I OSK 2764/20

I OSK 2764/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Jolanta Rudnicka /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1912/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-01-22
Skarżony organ
Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części oraz decyzję II instancji w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2016 poz 2147
art. 200
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 38 ust. 2
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Sentencja
Dnia 26 lutego 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: sekretarz sądowy Monika Szewczyk po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1912/19 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 2 lipca 2019 r. nr DO.2.6610.151.2017.MP w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 2, tj. w części oddalającej skargę i w tej części uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1912/19, po rozpoznaniu skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 2 lipca 2019 r., nr DO.2.6610.151.2017.MP, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 9 czerwca 2017 r. nr NWIV.752.38.1.2017 w zakresie dotyczącym działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]; w pkt 2. w pozostałym zakresie skargę oddalił.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia 9 czerwca 2017 r. Wojewoda Śląski, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm. – dalej "u.g.n.") odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie, prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w [...], obręb [...], obejmującego działki nr [...], [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] dla których Sąd Rejonowy w Dąbrowie Górniczej prowadzi księgę wieczystą [...].
Po rozpoznaniu odwołania PKP, Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia 2 lipca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów obu instancji było stwierdzenie, że skarżąca spółka nie przedstawiła dowodów potwierdzających przysługiwanie jej prawa zarządu lub użytkowania do przedmiotowych działek na dzień 5 grudnia 1990r.
Organy administracji wskazały, że przedłożona przez skarżącą decyzja Naczelnika Miasta Sławkowa z dnia 29 grudnia 1986 r. o ustaleniu opłaty rocznej za zarząd gruntem nie potwierdza istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu. Wyjaśniono, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, tylko, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Z decyzji o opłatach powinien wynikać jednoznacznie tytuł prawny ich wnoszenia.
Na w/w decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 2 lipca 2019 r., skarżąca spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 9 czerwca 2017 r. nr NWIV.752.38.1.2017 w zakresie dotyczącym działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]; w pkt 2. w pozostałym zakresie skargę oddalił.
Sąd wskazał, że skarga jest częściowo zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane przez skarżącą spółkę.
Sąd podał, że skarżąca spółka złożyła wniosek o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego działek wskazanych we wniosku na podstawie art. 200 u.g.n.. Jednak w piśmie z dnia 3 lutego 2017 r., skarżąca wskazała, że w odniesieniu do części działek objętych wnioskiem z dnia 28 lutego 2005 r. modyfikuje swoje stanowisko i wnosi o zmianę podstawy prawnej prowadzonego postępowania z art. 200 u.g.n. na art. 34 ustawy o komercjalizacji PKP. Żądanie to dotyczyło działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] k.m. [...] obręb [...].
Sąd stwierdził, że wobec treści w/w pisma skarżącej z dnia 3 lutego 2017 r. organ powinien był umorzyć postępowanie prowadzone w trybie art. 200 u.g.n. co do działek, w stosunku do których skarżąca zmieniła podstawę prawną swojego żądania, a następnie wszcząć i przeprowadzić postępowanie dotyczące nabycia prawa użytkowania wieczystego do tych działek w trybie żądanym przez stronę. Sąd zaznaczył, że sprawa administracyjna dotycząca stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego określonych działek gruntu w trybie art. 200 u.g.n. jest bowiem zupełnie inną sprawą, niż sprawa dotycząca nabycia owego prawa na podstawie art. 34 ustawy o komercjalizacji PKP. Tymczasem, organy obu instancji odmówiły skarżącej przyznania prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 200 u.g.n. m.in. do działek, co do których zmieniona została podstawa prawna żądania.
W ocenie Sądu, ponieważ skarżąca spółka ani na etapie odwołania, ani na etapie skargi nie wyjaśniła, czy w stosunku do tych konkretnych działek podtrzymuje swoje stanowisko co do zmiany podstawy prawnej nabycia prawa użytkowania wieczystego, konieczne stało się uchylenie decyzji organów obu instancji w zakresie orzekającym o tych działkach, celem ustalenia czy skarżąca podtrzymuje swoje żądanie wydania w stosunku do tych działek decyzji na podstawie art. 34 ustawy o komercjalizacji PKP.
W pozostałym zakresie, to jest w zakresie pozostałych działek, co do których podtrzymane zostało żądanie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego na podstawie art 200 u.g.n. zarzuty podniesione w skardze Sąd uznał za niezasadne.
Sąd wskazał, że nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w trybie art. 200 u.g.n. dotyczy gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy, z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, które 5 grudnia 1990r. pozostawały w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa.
Sąd podzielił ustalenia organów, że nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie spełnienie pierwszej przesłanki, to jest przysługiwanie prawa własności do nieruchomości wymienionych w decyzji Skarbowi Państwa. Natomiast co do przedmiotowych działek nie przysługiwało skarżącej prawo zarządu.
Sąd podkreślił, że jedynym dokumentem, jaki udało się pozyskać organowi I instancji była decyzja z dnia 29 grudnia 1986 r. o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntów. W decyzji tej brak jest jednak odwołania do jakiejkolwiek decyzji o przekazaniu gruntów w zarząd, czy użytkowanie.
Sąd I instancji podkreślił, że niesporne jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż ustanowienie prawa zarządu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. poz. 464, z późn. zm.) w związku z art. 200 ust. 1 u.g.n. wymagało albo formy zindywidualizowanej, albo też przepisu rangi ustawowej. Wobec tego Sąd stwierdził, że znajdująca się w aktach administracyjnych w/w decyzja z dnia 29 grudnia 1986 r. nie może być podstawą do uznania, iż skarżącej spółce przysługiwało prawo zarządu lub użytkowania do spornej nieruchomości.
W konsekwencji Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji w części orzekającej o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego do pozostałych działek, to jest do działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] uznać należało za prawidłowe.
Od powyższego wyroku skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie, w jakim doszło do oddalenia skargi, tj. co do pkt 2 wyroku. Wniesiono o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji,
2. przedstawienie pełnemu składowi Izby Ogólnoadministracyjnej NSA zagadnienia prawnego polegającego na ustaleniu rozumienia "pozostawania nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.)",
3. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,
4. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
a) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci:
1. § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r., Nr 23, poz. 120 ze zm.) poprzez uznanie, że wykazanie zarządu przy pomocy dokumentów w postaci decyzji dotyczących naliczenia opłat za zarząd gruntem może stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu wyłącznie wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy spełniają ściśle określone wymogi, mimo, że takie ograniczenia nie wynikają z tego przepisu,
2. art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), poprzez uznanie, że tylko decyzja o oddaniu gruntu w zarząd może stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu, mimo że oddanie gruntu w zarząd nie miało skutków cywilnoprawnych, w praktyce następowało zazwyczaj na drodze czynności faktycznych, dany grunt był niezbędny do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych, a państwowa jednostka organizacyjna uiszczała stosowne opłaty, na potwierdzenie czego przedłożyła stosowną decyzję,
b) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ("p.p.s.a."), poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 §1 ab initio K.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 §1 i art. 80 K.p.a., polegające na ograniczeniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej na wstępie wskazano m.in., że złożenie środka zaskarżenia w niniejszej sprawie podyktowane jest oceną skarżącej zaprezentowaną już w skardze kasacyjnej z dnia 23 grudnia 2019 r. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2172/18. Rozwinięto także argumentację na poparcie w/w zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej podniesiono dwa zarzuty naruszenia prawa materialnego. Pierwszy z nich dotyczy wykładni § 4 ust.1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 marca 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Drugi zarzut podnosi naruszenie art.4 ust.1 pkt 1 oraz art.38 ust.2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i dotyczy sposobu powstania zarządu. Skarżący kasacyjnie prezentuje bowiem stanowisko, że oddanie gruntu w zarząd w praktyce następowało zazwyczaj w drodze czynności faktycznych i wskazuje na błędne przyjęcie przez Sąd, że tylko decyzja o oddaniu gruntu w zarząd może stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu. Stanowiska skarżącego kasacyjnie nie podziela Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów dotyczących sposobów powstania zarządu. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie i konsekwentnie wyjaśniał, że ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99), obowiązująca w dacie istotnej dla uwłaszczenia, czyli w dniu 5 grudnia 1990 r., przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ww. ustawy państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Ponadto, na podstawie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., grunty państwowe będące w dniu wejścia ww. ustawy tj. dnia 1 sierpnia 1985 r., w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych, które to zostało ustanowione między innymi na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159) przechodzą w zarząd tych jednostek. Nie budzi wątpliwości, że w dacie istotnej dla uwłaszczenia ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Natomiast art. 4 ust.1 pkt 1 wskazanej ustawy podlegał wielu nowelizacjom, w tym został zmieniony przez art.1 pkt 4 ustawy z 29 września 1990 r. ( Dz.U. Nr 79, poz. 464) i stanowił jedynie, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa mogą być odpłatnie oddawane w zarząd państwowym jednostkom organizacyjnym. Przepis ten nie określa natomiast sposobu nawiązania czy ustanawiania zarządu. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wyżej wskazanych przepisów okazały się nieuzasadnione. Wymaga podkreślenia, że nadal obowiązują i są wiążące dla Składu Orzekającego uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16 i z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. I OPS 5/17, które to uchwały dotyczą wprawdzie komunalizacji, ale dokonano w nich wykładni pojęcia zarządu.
Natomiast zarzut naruszenia § 4 ust.1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 marca 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120) został uwzględniony z uwagi na treść niedawno podjętej uchwały w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2024 r., sygn. I OPS 2/23, publ.www.nsa.gov.pl. Zgodnie z treścią tej uchwały: "W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23 poz. 120), może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.)".
Podjęcie powyższej uchwały wymaga szerszego odniesienia się do jej wybranych fragmentów. W uchwale na wstępie wyjaśniono, że uwłaszczenie i komunalizacja stanowią odrębne formy przekształceń własnościowych, z których druga polega na nabyciu przez gminy na własność z mocy samego prawa mienia należącego do podmiotów wskazanych w ww. art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej z dniem 27 maja 1990 r. W ramach komunalizacji Skarb Państwa wyzbył się własności określonych nieruchomości na rzecz gminy. Postępowanie uwłaszczeniowe dotyczy natomiast rozliczeń wewnętrznych w ramach Skarbu Państwa, gdzie nie dochodzi do przejścia własności, a jedynie ustanowienia użytkowania wieczystego na gruntach Skarbu Państwa lub gminy. Na odmienność tę Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 stwierdzając, że: "Decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie jest więc w postępowaniu komunalizacyjnym wystarczająca dla uznania istnienia po stronie PKP zarządu. Natomiast w postępowaniu uwłaszczeniowym o stwierdzenie nabycia przez PKP prawa użytkowania wieczystego decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu jest jednym z dowodów, na których podstawie dokonuje się stwierdzenia prawa do zarządu. Wynika to z treści § 4 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 97). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w ustawie (art. 2d) z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) i dotyczy wyłącznie postępowania o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego."
W omawianej uchwale I OPS 2/23 wskazano, że językowe znaczenie § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, w zakresie objętym wnioskiem o podjęcie uchwały, nie budzi wątpliwości. Zgodnie z brzmieniem wskazanego przepisu, właściwy organ stwierdza dotychczasowe, tj. do dnia 5 grudnia 1990 r., przysługiwanie państwowej lub komunalnej osobie prawnej prawa zarządu, na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Treść tego przepisu jest taka sama jak analogicznego przepisu w rozporządzeniu z 1993 r. Przepis ten nie zawiera żadnych dodatkowych wymagań co do treści powołanej decyzji, poza tymi, które wprost wynikają z tego przepisu. Decyzja taka musi zatem zawierać rozstrzygnięcie o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu i wskazywać (identyfikować) nieruchomość, objętą tym rozstrzygnięciem. Prawodawcze uznanie takiej decyzji za jeden z wystarczających dowodów w postępowaniu uwłaszczeniowym do stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu oznacza bowiem, że dowód w tej postaci będzie indywidualizował przedmiot zawartego w nim rozstrzygnięcia, tj. ustalenie lub aktualizację opłaty za zarząd skonkretyzowaną nieruchomością, obowiązującej do dnia 5 grudnia 1990 r. Taką wykładnię potwierdza treść § 5 ust. 1 omawianego rozporządzenia, do którego zawarto odesłanie w zdaniu wprowadzającym do § 4 ust. 1 tego rozporządzenia. Powołany § 5 ust. 1 stanowi bowiem, że właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. A zatem tylko przy spełnieniu warunków, wynikających z § 4 ust. 1 pkt 6 i § 5, decyzja wskazana w § 4 ust. 1 pkt 6 stanowi dowód w postępowaniu uwłaszczeniowym.
W uchwale podkreślono, że podstawowym, a z reguły wręcz jedynym argumentem podnoszonym w orzeczeniach wyrażających pogląd co do ograniczonej mocy dowodowej decyzji o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, są wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99 oraz z 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 10/00. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma zatem ocena tego, czy z powołanych wyroków Trybunału Konstytucyjnego można wyprowadzać wnioski co do stosowania art. 200 ust. 1 ugn w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, a zatem innych przepisów niż objęte powołanymi wyżej orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego. Po dokonaniu analizy przywołanych wyżej wyroków Trybunału Konstytucyjnego, przepisów rozporządzenia, których te wyroki dotyczą w uzasadnieniu uchwały przyjęto, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. i z 9 kwietnia 2001 r. oraz rozumowania przedstawione w uzasadnieniach powyższych wyroków nie stanowią podstawy do odstąpienia od językowego znaczenia § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Wywiedziono (mając na uwadze, że w świetle art. 200 ust. 1 ugn w zw. z § 4 ust. 1 i 3 oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia, w postępowaniu uwłaszczeniowym przedmiotem dowodzenia jest określona okoliczność faktyczna, stanowiąca normatywną podstawę uwłaszczenia, tj. władanie przez państwową lub komunalną osobę prawną gruntem państwowym w ramach prawa zarządu w dacie 5 grudnia 1990 r.), że przepisy § 4 rozporządzenia należy odczytywać jako katalog dowodów przewidzianych w jednym tylko celu, tj. dla udokumentowania powyższej okoliczności faktycznej na potrzeby szczególnego postępowania uwłaszczeniowego. Omawiane przepisy rozporządzenia i wymienione w nich środki dowodowe, przewidziane dla dowodzenia prawa zarządu, nie mają bowiem zastosowania w innym postępowaniu, aniżeli postępowanie uwłaszczeniowe.
W uzasadnieniu uchwały wskazano ponadto, że żadne przepisy szczególne nie przewidywały dla decyzji o opłatach wymogu odwołania się do wcześniejszej decyzji o powierzeniu nieruchomości w zarząd, z braku tego rodzaju odwołania także nie można wyprowadzać wniosku co do nieistnienia zarządu, również w przypadku gdy prawo to powstało w drodze decyzji. W takich okolicznościach, wobec braku przepisów szczególnych, w uchwale przyjęto, że jedyne wymagania co do treści decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat za zarząd, to ogólne wymogi dotyczące decyzji, przewidziane w przepisach kpa, z których również nie wynikało i nie wynika, aby taka decyzja, jak o ustaleniu opłaty za zarząd, miała w swojej treści odwoływać się do źródła ustanowienia tego uprawnienia. Skoro zatem odwołanie się do decyzji o ustanowieniu zarządu, czy też w ogóle do źródła tego zarządu, nie było normatywnym elementem obligatoryjnym decyzji o opłatach za zarząd, z braku takiego odwołania w treści wskazanej decyzji nie można wyprowadzać żadnego wniosku co do braku wartości dowodowej takiej decyzji w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia.
W uchwale ponadto akcentowano, że demokratyczne państwo prawne nie powinno tolerować sytuacji, w której osoby prawne przez nierzadko kilkadziesiąt lat prowadzą działalność na gruntach zajmowanych bez udokumentowanego tytułu prawnego i nie sposób nie dostrzec, że intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu przepisów uwłaszczeniowych było uporządkowanie tego stanu rzeczy – w takim kontekście należy odczytywać przepisy rozporządzenia. Intencją ustawodawcy wprowadzającego instytucję uwłaszczenia do porządku prawnego było nadanie państwowym i komunalnym osobom prawnym uprawnienia do zajmowanego przez nie gruntu, czemu mają służyć m.in. przepisy rozporządzenia, tj. praktycznej realizacji uwłaszczenia ustanowionego mocą art. 2 i 2a ustawy z 1990 r., a następnie art. 200 ugn.
Z szeroko przytoczonego uzasadnienia uchwały I OPS 2/23 wynika zatem, co następuje.
po pierwsze - powołane w jej treści przepisy, ani także inne regulacje dotyczące procedury uwłaszczeniowej, nie przewidują wymogu odwoływania się w treści decyzji określonej w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia do aktu ustanowienia lub nabycia prawa zarządu, jako warunku uznania wartości dowodowej tej decyzji.
Po drugie - decyzja o opłatach musi zawierać rozstrzygnięcie o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu i wskazywać (identyfikować) nieruchomość, objętą tym rozstrzygnięciem. Dowód w tej postaci będzie indywidualizował przedmiot zawartego w nim rozstrzygnięcia, tj. ustalenie lub aktualizację opłaty za zarząd skonkretyzowaną nieruchomością, obowiązującą do dnia 5 grudnia 1990 r.
Po trzecie - rozważań Trybunału Konstytucyjnego zawartych w wyrokach z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99 oraz z 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 10/00 nie można odnosić do prawa zarządu, jako przesłanki uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych. Z uwagi na zasadnicze różnice pomiędzy użytkowaniem, jako ograniczonym prawem rzeczowym, a prawem zarządu, niezasadne jest posługiwanie się analogią i przenoszenie twierdzeń Trybunału Konstytucyjnego dotyczących § 6 rozporządzenia na § 4 tego rozporządzenia.
Po czwarte - decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie.
Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zarówno orzekające w sprawie organy administracji, jak i Sąd I instancji, mając na uwadze dotychczasową, ugruntowaną linię orzeczniczą sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego kierowały się argumentacją zawartą w wymienionych powyżej wyrokach Trybunału Konstytucyjnego, przyjmując wymóg odwoływania się w treści decyzji określonej w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia do aktu ustanowienia lub nabycia prawa zarządu, jako warunku uznania wartości dowodowej tej decyzji. Powodem zaś odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego było między innymi to, że decyzje, na które się powoływał skarżący nie przywoływały tytułu ich wnoszenia, czyli konkretnej decyzji administracyjnej lub umowy ustanawiającej prawo zarządu. Minister, jako organ odwoławczy, stwierdził, że rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego wydane w przedmiotowej sprawie zostało oparte na stanowisku wyrażonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 oraz na ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym decyzje o naliczeniu opłat nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do uznania, że na gruncie ustanowiono prawo zarządu w sposób prawem przewidziany. Stanowisko to podzielił Sąd I instancji.
W zaistniałej sytuacji, mając na względzie wiążącą uchwałę składu siedmiu sędziów NSA o sygn. I OPS 2/23, należy odnieść rozważania w niej zawarte do okoliczności rozpoznawanej sprawy. A z akt tej sprawy wynika bezspornie, że wnioskodawca wywodzi prawo zarządu do przedmiotowych działek z decyzji Naczelnika Miasta Sławkowa z dnia 29 grudnia 1986 r., nr 4G-8224/23/86. W podstawie prawnej tej decyzji podano rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu wieczystego użytkowania i zarządu gruntami z 16 września 1985 r. ( Dz.U. Nr 47, poz. 241) oraz uchwałę Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach nr X/79/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. o naliczeniu opłat rocznych z tytułu użytkowania gruntu przez Śląską Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych w Katowicach a pozycjami wykazanymi w rejestrach ewidencji gruntów Miasta Sławkowa: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] o ogólnej powierzchni 229,3216 ha (...)."
W treści powyższej decyzji wskazano, że opłaty są ustalone za użytkowanie i zarząd gruntem przez Śląską Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych w Katowicach. Ponadto wskazano ogólny obszar nieruchomości bez wyszczególnienia konkretnych działek ewidencyjnych, lecz z powołaniem pozycji rejestrowych: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], które załączono do wniosku o uwłaszczenie i do decyzji o opłatach. Nie ulega wątpliwości, że z samej tylko treści decyzji nie wynika jakie konkretnie działki objęte są wskazaną decyzją o opłatach. Jednakże skarżąca kasacyjnie do wniosku o uwłaszczenie załączyła oprócz decyzji o opłatach wypisy z rejestru gruntów z wyszczególnionymi danymi ewidencyjnymi działek, wykazy zmian gruntowych, których - według niej - te decyzje dotyczą. Zachodzi zatem potrzeba dokonania weryfikacji i oceny przedstawionych przez PKP dowodów oraz wyjaśnienia, jakie konkretnie działki były objęte decyzją o opłatach za zarząd. Zgodnie bowiem z treścią, wiążącej Skład Orzekający uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2024 r., sygn. I OPS 2/23, decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23 poz. 120), może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie. W uzasadnieniu uchwały I OPS 2/23 jednoznacznie wskazano, że: "Prawodawcze uznanie takiej decyzji za jeden z wystarczających dowodów w postępowaniu uwłaszczeniowym do stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu oznacza bowiem, że dowód w tej postaci będzie indywidualizował przedmiot zawartego w nim rozstrzygnięcia, tj. ustalenie lub aktualizację opłaty za zarząd skonkretyzowaną nieruchomością, obowiązującej do dnia 5 grudnia 1990 r. "
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił wyrok w zaskarżonej części, czyli w pkt 2 oraz decyzję organu II instancji w części dotyczącej działek z pkt 2 wyroku ( to jest działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art.203 pk1 p.p.s.a.