I OSK 2757/17

I OSK 2757/17 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-11-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Iwona Bogucka /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 3300/16 - Wyrok WSA w Warszawie z 2017-04-26
Skarżony organ
Minister Infrastruktury~Minister Rozwoju
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
art.1 art 5 art 8 art 17 ust 3 art 18  ust 1 art 28
Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.
Dz.U. 2023 poz 1634
art.153 art 133 § 1 art 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: Sekretarz sądowy Dominik Kozarski po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz M.W.2 i R.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 3300/16 w sprawie ze skarg M.W. i Z.W., G.W., W.W., M.W.2 i R.W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 12 października 2016 r. nr DO-4-6613-73-MP/16 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi; 2. oddala skargę kasacyjną M.W.2 i R.W.; 3. zasądza od M.W., G.W., E.W., R.W., M.W.2 solidarnie na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3300/16 po rozpoznaniu sprawy ze skarg M.W., Z.W., G.W., W.W., M.W.2 i R.W. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej: organ) z 12 października 2016 r. nr DO-4-6613-73-MP/16 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję; w punktach 2-5 zasądził od organu zwrot kosztów postępowania sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyżej wymienionym wyroku wskazał następujący stan faktyczny sprawy.
Postępowanie o stwierdzenie nieważności, wszczęte na wniosek M. i W.W., dotyczyło orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z 7 stycznia 1955 r. nr Sa.ll.56b/38/54 w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P. przy ul. [..], oznaczonej jako parcela nr [..] o pow. 360 m2, karta [..], zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla m. P. KW [..] (dawna KW [..]), stanowiącej własność tabularną S. i K. z d. R. małż. T.
Decyzją z 3 czerwca 2008 r. Minister Infrastruktury stwierdził wydanie z naruszeniem prawa tego orzeczenia - w części dotyczącej opisanej wyżej nieruchomości. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją z 5 maja 2009 r., nr BO4sk/787-WP-404/08.
Wyrokiem z 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1083/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skarg M.W., W.W., Z.W., M.W.2 i Miasta P., uchylił obie wyżej wskazane decyzje. W uzasadnieniu wskazano, że w chwili wydania orzeczenia o wywłaszczeniu, właścicielem nieruchomości była J.W., która nabyła jej własność na podstawie aktu notarialnego z dnia 14 lutego 1953 r. Nr Rep.[..]. Organ wywłaszczeniowy wskazał natomiast jako właścicieli S. i K. małżonków T. Ujawnienie nowego stanu prawnego w księdze wieczystej nastąpiło jednak już po wydaniu kwestionowanego orzeczenia. W ocenie Sądu organ, stwierdziwszy wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przedwcześnie uznał, iż w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka negatywna określona w art. 156 § 2 k.p.a., tj. że od dnia doręczenia lub ogłoszenia stronom kwestionowanego orzeczenia wywłaszczeniowego upłynęło dziesięć lat. W ocenie Sądu z niekompletnych akt sprawy nie wynika, aby J.W. doręczono orzeczenie z dnia 7 stycznia 1955 r., jak również nie wynika, aby przedmiotowe orzeczenie zostało doręczone poprzednikom prawnym J.W. - małżeństwu T., którzy nie zostali wymienieni w rozdzielniku kwestionowanego orzeczenia. Ponadto, organ nie ocenił pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.
Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nadzoru powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności nie tylko złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności, lecz pozwolą odpowiedzieć na pytanie czy kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Decyzją z 13 października 2015 r. nr DOI-4-7714-85-RF/14 (BOI-4rf-787-R-248/10) Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia wywłaszczeniowego w części dotyczącej przedmiotowej nieruchomości. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli: Prezydent Miasta P., M.W., Z.W., R.W. i M.W.2.
Zaskarżoną decyzją z 12 października 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 13 października 2015 r. i odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 7 stycznia 1955 r. we wskazanej części.
W uzasadnieniu decyzji organ zwrócił uwagę na związanie wydanym w sprawie wyrokiem, w którym Sąd uznał za niewystarczające dotychczasowe czynności organu zmierzające do pozyskania akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia i nakazał organowi kontynuowanie poszukiwań w tym zakresie. Wobec powyższego, organ zwrócił się do szeregu organów oraz Sądu Rejonowego P. o nadesłanie archiwalnych akt dotyczących przedmiotowego orzeczenia wywłaszczeniowego. W odpowiedzi na te wezwania poinformowano, że takowych akt nie posiadają te instytucje. Wobec powyższego nie było możliwe pozyskanie kompletnych akt archiwalnych, dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia.
Bazując na dotychczasowym materiale organ dalej stwierdził, że orzeczenie z 7 stycznia 1955 r. weszło do obrotu prawnego i wywołało skutki prawnorzeczowe. Organ zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się i utrwalił pogląd, że w przypadku niemożności odnalezienia lub niezachowania się w całości akt archiwalnych dotyczących kontrolowanego orzeczenia (decyzji) po upływie znacznego okresu czasu (w rozważanym przypadku ponad 60 lat), ewentualne braki w materiale dowodowym należy interpretować na korzyść pozostawienia orzeczenia w obrocie prawnym. Nie można bowiem domniemywać zajścia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku braku dowodów na ich zaistnienie.
Przedmiotem postępowania nadzorczego, prowadzonego w trybie art. 156 k.p.a. jest weryfikacja decyzji ostatecznej przez pryzmat przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przedmiotowym orzeczeniu wywłaszczeniowym nie stwierdzono wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 3, 5, 6 i 7 k.p.a. To samo dotyczy art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Organem właściwym do orzekania w tej sprawie było prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwe według miejsca położenia nieruchomości.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest w szczególności wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Za wydanie decyzji bez podstawy prawnej uważa się wydanie rozstrzygnięcia w przypadku braku przedmiotu sprawy, do którego możliwe byłoby zastosowanie danego przepisu prawa. W sprawie istniał przedmiot kontrolowanego postępowania w postaci nieruchomości, co do której dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wywłaszczenia na podstawie przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) oraz wniosku Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w Poznaniu z dnia 24 lipca 1954 r.
Rażące naruszenie prawa zgodnie z utrwalonymi w orzecznictwie oraz doktrynie poglądami stanowi zaś oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, tym samym występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich oczywistą niezgodność.
Skoro przedmiotowe orzeczenie zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, to w świetle zgodności z przepisami ww. aktu prawnego, z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania, należy oceniać kwestionowane orzeczenie.
Zdaniem Ministra nie doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 dekretu. Przepis ten stanowił, iż zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych - na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - jeżeli uznał, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że przewidziane były środki na jej nabycie.
Z akt archiwalnych wynika, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu wydało opinię z 21 maja 1954 r., w której wskazano, iż m.in. przedmiotowe nieruchomości są niezbędne do realizacji narodowych planów gospodarczych, tj. na cele budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego. Ponadto, do wniosku o wydanie zezwolenia załączono zaświadczenie lokalizacyjne nr 451/54 z 24 maja 1954 r. wydane przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu Wydział Budownictwa oraz zezwolenie Pełnomocnika Ministra Budownictwa Miast i Osiedli z 7 czerwca 1954 r. na zgłoszenie wniosku w trybie art. 5 dekretu.
Po uzyskaniu zezwolenia na nabycie nieruchomości inwestor (wykonawca narodowych planów gospodarczych) obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia za cenę określoną zgodnie z art. 28 dekretu (art. 8 ust. 1 dekretu). Powyższa czynność była o tyle istotna, że jej dokonanie skutkowało wyczerpaniem możliwości dobrowolnego nabycia nieruchomości na drodze cywilnoprawnej. Jej zaniechanie zaś czyniło niedopuszczalnym złożenie wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 4 dekretu, jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 1, lub dokonania obwieszczenia, o którym mowa w ust. 3, nie została zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu mógł nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia.
Stosownie do art. 17 ust. 1 dekretu, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie. Wniosek należało złożyć do prezydium wojewódzkiej rady narodowej.
Stosownie zaś do art. 18 ust. 1 dekretu, prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiało właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej gminnej (miejskiej) rady narodowej. W przypadku, gdy postępowanie wywłaszczeniowe, wszczęte na podstawie jednego wniosku, dotyczyło większej liczby właścicieli, zawiadomienia mogły być dokonane za pomocą obwieszczeń, wywieszonych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych (miejskich) rad narodowych. W tym samym trybie zawiadamiany miał być właściciel nieruchomości, którego miejsce zamieszkania nie było znane (art. 18 ust. 2 dekretu).
W rozpoznawanym przypadku, ze względu na szczątkowe akta archiwalne, niemożliwa okazała się być ocena legalności postępowania w zakresie wystąpienia z wnioskiem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości (art. 8 dekretu), prawidłowości (w oparciu o art. 17 dekretu) złożenia wniosku wywłaszczeniowego oraz zawiadomienia informującego strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (art. 18 dekretu). Organ przy tym nie mógł w tych warunkach przyjąć domniemania, iż doszło do wydania orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa, gdyż stałoby to w sprzeczności z zasadą trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.).
Zgodnie z art. 21 ust. 1 dekretu, po przeprowadzeniu rozprawy lub wobec nie wniesienia sprzeciwów, prezydium wojewódzkiej rady narodowej orzekało o wywłaszczeniu albo odmawiało wywłaszczenia, jeżeli odpadły powody, stanowiące podstawę do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.
Zdaniem organu, przedmiotowe orzeczenie wywłaszczeniowe zawiera wszystkie wymagane elementy, albowiem określono w nim przedmiot wywłaszczenia poprzez precyzyjne oznaczenie nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, wskazano, że wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa. Nie doszło zatem do naruszenia art. 21 ust. 1 ani ust. 2 dekretu.
Odnosząc się do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., polegającej na skierowaniu decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie Minister stwierdził, iż organ wywłaszczeniowy w orzeczeniu z 7 stycznia 1955 r. jako właścicieli tabularnych (ujawnionych) przedmiotowej nieruchomości wskazał S. i K. z d. R. małż. T., który byli wówczas ujawnieni w dziale II księgi wieczystej. Z treści aktu notarialnego z 14 lutego 1953 r., Rep. Nr [..] wynika zaś, że S. i K. z d. R. małż. T. zbyli tę nieruchomość na rzecz J.W. W konsekwencji, w dacie wywłaszczenia małżonkowie T. nie byli już właścicielami nieruchomości. Uwzględniając jednak fakt, że zmiana właściciela została ujawniona w księdze wieczystej dopiero 14 lutego 1955 r., a więc już po wywłaszczeniu, nie można uznać, aby organ wywłaszczeniowy skierował decyzję do osoby niebędącej stroną w sprawie. Skoro bowiem organ wskazał właścicieli tabularnych w sposób zgodny z ówcześnie dostępnymi informacjami i nie mógł, nawet zachowując należytą staranność, ustalić zmiany stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości w oparciu o treść księgi wieczystej, to nie można zarzucić mu naruszenia prawa o charakterze kwalifikowanym.
Nadto, organ nadzoru nie podzielił stanowiska zawartego w decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 13 października 2015 r., że w wyroku WSA w Warszawie z 16 kwietnia 2010 r. wyrażono wiążącą ocenę prawną dotyczącą zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Z treści tego wyroku wynika jedynie, że Sąd uznał szereg tez organu za przedwczesne na skutek nie zgromadzenia materiału dowodowego, niezbędnego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w tym tezę, że upłynął okres 10 lat od doręczenia przedmiotowego orzeczenia, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a.
Z tych wszystkich powodów organ doszedł do wniosku, że nie została spełniona żadna z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, co uzasadniało uchylenie pierwszej decyzji wydanej przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju i rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 7 stycznia 1955 r.
Na decyzję zostały wniesione cztery skargi do sądu administracyjnego.
W skardze M.W. i Z.W. wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 139 k.p.a. – poprzednia decyzja stwierdzająca wydanie decyzji wywłaszczeniowej z naruszeniem prawa dawała podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na podstawie art. 160 k.p.a., tymczasem zaskarżona decyzja takiego roszczenia nie kreuje. Ponadto zarzucono naruszenie art. 153 p.p.s.a. i niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań WSA w Warszawie wyrażonych w wyroku tego sądu z 16 kwietnia 2010 r. W wyroku tym Sąd stwierdził, że skierowanie decyzji do osoby, która w chwili orzekania nie jest stroną postępowania powoduje, że decyzja, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, jest nieważna. Zarzucono, że doszło do obrazy przepisów prawa materialnego tj. art. 8 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 3 dekretu z 1949 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w Poznaniu z 7 stycznia 1955 r. nie narusza prawa w stopniu rażącym w sytuacji, gdy z akt wynika, że przed wywłaszczeniem wykonawca narodowych planów gospodarczych nie zwracał się do właściciela przedmiotowej nieruchomości J.W. z wezwaniem do odstąpienia nieruchomości. Nie zwrócono się także o dobrowolny wykup nieruchomości do właścicieli wpisanych w księdze wieczystej tj. małżonków T.
W skardze G.W. wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono obrazę przepisów postępowania polegającą:
- na przyjęciu, że brak akt wywłaszczeniowych stwarza domniemanie prawidłowości i zgodności z prawem orzeczenia wywłaszczeniowego,
- na odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego podczas gdy w materiale dowodowym brak jest dowodów świadczących o wystąpieniu przez organ z wnioskiem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości w trybie art. 8 dekretu, jak i dowodów świadczących o prawidłowym przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego,
- na przyjęciu, że skierowanie decyzji do osób niebędących w dacie jej wydania właścicielami nieruchomości nie spełnia dyspozycji art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
W skardze W.W. zawarto zarzuty i wnioski tożsame z zarzutami sformułowanymi w skardze G.W. Właścicieli nie wezwano do dobrowolnego odstąpienia działki, a z akt nie wynika, aby J.W. brała udział w postępowaniu i doręczono jej orzeczenie.
W skardze M.W.2 i R.W. podniesiono naruszenie:
- art. 6 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. przez wydanie decyzji, która narusza obowiązujące przepisy i podważa zaufanie do władzy publicznej, ale także poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z 7 stycznia 1955 r. w żądanej części w sytuacji ewidentnych i rażących naruszeń procedury wywłaszczeniowej, a tym samym legalności całego postępowania wywłaszczeniowego,
- art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w załatwieniu niniejszej sprawy słusznego interesu obywateli,
- art. 16 § 1 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z 7 stycznia 1955 r. w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa,
- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie przez organ w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,
- art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ administracji publicznej błędnej oceny całokształtu materiału dowodowego,
- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 7 stycznia 1955r. w części dotyczącej wywłaszczenia spornej nieruchomości w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa,
- art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż niestwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z 7 stycznia 1955 r. w sytuacji ewidentnych i rażących naruszeń procedury wywłaszczeniowej nie narusza zasady demokratycznego państwa prawa oraz, iż organ wydający zaskarżoną decyzję działa na podstawie i w granicach prawa,
- art. 1, art. 5, art. 8 ust. 1-4, art. 17 ust. 3 oraz art. 18 ust. 1 dekretu poprzez ustalenie, iż procedura wywłaszczeniowa została dochowana przez organ wywłaszczeniowy,
- art. 6, 7, 8 , 16 § 1, 77 § 1 oraz 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP, art. 1, art. 5, art. 8 ust. 1-4, art. 17 ust. 3 oraz art. 18 ust. 1 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.
Uzasadniając uwzględnienie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w sprawie był już wydany prawomocny wyrok, który wiąże zarówno organy, jak i sąd. Wskazując na konieczność identyfikacji zakresu związania i poglądu prawnego wyrażonego w wyroku, Sąd I instancji stwierdził, że przesądzono w nim, że przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. zaistniała. Źródłem tego stwierdzenia był stan faktyczny – niekwestionowany – polegający na tym, że decyzja została skierowana do małżonków T. pomimo, że nie byli oni właścicielami spornej działki, a zatem nie byli stroną postępowania. Zgodnie z zaleceniami zawartymi w wiążącym wyroku, zadaniem organu było: skompletowanie akt archiwalnych, rozważenie wszystkich przesłanek nieważnościowych – w tym wady rażącego naruszenia prawa w świetle przepisów dekretu z 1949 r., która nie jest ograniczona czasowo, dalej – o ile nie zostaną stwierdzone wady dalej idące – rozważenie czy i kiedy orzeczenie wywłaszczeniowe zostało doręczone stronom postępowania wywłaszczeniowego, aby stwierdzić wystąpienie okoliczności opisanej w normie art. 156 § 2 k.p.a.
Sąd I instancji ocenił, że organ trafnie doszedł do wniosku, że nie wystąpiły w sprawie podstawy do stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 pkt 1-3 i 5-7 k.p.a. W szczególności, nie nastąpiło naruszenie art. 8 dekretu. Bezsporne jest, że dokumentu stanowiącego wezwanie do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości skierowanego do właścicieli nie znaleziono, akta są bowiem niekompletne. Z faktu tego nie można jednak wyprowadzać wniosku, że okoliczność ta potwierdza wydanie orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa. Nieodnalezienie stosownych dokumentów nie może świadczyć o tym, że czynności nimi objęte nie miały miejsca. Skoro postępowanie prowadzone jest w trybie nadzorczym, to niepełne akta archiwalne i brak możliwości potwierdzenia wymaganych czynności organu nie mogą prowadzić do stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa i uznania, iż dokumenty takie nie istniały, a czynności nie zostały przeprowadzone. Fakt, że takiego wezwania nie było, musiałby wynikać z innych dokumentów, które były w dyspozycji organu. Przyjęcie odmiennej koncepcji pozostawałoby w opozycji do zasady trwałości decyzji administracyjnej, kiedy eliminacja takiej decyzji musi wynikać z bezspornie stwierdzonych faktów, okoliczności i zastosowania właściwych norm prawa.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu co do braku naruszenia innych przepisów dekretu i ocenił, że organ wykonał zalecenia zawarte w wyroku WSA z 16 kwietnia 2010 r., dochodząc do prawidłowego wniosku, że przy wydaniu orzeczenia wywłaszczeniowego nie doszło do rażącego naruszenia tego dekretu. Oznacza to brak podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Za zasadniczą natomiast Sąd I instancji uznał kwestię wykonania wskazań WSA co do doręczenia decyzji wywłaszczeniowej stronom postępowania i liczenia w związku z tym terminu 10 lat wskazanego w art. 156 § 2 k.p.a. Skoro bowiem WSA przesądził, że decyzja wywłaszczeniowa została skierowana do osób niemających prawnorzeczowego tytułu do spornej nieruchomości, to została spełniona przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Tymczasem organ w zaskarżonej decyzji przyjął zupełnie odmienne stanowisko, sprzeczne z poglądem WSA wyrażonym w wyroku z 16 kwietnia 2010 r. Dokonał bowiem analizy art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. na nowo, bez uwzględnienia związania poglądem WSA, a mianowicie, że należy jedynie skupić się na ustaleniu przesłanki przedawnienia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Stanowisko takie narusza normę art. 153 p.p.s.a. WSA w prawomocnym wyroku z 16 kwietnia 2010 r. przyjął, że wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie jest możliwe odejście przy powtórnym rozpoznaniu sprawy od tego poglądu prawnego.
Za prawidłowe wykonanie zaleceń zawartych w wyroku Sąd I instancji uznał natomiast wywody zawarte w pierwszej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju tj. w decyzji z 13 października 2013 r. Trafnie w niej przyjęto, że decyzja wywłaszczeniowa została doręczona jednej ze stron postępowania wywłaszczeniowego tj. Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych (str. 12 -13 decyzji). Od tej daty zatem należy liczyć termin 10 lat. Wedle obliczeń organu termin ten już upłynął, co wyklucza stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, jednakże uzasadnia stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa.
Od wyroku Sądu I instancji zostały wniesione dwie skargi kasacyjne.
Minister Infrastruktury i Budownictwa zaskarżył wyrok w całości i wniósł alternatywnie o jego uchylenie i oddalenie skargi lub o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także w obu przypadkach o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niedokładną i mało wnikliwą analizę akt sprawy, w tym treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 kwietnia 2010 r. i wysnucie na tej podstawie błędnej tezy o sformułowaniu przez Sąd oceny prawnej w zakresie zajścia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w odniesieniu do kontrolowanego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z 7 stycznia 1955 r.,
2. art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego przez błędne uznanie, że organ naczelny był związany oceną prawną sformułowaną w wyroku WSA z 16 kwietnia 2010 r., dotyczącą zajścia w odniesieniu do ww. orzeczenia z 7 stycznia 1955 r. przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego,
3. art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego przez uchylenie się od sformułowania własnej oceny w zakresie zaistnienia w odniesieniu do ww. orzeczenia z 7 stycznia 1955 r. przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego na skutek błędnego powołania się na treść art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że samo stwierdzenie, że orzeczenie zostało skierowane do osób nieposiadających prawnorzeczowego tytułu do nieruchomości, jak trafnie wskazał Sąd w wyroku z 16 kwietnia 2010 r., nie oznacza, że doszło do skierowania orzeczenia do osoby niebędącej stroną w sprawie. Innego, niż rzeczywisty właściciel, adresata orzeczenia mogły bowiem określać przepisy dekretu wywłaszczeniowego lub aktów wykonawczych do tego dekretu i tak było w rozważanym przypadku. Jak wynika bowiem z art. 26 dekretu, w postępowaniu wywłaszczeniowym, jako stronę uwzględniano właściciela tabularnego nieruchomości. Brak jest dowodów wskazujących na to, że organ wywłaszczeniowy mógł wiedzieć o zbyciu nieruchomości. Zbywcy prawdopodobnie nie poinformowali organu o tym, że nie są już właścicielami nieruchomości. Organ prawidłowo ocenił, że skierowanie decyzji do osób ujawnionych w księdze wieczystej, pomimo, że nie posiadały one prawnorzeczowego tytułu do nieruchomości, nie mogło wypełnić przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, skoro było zgodne z przepisami dekretu. W zaskarżonym wyroku Sąd niedokładnie odczytał treść uzasadnienia wyroku z 16 kwietnia 2010 r. i nieprawidłowo uznał, że Sąd podzielił pogląd organu o zajściu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy wyraźnie z treści wyroku wynika, że Sąd jedynie przytoczył stanowisko organu, a następnie uznał je za przedwczesne z dwóch przyczyn – jedna odnosiła się do zajścia ww. przesłanki nieważnościowej, zaś druga – do upływu terminu określonego w art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W wyroku z 16 kwietnia 2010 r. nie sformułowano oceny prawnej, na którą powołał się Sąd w skarżonym wyroku.
W skardze kasacyjnej wywiedzionej przez R.W. i M.W.2 zaskarżono wyrok Sądu I instancji w zakresie punktu pierwszego, wnosząc o jego uchylenie w tym zakresie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej i uchylenie w związku z tym wszystkich poprzedzających decyzji organu, alternatywnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i na podstawie art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wykładnią, z której wynika, że istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz możliwość stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieważności decyzji wywłaszczeniowej na podstawie art. 145 § 1 ust. 2 (winno być pkt – przyp. NSA) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący wnieśli o przeprowadzenie rozprawy oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Sądowi I instancji zarzucono:
I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:
1. art. 156 § 1 w zw. z art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że brak dowodów wskazujących na jedną z wad kwalifikowanych decyzji na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadnia uznanie, że wada taka nie miała miejsca,
2. art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że wątpliwości i braki, których organ nie może wyjaśnić za pomocą środków dowodowych nie powinny być rozstrzygane na korzyść strony żądającej stwierdzenia nieważności decyzji,
3. art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niezapewnienie ochrony prawa własności w stosunku do spadkobierców właścicieli nieruchomości wywłaszczonej na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z 7 stycznia 1955 r. w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości,
4. art. 1, art. 5, art. 8, art. 17 ust. 3, art. 18 ust. 1 oraz art. 28 Dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz przepisów wykonawczych do tego dekretu, zawartych w zarządzeniu Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 17 listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów, tj. § 4 ust. 1,2, 5, § 5 oraz § 7, poprzez ustalenie, iż nie doszło do rażącego naruszenia procedury wywłaszczeniowej.
II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 ust. 2 (winno być pkt – przyp. NSA) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, iż wątpliwości i braki, których organ nie może wyjaśnić za pomocą środków dowodowych, nie powinny być rozstrzygane na korzyść strony żądającej stwierdzenia nieważności decyzji i w konsekwencji niestwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej,
2. art. 145 § 1 ust. 2 (winno być pkt – przyp. NSA) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 oraz art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że organ nadzoru wyjaśniając sprawę i rozpatrując materiał dowodowy poczynił ustalenia zaprzeczające obarczeniu orzeczenia wywłaszczeniowego przesłanką wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego,
3. art. 145 § 1 ust. 2 (winno być pkt – przyp. NSA) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 8 dekretu poprzez przyjęcie, że organ prawidłowo ocenił kwestię złożenia oferty o nabycie nieruchomości i miało miejsce wezwanie właściciela do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości,
4. art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezbadanie, czy organ dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów proceduralnych pozwalających na urzeczywistnienie zasady prawdy obiektywnej,
5. art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku Sądu z 16 kwietnia 2010 r. zostały przez organ wypełnione w zakresie dotyczących obowiązku organu do zbadania prawidłowości wydania orzeczenia poczynając od najdalej idącej w skutkach prawnych przesłanki, czyli takiej, która nie jest ograniczona dyspozycją art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego,
6. art. 141 § 5 (winno być § 4 – przyp. NSA) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku niezbędnych i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania.
M.W. i Z.W. w swoim piśmie procesowym z 17 września 2017 r. poparły stanowisko skargi kasacyjnej wniesionej przez R.W. oraz M.W.2, wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W drugim piśmie procesowym wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej Ministra i zasądzenie zwrotu ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego.
R.W. oraz M.W.2 w piśmie procesowym z 9 października 2017 r. wnieśli odpowiedź na skargę kasacyjną organu, wnosząc o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, w tym kosztach zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skarg kasacyjnych. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w granicach zgłoszonych zarzutów, uzasadniona okazała się skarga kasacyjna Ministra. Zarzuty dotyczą zasadności przyjęcia przez Sąd I instancji, że w sprawie w prawomocnym wyroku została przesądzona ocena prawna, dotycząca zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Analiza uzasadnienia wyroku o sygn. I SA/Wa 1083/09 potwierdza stanowisko organu, że taka wiążąca ocena nie została w nim wyrażona. Sąd przedstawił w wyroku rozważania na temat sposobu badania przesłanek nieważności, w tym konieczność rozważenia przez organ wszystkich przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zwrócił uwagę, że jakkolwiek skarżący podnieśli zarzut z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, to organ skoncentrował się na "stwierdzonej przez siebie" wadzie orzeczenia, wynikającej z treści art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd przyznał, że okoliczności faktyczne dotyczące tego, kto w dacie wywłaszczenia był właścicielem, nie są sporne i niewątpliwie kwestionowane orzeczenie wydane zostało w stosunku do osób nieposiadających prawnorzeczowego tytułu do przedmiotowej nieruchomości. Uwagi dotyczące przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie dotyczą jednak stanowiska Sądu i nie są wyrazem kwalifikacji dokonanej przez Sąd. W uzasadnieniu stwierdzono bowiem, że w oparciu o te bezsporne okoliczności, to "Organ nadzoru stanął na stanowisku, że w tej sytuacji spełniona została przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 4 kpa (decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie)." Te fragmenty uzasadnienia stanowią zatem rekonstrukcję stanowiska organu administracji w kwestii spełnienia określonej przesłanki nieważności, a nie konkluzje sądu. Natomiast, w odniesieniu do tego stanowiska organu, Sąd podniósł, że "organ nadzoru nie odniósł tych ustaleń do obowiązujących w dacie wywłaszczenia przepisów dekretu oraz wydanych do niego aktów wykonawczych". Wskazuje to wyraźnie na zarzut Sądu zaniechania zbadania, czy bezsporny stan faktyczny może zostać oceniony jako przypadek skierowania orzeczenia do osoby niebędącej stroną w sprawie, w kontekście ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Potwierdzenia dla takiej interpretacji uzasadnienia wyroku dostarcza również konkluzja Sądu, zamykająca ocenę postępowania przeprowadzonego przez organ, że "organ nadzoru nie poczynił ustaleń odnośnie występowania przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., przez co nie wyjaśnił dokładnie sprawy i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego". Stwierdzenie Sądu dotyczy całego przepisu art. 156 § 1 k.p.a., zatem nie dopuszcza uznania, że w zakresie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd przesądził o jej spełnieniu, w oparciu o zebrany materiał. W konsekwencji, w zaleceniach pod adresem organu w ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd wskazał, że organ "powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności nie tylko złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności, lecz pozwolą odpowiedzieć na pytanie, czy kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa." Skoro rozstrzygnięcie, czy kwestionowane orzeczenie wywłaszczeniowe nie jest dotknięte chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. wymaga wedle zaleceń Sądu przeprowadzenia postępowania dowodowego i oceny zasadności wniosku, to Sąd I instancji nie miał podstaw do przyjęcia, że w wyroku została wyrażona wiążąca ocena prawna co do zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zasadne są wobec tego zarzuty skargi kasacyjnej Ministra naruszenia art. 153, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
Kwestia zaistnienia przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. była przy tym zasadniczym powodem do uwzględnienia przez Sąd I instancji wniesionych skarg i uchylenia decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia, z zaleceniem zbadania okoliczności uzasadniających zastosowanie w sprawie art. 156 § 2 k.p.a. Sąd I instancji podzielił bowiem ocenę, że w sprawie nie stwierdzono innych przesłanek nieważności, w szczególności przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma przy tym podstaw do zastosowania art. 184 p.p.s.a. i oddalenia skargi kasacyjnej z tego powodu, że mimo wadliwego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu. Przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w okolicznościach faktycznych sprawy nie została bowiem spełniona.
Bezsporne jest wskazanie w orzeczeniu wywłaszczającym osób, które ówcześnie nie były właścicielami nieruchomości, a to ze względu na jej zbycie. Bezsporne jest jednak także to, że nowa właścicielka nie ujawniła swego prawa w księdze wieczystej, a w księdze tej ujawnieni byli właściciele dotychczasowi. W takim stanie faktycznym uwzględnić należy przepisy dekretu, regulujące postępowanie wywłaszczeniowe. Zgodnie z art. 17 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 4 dekretu, we wniosku o wywłaszczenie należało wymienić właściciela nieruchomości oraz dołączyć poświadczony odpis z księgi wieczystej, stwierdzający prawo własności nieruchomości, albo - jeżeli nieruchomość nie ma urządzonej księgi wieczystej lub księga wieczysta zaginęła - odpis dokumentu ze zbioru dokumentów, stwierdzającego prawo własności nieruchomości, poświadczony przez właściwy sąd powiatowy z zaznaczeniem, że stwierdza on prawo własności nieruchomości według stanu zbioru dokumentów na dzień wydania odpisu. Nieruchomość wywłaszczona miała urządzoną księgę wieczystą, co ujawniono w treści orzeczenia i ujawnieni w niej byli właściciele. W tych okolicznościach na organach nie ciążył szczególny obowiązek prowadzenia postępowania w celu ustalenia właściciela, uprawnione było ujawnienie w tym charakterze osób, które figurowały w księdze wieczystej. Taka praktyka nie naruszała przepisów i nie oznaczała, że wskazanie w decyzji wywłaszczeniowej na osoby ujawnione w księdze wieczystej świadczy o skierowaniu decyzji do podmiotu, który nie jest stroną w sprawie. Ochronie uprawnień osób, które nie ujawniły swego prawa, służył w szczególności art. 26 dekretu, który przewidywał możliwość zgłoszenia swego prawa przez osobę niewpisaną do księgi wieczystej. Zgodnie z art. 26 ust. 2 dekretu, jeżeli osoba wpisana jako właściciel do księgi wieczystej lub legitymowana na podstawie tytułu, znajdującego się w zbiorze dokumentów, przyzna zgłoszone prawo własności albo przyzna, że prawo, ujawnione na jej rzecz w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów, przeszło na rzecz innych osób, albo też jeżeli bezskutecznie upłynął termin czternastodniowy (ust. 1) - stroną w postępowaniu staje się osoba, która zgłosiła prawo własności. Natomiast stosownie do art. 26 ust. 3 dekretu, jeżeli złożone w terminie wyjaśnienia (ust. 1) albo dalsze postępowanie wyjaśniające, które w razie potrzeby może być zarządzone, ujawnią istnienie sporu co do tytułu własności nieruchomości, prezydium wojewódzkiej rady narodowej (odwoławcza komisja wywłaszczeniowa) odeśle strony na drogę postępowania sądowego. W tym przypadku postępowanie wywłaszczeniowe toczyć się będzie dalej przeciwko osobie, ujawnionej jako właściciel w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów.
Regulacje powyższe wskazują, że do czasu uporządkowania stosunków własnościowych, nawet w przypadku zaistnienia sporu, w postępowaniu administracyjnym jako strona traktowana miała być osoba ujawniona w księdze wieczystej. W toku postępowania wywłaszczeniowego nie doszło do zgłoszenia się osoby, która nabyła prawo własności nieruchomości. W tej sytuacji, oznaczenie w orzeczeniu jako właścicieli osób ujawnionych w księdze wieczystej nie stanowiło skierowania decyzji do podmiotu, który nie był stroną w sprawie i nie wyczerpuje przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W tych okolicznościach zbędne było zatem również czynienie ustaleń, czy i kiedy decyzja została doręczona poprzedniczce prawnej skarżących i nabywczyni nieruchomości.
Podane okoliczności uzasadniają uwzględnienie skargi kasacyjnej Ministra i uchylenie zaskarżonego wyroku.
Równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, co umożliwia rozpoznanie złożonych skarg. Skargi te podlegają oddaleniu.
Nie jest uzasadnione wskazanie na art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Należy wskazać, że wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy zostały złożone przez podmioty mające w sprawie konkurencyjne interesy, złożyli je zarówno następcy prawni poprzednich właścicieli, jak i Prezydent Miasta P. W tej sytuacji zmiana rozstrzygnięcia wbrew interesom stron, dla których pierwsza z decyzji była korzystna, nie narusza art. 139 k.p.a., skoro wniosek o ponowne rozpoznanie złożyła też strona, dla której dotychczasowe rozstrzygnięcie nie było korzystne.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że w sprawie zostały wypełnione zalecenia zawarte w wyroku I SA/Wa 1083/09 dotyczące przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zbadania przesłanek nieważności, jak również ocenę, że w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Za prawidłowe należy uznać stanowisko, że upływ czasu i brak archiwalnego materiału dowodowego, pochodzącego z okresu wydania decyzji wywłaszczeniowej, nie uzasadnia przyjęcia, że czynności związane z wywłaszczeniem, dla których nie ma potwierdzenia w zachowanych dokumentach, nie miały miejsca, co dowodzi wydania decyzji z naruszeniem przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej. W aktualnym stanie prawnym, w art. 158 § 3 k.p.a., ustawodawca przewidział, że jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Regulacja ta, obowiązująca od 16 września 2021 r. jest reakcją prawodawcy na powiększający się wraz z upływem czasu dystans między postępowaniami zakończonymi wydaniem decyzji, a inicjatywą stwierdzenia ich nieważności. Stan ten rodzi szereg ograniczeń związanych z możliwościami prowadzenia postępowania dowodowego w stosunku do czynności sprzed wielu lat, co ogranicza prowadzenie postępowania administracyjnego zgodnie ze standardami kodeksu. Oznacza to, że ustawodawca nie ma tendencji do liberalizowania standardów postępowania dowodowego, opartego na zasadzie dążenia do prawdy i wyczerpującego ustalenia okoliczności faktycznych w oparciu o materiał dowodowy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Brak tego materiału, spowodowany upływem czasu, nie jest przez prawodawcę traktowany jako podstawa do wprowadzenia jakiegoś domniemania, lecz do rezygnacji z możliwości prowadzenia postępowania w ogóle. Przepis art. 158 § 3 p.p.s.a nie miał zastosowania w sprawie, został jednak przez Naczelny Sąd Administracyjny przywołany jako argument przeciwko uznaniu za zasadne stanowiska, że brak dowodów powinien być traktowany jako potwierdzenie, że w przeszłości doszło do zaniechania wymaganych prawem czynności, skoro nie jest możliwe ich udokumentowanie. Zakwestionowane orzeczenie zostało wydane w 1955 r. i jest to okoliczność, która ma znaczenie przy ocenie, czy ustalenia faktyczne zostały w postępowaniu przeprowadzone w zakresie wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Przesłanki nieważności decyzji zostały wyliczone enumeratywnie, postępowanie jest postępowaniem szczególnym, prowadzącym do podważenia decyzji dotychczasowej, przesłanki nieważności muszą zatem zostać w postępowaniu potwierdzone. Nie jest takim potwierdzeniem konstatacja, że zachowany materiał archiwalny nie pozwala na rozstrzygnięcie, jaki był stan faktyczny i czynności organu w dacie wydawania decyzji dotychczasowej. Obowiązujące w dacie wydania decyzji Ministra przepisy k.p.a. nie liberalizowały warunków prowadzenia postępowania dowodowego w takich przypadkach. Także obowiązujący aktualnie art. 81a k.p.a., dodany z dniem 1 czerwca 2017 r., ma zastosowanie wyłącznie do postępowań, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, w takim przypadku w aktualnym stanie prawnym, jeżeli w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Przepis ten nie może mieć zatem zastosowania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej również w aktualnym stanie prawnym. Skarżący nie wskazali natomiast, aby braki dokumentacji archiwalnej były konsekwencją naruszenia przepisów o archiwizacji akt postępowania administracyjnego. Zachowany materiał dowodowy nie potwierdza, aby w sprawie zaistniała któraś z przesłanek nieważności.
W szczególności nie świadczy o naruszeniu art. 8 ust. 1 i 3 dekretu, brak dowodu na skierowanie wezwania do odstąpienia nieruchomości do J.W. Jak wyżej zostało wskazane, osoba ta nie ujawniła w urządzonej dla nieruchomości księdze wieczystej swojego prawa, nie dokonała też zgłoszenia w trybie art. 26 dekretu. W tej sytuacji wykonawca narodowego planu gospodarczego nie miał żadnego tytułu, aby kierować do niej wezwanie o odstąpienie nieruchomości. Jeżeli zaś chodzi o spełnienie warunku względem osób ujawnionych w księdze wieczystej, to Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że wskazywany w skardze dokument (k. 99-100 akt administracyjnych tom I) jest wnioskiem składanym w trybie art. 7 dekretu, a zatem nie dowodzi w sposób pośredni braku wyczerpania warunku z art. 8 ust. 1 dekretu. Natomiast zawarte w tym dokumencie wystąpienie o ustalenie, że wezwanie będzie dokonywane za pomocą obwieszczeń publicznych uprawdopodabnia powód, dla którego nie zachował się dokument indywidualnego wystąpienia do osób ujawnionych jako właściciele w księdze wieczystej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a, orzekł jak w punkcie 1. wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono jak w pkt 3. wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Nie podlega natomiast uwzględnieniu skarga kasacyjna R.W. i M.W.2. Do stanowiska wyrażonego w tej skardze kasacyjnej i postawionych zarzutów odnoszą się w pełnym zakresie przedstawione wyżej argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej organu i oddaleniem skarg wniesionych do Sądu I instancji.
Ponadto, należy zwrócić uwagę na wadliwość zakresu zaskarżenia. Skoro skarżący zakwestionowali rozstrzygnięcie Sądu w zakresie punktu 1, orzekającego o uchyleniu decyzji i domagają się jego uchylenia, to poza zakresem zaskarżenia nie mogły zostać pozostawione postanowienia dotyczące kosztów postępowania. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a, w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, zwrot kosztów postępowania przysługuje skarżącemu od organu w razie uwzględnienia skargi. W przypadku uchylenia wyroku uwzględniającego skargę, w obrocie prawnym nie może pozostać rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, ich zwrot zależy bowiem od skuteczności skargi.
Zwrócić również należy uwagę na wadliwie sformułowane żądania skargi kasacyjnej. Nie jest możliwe, w trybie art. 188 p.p.s.a. orzeczenie w przedmiocie nieważności decyzji objętej postępowaniem nadzwyczajnym, w którym wydane zostały decyzje podlegające kontroli sądu. Analogicznie, nie jest możliwe zobowiązanie Sądu I instancji do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, na którą wniesiono skargę do sądu. W postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji dotychczasowej, decyzją, na którą wniesiono skargę do sądu nie jest decyzja dotychczasowa (w niniejszej sprawie decyzja wywłaszczeniowa) ale decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotychczasowej, czyli decyzja organu nadzoru. Sądy administracyjne nie mogą wydać decyzji w zastępstwie organu administracji i rozpoznać sprawy co do istoty, czego w istocie dotyczy przedstawione żądanie skargi kasacyjnej.
Nie są uzasadnione postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Ze względu na przedstawione wyżej uwagi, Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymuje stanowisko, że nie ma podstaw normatywnych do stawiania tezy, jakoby braki w materiale dowodowym w postępowaniu nieważnościowym powinny być rozstrzygane na korzyść strony żądającej stwierdzenia nieważności. Wadliwe jest w szczególności stanowisko, jakoby zadaniem organu było udowodnienie okoliczności negatywnych, dowodzeniu podlegały wyłącznie twierdzenia pozytywne. Podtrzymuje również ocenę, że kwestia wezwania właściciela do odstąpienia nieruchomości, wobec poczynionych ustaleń, nie mogła stanowić podstawy do przyjęcia, że w sprawie rażąco naruszono art. 8 dekretu. Wobec braku aktualności danych ujawnionych w księdze wieczystej, wezwanie do dobrowolnego odstąpienia nie mogło być skuteczne i do niego doprowadzić. Na wynik postępowania nie ma także żadnego wpływu, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany.
Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Sprawa nie dotyczyła pozbawienia prawa własności, dlatego bez związku z przedmiotem postępowania pozostaje zarzut naruszenia art. 21 Konstytucji. Bez potwierdzenia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie dekretu z 1949 r. w oparciu o opinię z 21 maja 1954 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej i zaświadczenie lokalizacyjne nr 451/54 z 24 maja 1954 r., nie jest zatem zasadny zarzut rażącego naruszenia art. 1 dekretu. Nie doszło także do rażącego naruszenia art. 5 dekretu, a to ze względu na zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 12 czerwca 1954 r. na nabycie nieruchomości.
Nie jest skuteczny w kontekście postępowania nadzwyczajnego, zarzut naruszenia art. 28 dekretu, przepis ten zawiera delegację ustawową do wydania rozporządzenia.
Natomiast zarzuty w zakresie naruszenia art. 17 ust. 3 i art. 18 ust. 1 dekretu w zw. z § 4 ust. 1, 2 i 5, § 5 i § 7 zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów, nie znajdują potwierdzenia ze względu na braki dokumentacji archiwalnej. Stan ten nie pozwala jednocześnie na przyjęcie domniemania, że przeprowadzenie procedury skutkującej wydaniem kwestionowanego orzeczenia dotknięte było naruszeniami, skutkującymi wydaniem tego orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa. Dla postępowania o stwierdzenie nieważności zasadnicze znaczenie mają uchybienia prawa materialnego, do usuwania skutków naruszeń przepisów postępowania zasadniczo służy instytucja wznowienia postępowania.
Z podanych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2. sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej R.W. i M.W.2.