I OSK 2768/16

I OSK 2768/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2018-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-11-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Jan Paweł Tarno /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Komunalizacja mienia
Sygn. powiązane
I SA/Wa 417/16 - Wyrok WSA w Warszawie z 2016-06-30
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 50 § 1, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Uniwersytetu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 417/16 w sprawie ze skargi Uniwersytetu [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 czerwca 2016 r., I SA/Wa 417/16 oddalił skargę Uniwersytetu [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że stoi na stanowisku, iż domniemanie zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym, wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o kwih (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.) jest zwykłym domniemaniem wzruszalnym (praesumptio iuris tantum). Jego obalenie może nastąpić w drodze powództwa opartego na art. 10 cyt. ustawy o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Niezależnie od powyższego można je także obalić dowodem przeciwnym w każdym postępowaniu, w którym od stwierdzenia rzeczywistego stanu prawnego zależy treść rozstrzygnięcia (por. np. B. Barłowski, E. Janeczko, Księgi wieczyste, s. 35-36; Gniewek, Prawo rzeczowe 2002 r. s. 288, J. Ignatowicz, J. Wasilkowski, System Prawa Prywatnego, t. II s. 911; A. Menes, Domniemania s. 66, K. Piasecki, Księgi wieczyste, s. 19; S. Rudnicki, Komentarz, s. 29-30, uchwała Sądu Najwyższego z 26.03.1993 III CZP 14/93 oraz wyrok Sądu Najwyższego z 5.04.2006 r. IV CSK 177/05). Trzeba jednak zauważyć, że po pierwsze jest to dopuszczalne jedynie w ramach postępowania przed sądem powszechnym, a po wtóre obalenie w takim postępowaniu domniemania zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym wywołuje skutki prawne jedynie w zakresie rozpatrywanej sprawy i zapadającego tam rozstrzygnięcia. Tym samym wpis w księdze wieczystej, z wyłączeniem tej sprawy, funkcjonuje nadal obejmując domniemanie jego zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. (E. Gniewek, System Prawa Prywatnego, t. IV, Prawo rzeczowe, s. 122).
Ujawnienie w treści księgi wieczystej Kw nr [...] działki o nr ewidencyjnym [...] jako przedmiotu własności Skarbu Państwa, zdecydowało o trafności stanowiska zajętego przez organy obu instancji, że nie są one uprawnione do konfrontowania jego prawidłowości w kontekście dokumentów przedstawionych przez Skarżącego. Ani bowiem organy administracji ani też sądy administracyjne nie są uprawnione do kwestionowania domniemania prawnego wiarygodności ksiąg wieczystych, co do kwestii, że prawo jawne w tych księgach ujawnione wpisane jest zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym – por. np. wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r., I OSK 746/15. Z powyższego zaś wynika wniosek zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co do braku przymiotu strony Skarżącego w niniejszej sprawie, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przeciwne ustalenia determinowałyby natomiast ocenę naruszenia przez organ nadzoru art. 365 k.p.c. przez zignorowanie wpisu w księdze wieczystej rozumianego jako orzeczenie sądowe w świetle art. 626(8) § 6 k.p.c. Skoro poza sporem jest, że udział w postępowaniu komunalizacyjnym jest zarezerwowany dla Skarbu Państwa, właściwej Gminy oraz podmiotu który udokumentuje swój tytuł prawny do skomunalizowanej nieruchomości, to uznać należało, że Skarżący stosownym uprawnieniem się nie wykazał.
Odnosząc się natomiast do twierdzeń Skarżącego Uniwersytetu [...], Sąd podkreślił, że zna i akceptuje pogląd wyrażony w uchwale 7 sędziów SN z 9 października 2007 r., III CZP 46/07, że w sprawie o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości – ujawnionego w księdze wieczystej na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), z rzeczywistym stanem prawnym, sąd jest związany tą decyzją. Powyższe nie zamyka jednak Skarżącemu drogi do skutecznego dochodzenia swoich praw, jeśli mu takie w istocie przysługują. Uniwersytet [...] zachowuje bowiem prawo do skorzystania z uprawnienia do sformułowania przed cywilnym sądem powszechnym, żądania ustalenia na podstawie art. 189 k.p.c., że w dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r., był właścicielem spornej działki. W przeciwieństwie do uzgodnienia treści księgi wieczystej w oparciu o art. 10 u.k.w.h, które odnosi się wyłącznie do stanu prawnego istniejącego w dacie wydawania wyroku przez sąd, powództwo ustalające może zawierać żądanie ustalenia, że danemu podmiotowi przysługiwało określone prawo w określonej dacie, pod warunkiem wykazania przez powoda interesu prawnego w domaganiu się takiego rozstrzygnięcia. Uzyskanie prawomocnego orzeczenia zgodnego ze złożonym wnioskiem, będzie stanowiło potwierdzenie istnienia, po stronie Uniwersytetu [...], statusu strony w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym oraz otworzy Skarżącemu drogę do stwierdzenia, przez organ administracji, nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody K. z [...] listopada 1991 r., jako wydanej w stosunku do nieruchomości, która nie stanowiła w dniu komunalizacji własności Skarbu Państwa.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Uniwersytet [...], zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o kwih przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że unieważnienie przez sąd administracyjny decyzji administracyjnej stoi w sprzeczności z zasadą domniemania zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym;
b) art. 10 ustawy z 6 lipca 1982 r. o kwih przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że strona postępowania może wystąpić z powództwem cywilnym o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, w sytuacji, gdy w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja administracyjna, a dodatkowo powództwo z art. 10 ustawy o kwih odnosi się do wyłącznie aktualnego stanu prawnego;
c) art. 189 ustawy z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy niedopuszczalne jest powództwo o ustalenie, gdyż strona skarżąca nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 189 kpc;
d) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 5 oraz art. 18 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez odmowę przyjęcia, iż decyzja komunalizacyjna Wojewody K. z [...] listopada 1991 r. znak [...], rażąco narusza prawo,
e) art. 45 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. przez jego niezastosowanie i uniemożliwienie skarżącej merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, w sytuacji, gdy niemożliwe jest w tej sprawie wytoczenie powództwa przed sądem powszechnym; a także przepisów postępowania przez sądami administracyjnymi, które miały wpływ na wynik sprawy, a dokładnie:
f) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 28 kpa i art. 105 § 1 kpa oraz w związku z art. 140 kc przez ustalenie, iż Uniwersytetowi [...] nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody K. z [...] listopada 1991 r., a w konsekwencji umorzenie tego postępowania,
g) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa w związku z art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa przez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w konsekwencji niewyczerpujące zbadanie i subsumcję materiału dowodowego przez zaniechanie ustalenia w postępowaniu administracyjnym czy wydanie decyzji komunalizacyjnej było prawidłowe, a więc, czy Skarb Państwa na dzień jej wydania, faktycznie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a jeżeli tak, to na jakiej podstawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący powołał się w swojej skardze na treść uchwały Sądu Najwyższego z 9 października 2007 r., III CZP 46/07, że w sprawie o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości – ujawnionego w księdze wieczystej na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 18 ust. 1 i w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, z rzeczywistym stanem prawnym, sąd jest związany tą decyzją. Zwłaszcza, iż WSA w Warszawie podkreślił w uzasadnieniu (s. 6), że zna i akceptuje pogląd wyrażony w tej uchwale SN. Tym bardziej więc niezrozumiałe jest jego stanowisko, że skoro uznaje za trafny pogląd przedstawiony przez Sąd Najwyższy, a więc, że "w pierwszej kolejności należy wzruszyć ostateczną decyzję administracyjną przez organ lub sąd administracyjny, gdyż sąd powszechny jest nią związany dopóki funkcjonuje ona w obrocie prawnym, to dlaczego w dalszej części uzasadnienia wyroku WSA uznaje contra uchwale SN, że dopóki sąd powszechny nie uzna wadliwości wpisu w księdze wieczystej, dopóty organ lub sąd administracyjny nie może wzruszyć decyzji administracyjnej.
Skarżący zarzuca Sądowi niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 3 ust. 1 ustawy o kwih. WSA wskazał, że: "ani organy administracji, ani też sądy administracyjne nie są uprawnione do kwestionowania domniemania prawnego wiarygodności ksiąg wieczystych, co do kwestii, że prawo jawne w tych księgach ujawnione wpisane jest zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym", czego oczywiście skarżący nie kwestionuje. Jednakże podkreślić należy, że w niniejszym stanie faktycznym i prawnym, nie znajdzie zastosowania art. 3 ust. 1 ustawy o kwih.
Sąd powołał się w swoim uzasadnieniu na wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r., I OSK 746/15 jakoby na potwierdzenie prawidłowości uznania braku przymiotu strony skarżącego w niniejszej sprawie. Uzasadnienie tego wyroku wskazuje, iż art. 3 ust. 1 ustawy o kwih stanowi domniemanie zgodności prawa z rzeczywistym stanem prawnym. Jednakże zarówno w tamtej sprawie administracyjnej z orzeczenia, a przede wszystkim w tej sprawie nie ma zastosowania art. 3 ust. 1. W tej sprawie administracyjnej znajduje zastosowanie art. 3 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych, i hipotece, gdyż Skarb Państwa nie jest wpisany jako właściciel przedmiotowej nieruchomości objętej księgą wieczystą [...]. Skarżący od samego początku nie kwestionował aktualnego wpisu w Dziale II Księgi wieczystej, nie domagał się jego podważenia (a tylko aktualny wpis objęty jest domniemaniem z art. 3 ust. 1 ustawy o kwih). Co więcej, w powołanym już wcześniej wyroku NSA z 13 stycznia 2016 r., NSA uznał, że "związanie organu wpisem oznacza związanie wpisem istniejącym, aktualnym, a więc nie obejmuje wpisów wykreślonych". W niniejszej sprawie Sąd jak i organ powoływał się na wpis Skarbu Państwa, który był już wpisem wykreślonym. Zgodnie z tym zarówno wywody WSA w Warszawie jak i wcześniej organu dotyczyły już wpisu nieaktualnego, na którego treść niepodobna się powołać. Tak więc – zgodnie z powołanym wyżej wyrokiem NSA z 13 stycznia 2016 r. – "po myśli art. 3 ust 2 ustawy o kwih wykreślony wpis jest objęty domniemaniem nieistnienia". Jeżeli nie ma domniemania zgodności prawa z rzeczywistym stanem prawnym w odniesieniu do Skarbu Państwa, a skarżący przedstawił dokumenty stanowiące podstawę własności przedmiotowej nieruchomości (kontrakt kupna sprzedaży z 26 kwietnia 1933 r.) to organ winien uznać Uniwersytet [...] za stronę w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Nie można było uznać, że zastosowanie w tej sprawie ma art. 3 ust. 1 ustawy o kwih, skoro wpis w księdze wieczystej dotyczący Skarbu Państwa został wykreślony, a tego wpisu dotyczyło niniejsze postępowanie. Co więcej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając brak przymiotu skarżącego jako strony powołuje się na w/w orzeczenie NSA. Tymczasem jego lektura nasuwa zupełnie inne wnioski, zbieżne z treścią uchwały SN III CZP 46/07. NSA wyraźnie bowiem wskazuje w orzeczeniu I OSK 746/15, że: "W orzecznictwie dominuje bowiem pogląd podzielany przez skład Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający niniejszą sprawę o konieczności rozgraniczenia drogi sądowej i administracyjnej, odrębności orzeczeń sądowych i administracyjnych oraz wzajemnym ich poszanowaniu. Jego konsekwencją jest związanie sądu uzgodnieniowego decyzją administracyjną (p. m.in. uchwała siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 9 października 2007 r., III CZP 46/07 (OSNC z 2008 r., nr 3, póz. 30), wyrok tego Sądu z 29 czerwca 2012 r., sygn. akt ICSK 541/11, niepubl) (...) Uchwała ta dotyczy związania w postępowaniu uzgadniającym treść księgi wieczystej decyzją komunalizacyjną, stwierdzającą nabycie nieruchomości Skarbu Państwa przez jednostkę samorządu terytorialnego z mocy prawa, a więc generalnie decyzji deklaratoryjnej, która jednak z uwagi na swój charakter legitymacyjny, zdaniem Sądu Najwyższego ma cechy konstytutywne. Zatem wywody zaprezentowane w jej uzasadnianiu można przenieść na grunt niniejszej sprawy. W konsekwencji uprawnionym jest pogląd, że sąd powszechny w trybie art. 10 ustawy o kwih nie mógłby zarządzić więc wpisu odmiennej treści przed wyeliminowaniem decyzji przekształceniowej, na podstawie której dokonano wpisu aktualnego, gdyż naruszyłby rozdział oraz odrębność władz sądowniczej i administracyjnej, nadto dopuściłby do funkcjonowania w obrocie rozbieżnych orzeczeń".
Sąd w zaskarżonym wyroku sam przyznaje, iż powództwo z art. 10 ustawy o kwih w tej sprawie nie może mieć zastosowania, gdyż to powództwo może odnosić się wyłącznie do stanu prawnego istniejącego w dacie wydawania wyroku przez sąd. Skarżący w całości zgadza się z tym stanowiskiem. Jednocześnie Sąd błędnie stwierdza, iż prawomocny wyrok ustalający w trybie art. 189 Kpc otworzy skarżącemu drogę do postępowania administracyjnego w przedmiocie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Według skarżącego brak jest "interesu prawnego" w rozumieniu art. 189 Kpc. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z 30 listopada 2005 r., III CK 277/05 wyraźnie stwierdził, iż "Przesłanką powództwa opartego na art. 189 Kpc jest "interes prawny". Powód żądając ustalenia stosunku prawnego lub prawa powinien wykazać, ze została zagrożona jego sfera prawna, że istnieje niepewność prawa, którego ustalenia żąda. Wobec tego, że pojęcie interesu prawnego należy do zagadnień związanych z oceną zasadności powództwa, sąd rozstrzygający takie powództwo powinien dysponować precyzyjnie wskazanymi przez powoda okolicznościami, które składają się na treść tego interesu. Samo odwołanie się do prowadzonego postępowania administracyjnego nie jest wystarczające. Jeżeli interes prawny w wytoczeniu powództwa o ustalenie prawa własności miałby być uzasadniany potrzebą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, to należałoby przyjąć, że powód nie ma interesu prawnego w wytoczeniu takiego powództwa. Wyrok rozstrzygający takie powództwo nie może stanowić bowiem podstawy dla stwierdzania w postępowaniu administracyjnym nieważności orzeczenia administracyjnego. Orzekające Sądy, uznając, że powód ma interes prawny w wytoczeniu powództwa wskazały, że ustalenie prawa własności spornych maszyn niezbędne jest dla potrzeb "prowadzonego postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 12 października 1953 r." Jest to stwierdzenie oczywiście błędne. Wyrok rozstrzygający takie powództwo nie może bowiem stanowić podstawy dla stwierdzenia w postępowaniu administracyjnym nieważności wzmiankowanego orzeczenia administracyjnego. Za uzasadniony należało zatem uznać zarzut naruszenia art. 189 KPC".
Również w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że "ocena interesu prawnego wymaga zindywidualizowanych, elastycznych kryteriów, uwzględniających celowościowe podstawy powództwa z art. 189 k.p.c. Jedną z przesłanek badanych przy rozważaniu celowości wykorzystania powództwa o ustalenie jest znaczenie, jakie wyrok ustalający wywarłby na sytuację prawną powoda. O występowaniu interesu prawnego świadczy możliwość stanowczego zakończenia na tej drodze sporu, natomiast przeciwko jego istnieniu – możliwość uzyskania pełniejszej ochrony praw powoda w drodze innego powództwa. O występowaniu interesu prawnego świadczy możliwość stanowczego zakończenia na tej drodze sporu, natomiast przeciwko jego istnieniu – możliwość uzyskania pełniejszej ochrony praw powoda w drodze innego powództwa" – wyrok WSA w Gdańsku z 13 stycznia 2016, II SA/Gd 481/15. Reasumując skarżący w całości podtrzymuje stanowisko, iż jedyną drogą jest postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Jedynym w ww. postępowaniu administracyjnym żądaniem Uniwersytetu jest zbadanie przez odpowiedni organ kontrolujący prawidłowości decyzji komunalizacyjnej, a więc zbadanie na jakiej podstawie Skarb Państwa nabył własność przedmiotowej nieruchomości. W związku z powyższym skarżący zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa w związku z art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa przez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Błędne jest stanowisko Sądu, że zaskarżone orzeczenie nie zamyka skarżącemu drogi do skutecznego dochodzenia swoich praw. Skarżący na obecnym etapie nie ma możliwości dochodzenia swoich praw zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i cywilnym. Organ, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niezasadnie uznał, że skarżącemu nie przysługuje status strony, uniemożliwiając tym samym skarżącemu, już na samym wstępie, dokonanie kontroli spornej decyzji administracyjnej. Biorąc pod uwagę również stanowisko, niemalże już ugruntowane, w polskim orzecznictwie, nie ma możliwości, aby skarżący dochodził swoich praw przed sądem powszechnym (zarówno w trybie art. 10 ustawy o kwih, jak i powództwa o ustalenie z art. 189 kpc). Z przywołanych orzeczeń wyraźnie wynika, że sądy powszechne są związane ostateczną decyzją administracyjną i dopóki taka decyzja nie zostanie wzruszona, dopóty sąd powszechny nie jest władny kwestionować prawa własności gminy i nie jest uprawniony do rozstrzygania, czy Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości. Stworzenie takiej sytuacji prawnej przez Sąd I instancji powoduje zamknięcie skarżącemu sądowej drogi dochodzenia konstytucyjnych wolności i praw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej jako: "p.p.s.a."). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.
Trafnie zauważył Sąd I instancji, że istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do kwestii, czy zasadnie organ nadzoru umorzył postępowanie zainicjowane wnioskiem Skarżącego Uniwersytetu [...] o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody K. z [...] listopada 1991 r., z tej przyczyny, że treść księgi wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości dokumentuje, iż Uniwersytetowi [...] nie przysługiwał do niej w dniu 27 maja 1990 r. żaden tytuł prawnorzeczowy, a jej ujawnionym właścicielem w tej dacie był Skarb Państwa.
Stanowisko to jest zasadne, ponieważ zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązki. Pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny uprawniający do wszczęcia postępowania i bycia w nim stroną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Nie wystarczy wewnętrzne przekonanie danego podmiotu w tym zakresie, które zwykle wiąże się z interesem faktycznym a nie prawnym. Skoro zaś art. 28 kpa nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przymiotu strony postępowania, to ustalenie interesu prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. W odniesieniu do postępowania "komunalizacyjnego" i biorąc pod uwagę bezsporny stan faktyczny sprawy nie ma normy prawnej pozwalającej na przyjęcie, że jednostka niemająca tytułu prawnorzeczowego do skomunalizowanej nieruchomości posiada interes prawny uzasadniający jej udział w takim postępowaniu w charakterze strony.
Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. każdy, kto ma w tym interes prawny, jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Związanie legitymacji do wniesienia skargi z posiadaniem interesu prawnego nastąpiło już w ustawie o NSA z 1995 r. W ten sposób ustawodawca zrezygnował z kryterium strony, które związane jest z załatwianiem spraw w postępowaniu administracyjnym. Było to niezbędne ze względu na objęcie zakresem kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego aktów i czynności podejmowanych poza tym postępowaniem, takich jak np. uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego. Z tego względu pojęcie strony stało się kryterium niewystarczającym do określenia legitymacji do wniesienia skargi, albowiem nie obejmowało podmiotów, których praw lub obowiązków dotyczyły działania administracji, ale które jednocześnie nie miały statusu strony.
Niemniej jednak obecna regulacja nie zrywa łączności między definicją strony postępowania administracyjnego a definicją podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi. Wynika to z faktu, że o możliwości żądania wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym decydują przesłanki zbliżone do tych, które stanowią podstawę legitymacji procesowej strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest ta legitymacja, ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Innymi słowy, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku – por. wyrok NSA z 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 (ONSA 1997, nr 2, poz. 89). Pojęcie interesu prawnego należy zaś ujmować w kategoriach obiektywnych. Istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki – por. szerzej J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003, s. 223 i n. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej – por. wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83 (LexPolonica nr 332569).
Należy więc podkreślić, że jednostka ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jej sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje – uzasadnione treścią normy prawa materialnego – realne i rzeczywiste powiązanie, czyniące ją "zainteresowaną" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnioną do udziału w nim w charakterze strony. Ta realność (aktualność) jest istotną cechą interesu prawnego, artykułowaną w piśmiennictwie i w orzecznictwie sądowym. Nie jest zatem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, do których osiągnięcia dąży, takimi które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości (tak jak próbuje to uczynić skarżący kasacyjnie) – por. wyrok NSA z 25 października 2006 r., II GSK 163/2006, niepubl. W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje stanowisko, że zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym. Ten zaś nie daje uprawnienia do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ interes prawny, którym legitymuje się skarżący powinien być aktualny. Podkreślano to wielokrotnie i konsekwentnie w orzecznictwie. Przykładowo, utrata przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. powoduje, że skarżący utracił interes prawny, który uzasadniał wniesienie skargi na bezczynność. W takim przypadku postępowanie sądowoadministracyjne należy umorzyć (art. 161 § 1 pkt 3) – por. np. postanowienie NSA z 15 lutego 2006 r., II OSK 825/05, LEX nr 194006.
Wyjątkiem od tej zasady jest jedynie legitymacja skargowa adresata decyzji, który nie miał interesu prawnego legitymującego go do udziału w postępowaniu administracyjnym – por. wyrok WSA w Warszawie z 27 stycznia 2004 r., III SA 1617/02 (OSP 2005, nr 11, poz. 128). Interesu prawnego tego podmiotu w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy upatrywać w prawie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji adresowanej do osoby niebędącej stroną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Pogląd ten nie budzi wątpliwości również na tle przepisów postępowania podatkowego. Tak więc, osoba, którą w decyzji podatkowej wskazano jako stronę, ale nią de facto nie była, ma prawo wnieść, w ramach interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1, skargę do sądu administracyjnego – wyrok WSA w Warszawie z 27 stycznia 2004 r., III SA 1617/02 z aprobującą glosą W. Chróścielewskiego (OSP 2005, nr 11, s. 579). Taka sytuacja nie występuje jednak na gruncie rozpoznawanej sprawy.
W granicach niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi U[...] na decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody K. z [..] listopada 1991 r. Sąd I instancji obowiązany był zbadać, komu przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do komunalizowanej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. (art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych). Jak wynika z księgi wieczystej [...] w tej dacie był wpisany jako właściciel przedmiotowej nieruchomości Skarb Państwa. Natomiast nie było w tej księdze wpisu, który uwidoczniałby jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy Uniwersytetu [...] do tej nieruchomości. Trafnie zatem przyjął Sąd I instancji, że przy ocenie tej kwestii był związany postanowieniami art. 3 ust. 1 ustawy o kwih, że: "ani organy administracji, ani też sądy administracyjne nie są uprawnione do kwestionowania domniemania prawnego wiarygodności ksiąg wieczystych, co do kwestii, że prawo jawne w tych księgach ujawnione wpisane jest zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym", ponieważ był to wpis aktualny na dzień komunalizacji przedmiotowej nieruchomości, która nastąpiła z mocy samego prawa. Zatem uznać należało, że art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o kwih przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Tym samym, również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 28 kpa i art. 105 § 1 kpa jest nieuzasadniony, ponieważ Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na stanie faktycznym i prawnym, znajdującym uzasadnienie w aktach sprawy (art. 133 p.p.s.a.) czyni to również bezpodstawnym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa w związku z art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa przez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Bezzasadne są również zarzuty naruszenia przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 10 ustawy z 6 lipca 1982 r. o kwih oraz art. 189 kpc, a także art. 45 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. przez jego niezastosowanie, ponieważ przepisy te nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Co prawda, Sąd I instancji prowadził – zupełnie niepotrzebnie, bo poza granicami rozpoznawanej sprawy, czym naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozważania co do treści i znaczenia tych przepisów, ale jest to uchybienie przepisowi postępowania, pozostające bez wpływu na wynik sprawy.
Za chybiony należało również uznać zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 5 oraz art. 18 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez odmowę przyjęcia, iż decyzja komunalizacyjna Wojewody K. z [...] listopada 1991 r., znak [...] rażąco narusza prawo, ponieważ Sąd I instancji w ogóle nie dokonał oceny, czy te przepisy zostały naruszone w postępowaniu komunalizacyjnym. I uczynił to prawidłowo, ponieważ dokonanie takiej kontroli byłoby wyjściem poza granice skargi na decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody K. z [...] listopada 1991 r., co pozostawałoby w sprzeczności z art. 134 § 1 p.p.s.a.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.