, ust. 2 pkt 3, art. 35 ust. 1 pkt 1), 2a) ustawy o lasach poprzez uznanie, że działki objęte przedmiotem postępowania nie znajdują się w zarządzie PGL LP Nadleśnictwa Bircza, a przeszły do zasobów poprzez pozbawienia prawa zarządu przez LP nad nieruchomościami przekazanymi także w oparciu o ustawę o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 28 czerwca 2023 r. sygn. akt II.SA/Rz 79/23, uchylenie w całości decyzji Wojewody Podkarpackiego z 28 października 2022 r. znak sprawy N-VI.7581.7.2022 , decyzji Starosty Przemyskiego z 25 lipca 2022 r. zn. G.IV.C.6824.2.2022, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. Wniesiono o zasądzenie od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącego PGL LP Nadleśnictwa Bircza kosztów postępowania. Działając na podstawie art. 176 § 2. p.p.s.a skarżący kasacyjnie zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Zarzuty skargi kasacyjnej zostały podzielone na dwie główne kategorie: naruszenie przepisów postępowania i naruszenie przepisów prawa materialnego.
Zarzuty naruszenia przepisów postępowania koncentrują się na błędach proceduralnych, które zdaniem skarżącego Nadleśnictwa Bircza, miały istotny wpływ na wynik sprawy. Podniesiono nierozpoznanie istoty sprawy i pominięcie zarzutów skargi. Skarga kasacyjna zarzuca, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do kluczowych argumentów, w tym do wadliwego zastosowania art. 46 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) oraz naruszenia norm "KPA". W tym miejscu należy poczynić uwagę porządkującą, bowiem choć skarga kasacyjna formułuje zarzuty naruszenia przepisów "KPA" to jednocześnie nie definiuje użytego skrótu. Analiza treści skargi kasacyjnej prowadzi jednak do wniosku, że stawiane zarzuty dotyczą ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm. - dalej jako: "k.p.a.") i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał.
Skarga kasacyjna swojej zasadności upatruje w braku podstaw prawnych do wydania zaskarżonych decyzji. Kierunek rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie zdeterminowany został przez przepisy prawa materialnego. Z tej też przyczyny to zasadność zarzutów naruszenia prawa materialnego została oceniona przez Sąd w pierwszej kolejności.
Skarga kasacyjna podnosiła, że zarząd Lasów Państwowych jest instytucją unormowaną w ustawie o lasach i jako taki, nie jest tożsamy z trwałym zarządem w rozumieniu u.g.n. Jednak, wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych dotyczących faktycznego wykorzystania terenu działek, i doszedł do trafnego wniosku, że na podstawie art. 46 u.g.n. można było wydać decyzję dotyczącą wygaśnięcia prawa zarządu Lasów Państwowych. Nietrafnie jednak zasadności skargi kasacyjnej upatruje się w naruszeniu art. 46 ust. 1, ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 199 ust. 2 u.g.n., jak również art. 199 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 3 u.g.n.
Sporne działki zostały przekazane Lasom Państwowym - Nadleśnictwu Bircza nieodpłatnie w zarząd w drodze decyzji wydanej 29 listopada 1995 r. na podstawie art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299) oraz w drodze umowy zawartej na podstawie art. 24 ust. 4a tej samej ustawy, w dniu 25 lutego 1999 r. Zarówno umowa, jak i decyzja dotyczyły nieodpłatnego przekazania w zarząd Lasom Państwowym - Nadleśnictwu Bircza gruntów wchodzących w skład Zasobu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa - w celu ich zalesienia - przez Lasy Państwowe. Skarga kasacyjna akcentuje, że przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach (Dz.U. z 2022 r. poz. 672 z późn. zm.) stanowi, że lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, zwane dalej "Lasami Państwowymi". Odnosząc się do argumentacji skargi zaakcentować trzeba, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o lasach, zarząd stanowi formę władania nieruchomościami Skarbu Państwa, w ramach której Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną. Zarząd ten ma charakter publicznoprawny i jest ściśle związany z leśnym przeznaczeniem gruntu. Logiczną konsekwencją powyższego jest wniosek, iż utrata przez grunt statusu leśnego w ewidencji gruntów i budynków powoduje ustanie ratio legis sprawowania zarządu w trybie ustawy o lasach. Należy też zwrócić uwagę, że na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o lasach w zarząd Lasów Państwowych (nadleśnictw) przekazuje się stanowiące własność Skarbu Państwa grunty przeznaczone do zalesienia miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Ustawa o lasach, mimo wielokrotnych nowelizacji i precyzyjnych odesłań do ustawy o gospodarce nieruchomościami w innych materiach (art. 37a ust. 3, art. 37g ust. 2, art. 40a ust. 2 i ust. 5c), pomija kwestię trybu wygaszenia zarządu. Milczenie ustawodawcy w tym zakresie, co trafnie podnosi się w doktrynie (por. M. Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. 8, 2023, art. 2.), może być postrzegane jako zamierzone zaniechanie. W literaturze przedmiotu wyrażane są wątpliwości co do możliwości wygaszenia zarządu leśnego (por. K. Leśkiewicz, Przegląd Prawa Rolnego 2021 Nr 1, s. 129-146). Niemniej jednak, względy pewności i bezpieczeństwa obrotu prawnego, odczytywane w świetle wykładni celowościowej, prowadzą do jednoznacznego wniosku, że ustanie zarządu leśnego, wynikające ze zmiany charakteru nieruchomości, wymaga formalnego potwierdzenia w drodze decyzji administracyjnej. W konsekwencji, wobec braku autonomicznej regulacji w ustawie o lasach, za podstawę prawną wydania takiego aktu uznać należy, stosowany w drodze analogii, przepis art. 46 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Podsumowując, formalne potwierdzenie ustania zarządu leśnego nad nieruchomością, która zmieniła swój charakter, musi nastąpić w formie decyzji administracyjnej, a podstawę prawną do jej wydania stanowi, stosowany per analogiam, art. 46 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Niezasadne pozostają również pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 46 w zw. z art. 199 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 3 u.g.n. Uprzedzając jednak zasadnicze wywody w tej kwestii należy zaakcentować, że skarga kasacyjna nie jest pozbawiona wad. Przede wszystkim, odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego wadliwie skarga kasacyjna formułuje zarzuty naruszenia art.75 i art. 76 ustawy o lasach w zw. z art. 6 ust. 2 lit. a ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie wskazano jednoznacznie jakie jednostki redakcyjne przepisu art. 75 ustawy o lasach miałyby zostać naruszone w niniejszej sprawie. Tymczasem, przepis ten w dacie wydawania zaskarżonej decyzji dzielił się na trzy ustępy. Jednoznaczne sformułowanie stawianego zarzutu stanowi wymóg istotny, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, granice te musi wywieść właśnie ze złożonego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej i nie może zarzutów skargi kasacyjnej domniemywać. Na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej nie sposób ustalić, w czym skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia przepisu art. 75 ustawy o lasach. Niezależnie od powyższego zarówno przepis art. 75, jak art. 76 ustawy o lasach zamieszczone są w Rozdziale 10, tej ustawy pt. "Zmiany w przepisach obowiązujących oraz przepisy przejściowe i końcowe". Strona skarżąca kasacyjnie odwołuje się do stanu prawnego z dnia 1 stycznia 1992 r. oraz przepisu art. 6 ust. 2 lit. a ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (która uchylona została z dniem 1 stycznia 1992 r.), prowadząc wywód w całkowitym oderwaniu od faktu, że rozpoznawana sprawa dotyczy gruntów, które zostały oddane w zarząd decyzją z 1995 r. oraz przekazane w drodze umowy z 1999 r.
W kwestii zarzutu naruszenia przepisu "art. 3, art. 32 ust. 1, ust. 2 pkt 3, art. 35 ust. 1 pkt 1, 2a ustawy o lasach", wskazać trzeba, że również on został wadliwie skonstruowany. Przepis art. 3 ustawy o lasach dzieli się na dalsze jednostki redakcyjne, a skarga kasacyjna nie precyzuje stawianego zarzutu w tym zakresie. Jednocześnie, jakkolwiek obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, to takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. W omawianym zakresie zarzucono naruszenie przepisu zawierającego prawną definicję lasu (art. 3), przepisu stanowiącego, że lasy państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentują Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia (art. 32 ust. 1), przepisu stanowiącego, że w skład Lasów Państwowych wchodzą nadleśnictwa (art. 32 ust. 2 pkt 3), przepisów określających kompetencje i zadania nadleśniczego (art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2a ustawy o lasach) – konkludując, że do naruszenia tych przepisów doszło poprzez uznanie, że sporne działki nie znajdują się w zarządzie nadleśnictwa. Zarzuty te, oparte na wyliczeniu wielu przepisów podlegały rozpoznaniu wyłącznie w takim zakresie, jaki został wyznaczony w samej skardze kasacyjnej i w znacznej mierze nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu.
Niezasadnie Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie "art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 1, art. 3 § 1 p.p.s.a.".
Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., strona skarżąca kasacyjnie w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez Sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z tej regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej, jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 03 marca 2022 r. sygn. III OSK 839/21).
Z kolei przepis art. 1 p.p.s.a. ma charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym. Z natury rzeczy powyższa norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż określa zakres regulacji p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2019 r., sygn. II OSK 2956/17). Natomiast przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest przepisem wynikowym. Zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Do naruszenia tego przepisu mogłoby więc dojść wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji uznał skargę za zasadną, a pomimo to ją oddalił albo skargi nie uwzględnił, a mimo to uchylił zaskarżoną decyzję (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2016 r. sygn. I OSK 1162/15, wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2018 r. sygn. II FSK 113/16). Taka sytuacja jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Strona skarżąca, chcąca powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji, powinna powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2005 r., z dnia 8 lutego 2007 r. I FSK 1412/06, z dnia 25 czerwca 2013 r. II OSK 502/12). Tymczasem, w badanej sprawie postawiono zarzut naruszenia "art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 1, art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie głównych, istotnych zarzutów skargi, poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze". Uzasadniając zarzut naruszenia przytoczonych przepisów postępowania argumentowano, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do szeregu przepisów prawa materialnego, jak i procesowego oraz przywołał "nieistniejącą ustawę o lasach z 1985 r.". Odnosząc się do tej ostatniej kwestii, należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w odróżnieniu od skargi kasacyjnej, precyzyjnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przywołuje dzienniki znajdujących zastosowanie w sprawie aktów prawnych. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, nie ma zatem podstaw do uzasadnionych wątpliwości, co do tego, że w zdaniu na s. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zaczynającego się od słów "Wprawdzie ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak i ustawa o lasach (...)" doszło wyłącznie do niezręczności redakcyjnej, której zaistnienie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Sąd Wojewódzki w pierwszej części cytowanego zdania odnosi się do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, uchwalonej w 1985 r. i to tego aktu dotyczy zawarte w tym zdaniu wtrącenie "z 1985 r". Podsumowując, w istocie zarzut naruszenia przepisów postępowania wymienionych w tiret pierwszym, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 1, art. 3 § 1 p.p.s.a.", koncentruje się na wadach uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Jakkolwiek, w skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. to on także jest niezasadny. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uchwałą NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FSP 8/09, przesądzono, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taki stan rzeczy, wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, w sprawie nie miał miejsca. Stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania został opisany na trzech pierwszych stronach uzasadnienia. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - będącego przepisem procesowym - w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego typu wpływ ewentualnego naruszenia wymogów uzasadnienia, skargą kasacyjną wykazany nie został. Uzasadnienie wyroku nie musi również zawierać kazuistycznego odniesienia się do wszelkich tez i zarzutów strony (tak: wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt II FSK 3919/17).
Skarga kasacyjna zarzuca również, że decyzje administracyjne wydane w sprawie były nieważne, ponieważ zostały wydane bez podstawy prawnej, a sąd powinien był to stwierdzić i uchylić je, a także umorzyć postępowanie. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. powiązanego z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie mógł jednak przynieść pożądanego rezultatu. Argumentacja skargi kasacyjnej całkowicie pomija, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań działania tej administracji polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych, jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 156). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, ponieważ, jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, kontrolowane działanie organów administracji publicznej znajduje oparcie w przepisie art. 46 u.g.n.
Niezasadnie podniesiono też zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. uzasadniany tym, że organy wadliwie uznały spółkę Hotel Arłamów S.A. (lub jej prezesa) za stronę postępowania, z uwagi na fakt, że nie miała ona interesu prawnego w sprawie, a w dacie wszczęcia postępowania nie była już dzierżawcą nieruchomości. Na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. decyzja administracyjna jest nieważna, jeśli została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Odnosząc się do tego zarzutu należy wyjaśnić, że przez skierowanie decyzji należy rozumieć określenie praw i obowiązków oznaczonego podmiotu (por. np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. II OSK 1935/11, wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. I OSK 38/14, wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. I OSK 681/19). Przyjęte w judykaturze sądowoadministracyjnej rozumienie przesłanki "skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie", o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi kontynuację stanowiska prezentowanego od momentu wejścia w k.p.a. Od samego początku obowiązywania tego aktu akcentowano, że w istocie rzeczy chodzi tu, nie o "skierowanie" decyzji, lecz o rozstrzygnięcie decyzją o sytuacji prawnej osoby niebędącej stroną w sprawie (...). Nieważna jest decyzja normująca sytuację prawną podmiotu niebędącego stroną w sprawie (por. W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s. 266). Takie również stanowisko przedstawiane jest równie konsekwentnie w literaturze przedmiotu, gdzie akcentuje się, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. obejmuje wypadki wadliwości decyzji polegającej na rozstrzygnięciu decyzją o sytuacji prawnej osoby, która w świetle norm prawa materialnego nie ma ani interesu prawnego, ani obowiązku prawnego w danej sprawie administracyjnej. Adresata decyzji Starosty Przemyskiego określono w sposób przejrzysty i jest nim Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Bircza. W tym przypadku nawet prowadzenie postępowania z udziałem podmiotu statusu strony nie posiadającego należałoby ocenić jako uchybienie pozostające bez wpływu na wynik sprawy. Niezasadnie więc zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. powiązano z art. 28 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.
Powyższe oznacza, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, jakkolwiek trafnie argumentuje skarżąca kasacyjnie, że nie ma racji Sąd pierwszej instancji, przekonując że w rozpatrywanej sprawie nastąpiło przekształcenie zarządu przysługującego Lasom Państwowym w trwały zarząd w trybie art. 199 ust. 2 u.g.n. Należy wziąć pod uwagę, że instytucja zarządu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub własność gminy była uregulowana w ustawie o gospodarowaniu gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami, która została uchylona wraz z wejściem w życie u.g.n. Nowa ustawa wprowadziła instytucję trwałego zarządu, z tych względów konieczne było wprowadzenie przepisu przejściowego odnoszącego się do instytucji funkcjonującej pod rządami uchylanej ustawy. Przepisem takim jest właśnie art. 199 ust. 2 u.g.n. (por. A. Prusaczyk [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. 8, 2023, art. 199.). Analogiczne stanowisko prezentowane jest w doktrynie, gdzie przy wykorzystaniu dyrektyw systemowych wykładni prawa akcentuje się, że jakkolwiek bardzo ogólne sformułowanie przepisu art. 199 ust. 2 dotyczącego przekształcenia zarządu w trwały zarząd bez jakiegokolwiek odniesienia się do podstawy prawnej powstania tego zarządu może rodzić wątpliwości co do zakresu stosowania powyższego przepisu, to wykładnia systemowa skłania do przyjęcia węższego zakresu stosowania art. 199 ust. 2. Wskazując, że przepis art. 199 ust. 2 nie ma charakteru generalnej normy przekształcającej "wszystkie zarządy" nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub gminy, sprawowane przez jednostki organizacyjne w trwały zarząd, lecz tylko zarządy powstałe na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zauważa się, że do ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wprowadzono instytucję trwałego zarządu. Nastąpiło to jednak dopiero od 14 czerwca 1999 r. Natomiast ustawa z 6 maja 1999 r. nowelizująca ustawę o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i wprowadzająca trwały zarząd w miejsce zarządu nie zawiera przepisu, który podobnie jak art. 199 ust. 2 u.g.n. byłby podstawą do przekształcenia z mocy prawa dotychczasowych zarządów w trwały zarząd (por. E. Kremer, Trwały zarząd jako forma władania nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego i nieruchomościami Skarbu Państwa, St.Iur.Agraria 2000, nr 1, s. 149-171.).
Podsumowując, na podstawie przepisu art. 199 ust. 2 u.g.n. przekształceniu w trwały zarząd ulegało prawo zarządu powstałe w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Taka sytuacja nie miała miejsca w badanej sprawie. Wady argumentacji uzasadnienia nie pozbawiają jednak zaskarżonego rozstrzygnięcia trafności.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Jednocześnie wobec stwierdzenia oczywistej omyłki w komparycji wyroku Sądu I instancji w zakresie numeru zaskarżonej decyzji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 156 § 3 w zw. z art. 156 § 1 p.p.s.a. sprostował z urzędu w tym zakresie zaskarżone orzeczenie (pkt 1 wyroku).