I OSK 2753/13

I OSK 2753/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-11-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Jerzy Krupiński
Jolanta Rajewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SAB/Gd 69/13 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2013-07-31
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S. A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 lipca 2013 r. sygn. akt II SAB/Gd 69/13 w sprawie ze skargi J. D. na bezczynność [...] S. A. z siedzibą w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek J. D. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 31 lipca 2013 r. sygn. akt II SAB/Gd 69/13 stwierdził, że bezczynność [...] S.A. z siedzibą w G. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, umorzył postępowanie w sprawie bezczynności oraz zasądził od [...] S.A. z siedzibą w G. na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.
J. D. wnioskiem z dnia 11 września 2012 r. wezwał [...] S.A. Oddział w P. do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez Spółkę z nieruchomości położonych w miejscowości K. (działki o nr ewid. [...]) oraz do ustanowienia na tych działkach służebności przesyłu za wynagrodzeniem. Ponadto powołując się na przepisy art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.- dalej "u.d.i.p."), zażądał udostępnienia kserokopii wszelkich decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanych działkach.
Następnie J. D. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność [...] S.A. w G., zarzucając, że spółka ta nie udostępniła mu informacji publicznej zawartej we wniosku oraz nie wydała rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że skarga na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być skutecznie wniesiona aż do ustania stanu bezczynności, czyli do chwili załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności. Skarga taka nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, w tym może być ona złożona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
J. D. stwierdził ponadto, że spółka prawa handlowego zajmująca się dystrybucją energii elektrycznej zobowiązana jest stosować przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż jednoznacznie wynika to z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Użycie w tym przepisie terminu "zadania publiczne" oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są "zadaniami publicznymi". Żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy zatem "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. Skarżący do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał wnioskowanych dokumentów w żądanej formie, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Zatem skarga na bezczynność w tej sprawie jest uzasadniona.
W odpowiedzi na skargę [...] S.A. w G. wniosła o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Spółka stwierdziła, że skarga jest przedwczesna, bowiem skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Za oddaleniem skargi przemawia natomiast to, że Spółka nie należy do żadnego z podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Nie jest bowiem organem państwowym lub samorządowym, ani spółką Skarbu Państwa ani też innym podmiotem sprawującym funkcje publiczne. Nie można jej także zaliczyć do podmiotów wykonujących zadania publiczne lub dysponujących majątkiem publicznym. Nie jest też taką spółką prawa handlowego, w której Skarb Państwa jest większościowym akcjonariuszem w kapitale zakładowym. Spółka jako operator systemu dystrybucyjnego jedynie dostarcza energię elektryczną w ramach umowy o świadczenie usługi dystrybucji. Tym samym podmiotem zobowiązanym do udzielenia żądanej przez skarżącego informacji może być jedynie organ, który wydał decyzje objęte wnioskiem. Ponadto informacje, których żąda skarżący, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, dotyczą bowiem posadowienia urządzeń, co do których skarżący zapowiada spór. Zatem ich ujawnienie, w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p., stanowiłoby działanie na szkodę Spółki.
Pismem z dnia 28 maja 2013 r. Spółka w uzupełnieniu odpowiedzi na skargę wniosła o umorzenie postępowania, z uwagi na złożenie skarżącemu, pismem z dnia 20 maja 2013 r., propozycji umożliwienia wglądu do żądanej dokumentacji po uprzednim uzgodnieniu terminu, a zatem w sposób wskazany we wniosku.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na mocy art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej w skrócie "P.p.s.a."), stwierdził, że bezczynność [...] S.A. z siedzibą w G. w rozpoznaniu wniosku J. D. o udostępnienie informacji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i umorzył postępowanie w sprawie bezczynności.
W pisemnym motywach swego orzeczenia Sąd I instancji podkreślił, że skarga jest dopuszczalna, bowiem wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzone jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.
Sąd I instancji wyjaśnił nadto, że art. 149 § 1 P.p.s.a. nakłada na Sąd obowiązek stwierdzenia czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zatem rozpoznając skargę na bezczynność, sąd może podjąć trzy rozstrzygnięcia: 1) zobowiązać organ do dokonania czynności; 2) stwierdzić czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz 3) wymierzyć organowi grzywnę. Wydanie przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, rozstrzygnięcia merytorycznego, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. i stwierdzenia czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz od obowiązku rozważenia zasadności wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu. W ocenie Sądu I instancji, w sprawie upłynął dość długi okres od złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego. W tym okresie [...] S.A. z siedzibą w G. nie odpowiedziała na wniosek skarżącego. Dopiero w piśmie z dnia 24 maja 2013 r., stanowiącym uzupełnienie odpowiedzi na skargę, Spółka wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, wskazując, że pismem z dnia 20 maja 2013 r. poinformowała skarżącego o możliwości wglądu do wnioskowanej dokumentacji.
Rażąco długiej bezczynności nie może usprawiedliwiać fakt, że żądanie udostępnienia informacji publicznej zostało złożone w wezwaniu Spółki do pojęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości. W okoliczności niniejszej sprawy miała miejsce bezczynność w udzieleniu informacji publicznej o charakterze kwalifikowanym i dlatego należało stwierdzić, że bezczynność Spółki nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.
Odnosząc się natomiast do kwestii bezczynności Sąd I instancji stwierdził, że problem w sprawie sprowadza się do wyjaśnienia kwestii czy [...] S.A. w G. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz czy żądane przez stronę dokumenty stanowią informację publiczną. Analizując powyższe zagadnienia, zauważyć należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach oraz w trybie określonym w u.d.i.p. Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej. Z powyższego wynika zatem, że decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury energetycznej stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej - oprócz organów władzy publicznej - są również podmioty wykonujące zadania publiczne, niebędące organami władzy publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10 wyjaśnił, że zwrot "zadania publiczne" ma szerszy zakres od terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne unormowania ustawowe. Użyty w art. 4 u.d.i.p. zwrot "zadanie publiczne", zamiast zawartego w art. 61 Konstytucji RP sformułowania "zadanie władzy publicznej", pomija element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy, bez konieczności przekazywania im tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli.
Trybunał Konstytucyjny zaś w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05 (OTK-A 2006/7/87) stwierdził, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i całego społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa. Obowiązkiem władzy publicznej jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia istniejących oraz przewidywanych potrzeb energetycznych.
W świetle powyższych rozważań przyjąć należy, że [...] S.A. w G. jest przedsiębiorstwem energetycznym, który wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. i tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Skoro Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz żądane przez skarżącego dokumenty stanowią informację publiczną, to Spółka była zobligowana do załatwienia wniosku w sposób i w formie określonej w u.d.i.p. W przypadku zamiaru powołania się na tajemnicę przedsiębiorstwa, strona przeciwna mogła wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Również możliwość uzyskania informacji publicznej od innego podmiotu nie mogła uzasadniać odmowy udzielenia informacji przez podmiot posiadający informację publiczną i zobowiązany do jej udzielenia, nawet jeżeli informacja ta nie została przez niego wytworzona.
Okoliczność, że skarżący jest właścicielem nieruchomości, na których zlokalizowana jest infrastruktura przedsiębiorstwa, także nie wyłącza jego prawa do żądania udzielenia informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza bowiem ograniczenia w prawie do uzyskania informacji publicznej z tego tytułu. Prawo dostępu do informacji publicznej, przysługuje każdemu, a od osoby wykonującej to prawo nie wolno, co do zasady, żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego w uzyskaniu takiej informacji. Fakt posiadania interesu w uzyskaniu informacji związany z prawem własności nieruchomości zabudowanej urządzeniami wykorzystywanymi do realizacji celów publicznych nie wyłącza uprawnień do uzyskania informacji w trybie u.d.i.p.
Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Stosownie zaś do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem chyba, że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępniania informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.
W niniejszej sprawie postępowanie o udzielenie informacji publicznej zostało wszczęte wnioskiem z dnia 11 września 2012 r. i powinno zakończyć się w sposób przewidziany przepisami u.d.i.p. Spółka do momentu wniesienia skargi nie ustosunkowała się do wniosku skarżącego, zatem w dacie wniesienia skargi pozostawała w bezczynności.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). Oznacza to, że skarżący zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji, swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację.
W ocenie Sądu, skarżący określił formę udostępniania żądanej informacji poprzez wezwanie do przedłożenia dokumentacji. Przedłożyć to nic innego, jak dać komuś coś do wglądu, rozpatrzenia lub oceny. W sprawie Spółka dopiero po wniesieniu skargi, kierując się treścią żądania, a w szczególności określoną we wniosku formą udostępnienia informacji, pismem z dnia 24 maja 2013 r. umożliwiła pełnomocnikowi skarżącego wgląd do dokumentów w siedzibie Oddziału Spółki. Od tego momentu nie można skutecznie zarzucić Spółce bezczynności w udostępnieniu informacji, jako że żądana informacja została pozostawiona do dyspozycji skarżącego poprzez umożliwienie wglądu do niej. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w toku postępowania sadowoadministracyjnego wniosek skarżącego został przez Spółkę rozpoznany. W konsekwencji należało umorzyć postępowanie w sprawie bezczynności, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła [...] S.A. w G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpatrzenie sprawy, a w konsekwencji oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżących na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 149 P.p.s.a. poprzez uznanie, że nieudzielanie informacji publicznej nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zakwalifikowanie wniosku skarżącego jako żądania udostępnienia informacji publicznej budzi wątpliwości. Wniosek ten został bowiem zawarty w piśmie, w którym skarżący wezwał Spółkę do podjęcia negocjacji, a de facto ustanowienia służebności przesyłu oraz zapłaty wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości z uwagi na posadowienie urządzeń przesyłowych. Obywatelom w stosunku do podmiotów gospodarujących majątkiem publicznym i w innych sprawach określonych w ustawie, a więc również w sprawach wykonywania zadań publicznych przez podmioty niebędące organami władzy publicznej, przysługuje prawo kontroli. Kontrolę tę mogą sprawować m.in. w ramach dostępu do informacji publicznej. Na organie spoczywa wówczas obowiązek przekazania tej informacji. Przepisy u.d.i.p. nie służą jednak do uzyskiwania informacji w sprawach indywidualnych i realizacji osobistych celów wnioskodawcy. W sprawie niniejszej celem uzyskania informacji jest indywidualna sprawa cywilna skarżącego o ustanowienie służebności i wypłatę wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości. Pismo Spółki z dnia 20 maja 2013 r. stanowiło zadość żądaniom wnioskodawcy. Skarżąca kasacyjnie wskazała ponadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 marca 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 484/12 odrzucił skargę J. D. o udostępnienie informacji publicznej, uznając ją za niedopuszczalną. Kolejną skargę w tym samym zakresie J. D. złożył do sądu administracyjnego w Gdańsku w dniu 26 kwietnia 2013 r., tj. dzień po uprawomocnieniu się postanowienia z dnia 21 marca 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 484/12. Zatem pismo Spółki skierowane do J. D. o gotowości udostępnienia żądanych dokumentów nie może świadczyć o bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, bowiem skarżąca kasacyjnie posiadała prawomocne orzeczenie o odrzuceniu skargi.
W piśmie z dnia 22 stycznia 2014 r. J. D. wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Musi ona spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono kwestionowane w całości czy w części oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Jej nieodzownym elementem konstrukcyjnym jest także określenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się wskazanie, które konkretnie przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu) zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem lub postanowieniem kończącym postępowanie. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej musi zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, w czym strona skarżąca kasacyjnie dopatruje się złamania przez Sąd pierwszej instancji każdej wytykanej mu normy prawnej.
Prawidłowe sformułowanie i uzasadnienie zarzutów kasacyjnych ma istotne znaczenie z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony art. 183 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. W myśl tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie zostały wymienione w § 2 art. 183 P.p.s.a. Nie rozpoznaje on zatem ponownie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozważań wojewódzkiego sądu administracyjnego ani nie bada w całości legalności pierwszoinstancyjnego postępowania sądowego. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej. Sąd kasacyjny może więc uwzględnić tylko te przepisy, których złamanie wyraźnie w skardze kasacyjnej zarzucono. Nie jest natomiast uprawniony ani do konkretyzowania ani uzupełniania zarzutów kasacyjnych. Tym samym z własnej inicjatywy nie może rozpatrywać innych wad lub w innym zakresie niż naruszenia wskazane w skardze kasacyjnej. Podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie muszą być sformułowane precyzyjnie, nie pozostawiając miejsca na przypuszczenia i domysły co do rzeczywistych intencji strony skarżącej kasacyjnie.
Oceniając skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie, należy na wstępie zauważyć, że nie powołano w niej w ogóle art. 174 P.p.s.a. Treść sformułowanego w skardze zarzutu wskazuje jednak, że została ona oparta na podstawie wymienionej w punkcie 2 powyższego artykułu, to jest na przewidzianej w art. 174 pkt.2 P.p.s.a. podstawie naruszenia przepisów postępowania.
W skardze ograniczono się do wytknięcia Sądowi I instancji złamania tylko art. 149 P.p.s.a. Tak sformułowany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Autor skargi nie dostrzegł chyba, że po zmianie wprowadzonej art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011, Nr 76, poz. 409) art. 149 P.p.s.a. składa się obecnie z dwóch paragrafów, z których każdy stanowi odrębną normę prawną. Przy takiej złożonej budowie powołanego artykułu prawidłowa konstrukcja wytyku kasacyjnego wymagała jednoznacznego wskazania, której z norm zawartych w art.149 miał uchybić Sąd I instancji. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował postawionego zarzutu i nie określił, którą z jednostek redakcyjnych wzmiankowanego artykułu, jego zdaniem, naruszył WSA w Gdańsku.
Zauważyć ponadto należy, że art. 149 § 1 P.p.s.a. jest jednym z tzw. przepisów wynikowych, podobnie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 151, czy art. 145 § 1 P.p.s.a. Warunkiem zastosowania art. 149 § 1 P.p.s.a. jest więc spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd pierwszej instancji naruszeń prawa przez organ administracji. Jeżeli z wyroku wynika, że wojewódzki sąd administracyjny dopatrzył się naruszeń prawa świadczących nie tylko o bezczynności organu zobowiązanego, ale i o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić takiemu sądowi złamania art. 149 § 1 P.p.s.a, gdyż jego rozstrzygnięcie odpowiada dyspozycji zastosowanego przepisu. Nawet błędne oddalenie skargi na bezczynność organu, czy też błędne zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku i stwierdzenie, że jego bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie polega samo w sobie na nieprawidłowym zastosowaniu odpowiednio art. 151 P.p.s.a. i art. 149 § 1 P.p.s.a., lecz może ewentualnie wskazywać na błąd popełniony w fazie kontroli zaskarżonej działalności organu. Powołanie wyłącznie art. 151 czy art. 149 § 1 P.p.s.a jako naruszenia prawa procesowego nie jest zatem wystarczające do podważenia zaskarżonego wyroku, gdyż żaden z tych przepisów nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca chcąc postawić zarzut złamania regulacji zawartej w art. 149 § 1 P.p.s.a., zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia innych przepisów, którym- jej zdaniem – uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony.
W podstawie rozpatrywanej skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 149 P.p.s.a. nie powiązano z żadnymi przepisami, którym w ocenie składającego skargę kasacyjną miał uchybić WSA w Gdańsku. Dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał ogólnikowo art. 4 u.d.i.p., nie precyzując nawet, która z jednostek redakcyjnych tego przepisu miała być naruszona zaskarżonym wyrokiem ani na czym w ogóle takie naruszenie miało polegać. Odwołanie się do art.4 u.d.i.p. nie jest przy tym zrozumiałe. Przepis ten wymienia podmioty zobowiązane co do zasady do udzielenia informacji publicznej, a Spółka nie zgłosiła żadnych zastrzeżeń co zaliczenia jej do jednostek zobowiązanych do udostępnienia posiadanych informacji publicznych. Kwestionowała jedynie uznanie wniosku skarżących za żądanie udostępnienia informacji publicznej, ale wywodów co do błędnej kwalifikacji wnioskowanych informacji nie powiązała ze stosownymi, regulującymi te kwestie przepisami ustawy.
Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 P.p.s.a.
W związku z powyższym jedynie informacyjnie należy wskazać, że błędne jest stanowisko skarżącej kasacyjnie spółki, że zawarte we wniosku żądanie udostępnienia dokumentów nie może być oceniane na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem dokumenty te mogą wiązać się z dochodzeniem przez skarżących roszczeń cywilnych. O zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje spełnienie przesłanek przewidzianych w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., nie zaś ewentualny możliwy sposób wykorzystania pozyskanych informacji. Dokumenty urzędowe będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego nie tracą charakteru informacji publicznej w przypadku, gdy ich udostępnienia domaga się osoba fizyczna pozostająca lub mogąca pozostawać w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem. Odmienne zapatrywania prezentowane przez stronę skarżącą kasacyjnie są sprzeczne z celem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej, a nadto byłyby one nielogiczne. Ocena czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. nie może być odmienna w zależności od tego, kto ubiega się o jej udostępnienie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej, właściwy podmiot nie jest upoważniony do badania interesu prawnego ani faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.).
W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wykazał, że wnioskowane przez skarżących dokumenty podlegają udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. oraz dlaczego w jego ocenie wystąpiły okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania w sprawie bezczynności podmiotu zobowiązanego i stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Tego stanowiska Sądu pierwszej instancji – jak zaznaczono wcześniej - skutecznie nie podważono zarzutami skargi kasacyjnej. Zarzut skargi kasacyjnej ograniczający się wyłącznie do wytyku złamania art. 149 P.p.s.a., uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne odniesienie się do kwestii mających decydujące znaczenie w niniejszej sprawie.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek J. D. o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż nie wykazał by w tym postępowaniu poniósł jakiekolwiek koszty, a ponadto nie złożył w terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną (art. 205 § 1 P.p.s.a.).