I OSK 2220/19

I OSK 2220/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2020-06-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-08-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Jakub Zieliński
Maciej Dybowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Ruch drogowy
Sygn. powiązane
II SA/Op 21/19 - Wyrok WSA w Opolu z 2019-04-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 978
art 102 ust. 1
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Op 21/19 w sprawie ze skargi S.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Op 21/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w sprawie ze skargi S.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...].
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
[Prawomocnym] wyrokiem z dnia [...] października 2017 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] uznał S.M. za winnego popełnienia [zarzucanego mu czynu stanowiącego wykroczenia z art. 92a Kodeksu wykroczeń (dalej kw) oraz art. 87 § 1 kw] polegających na [jechaniu z prędkością 106 km/h w miejscu, gdzie obowiązuje dopuszczalna prędkość do 90 km/h oraz kierowaniu pojazdem mechanicznym na drodze publicznej w stanie po użyciu alkoholu dnia 19 sierpnia 2017 r.]. W wyroku tym [na podstawie art. 87 § 3 kw] Sąd Rejonowy orzekł wobec obwinionego środek karny w postaci zakaz[u] prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. B na okres 6 miesięcy.
[Postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. [...] Sąd Rejonowy w [...] zatrzymał prawo jazdy nr [...] odebrane przez policję w dniu [...] sierpnia 2017 r. Postanowienie to stało się prawomocne od [...] września 2017 r.].
Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] grudnia 2017 r.) Starosta [...] (dalej Starosta), na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r., poz. 978, zm. [poz. 60], dalej ukp) skierował S.M. (dalej skarżący) na badanie psychologiczne z zakresu psychologii transportu. Decyzja z [...] grudnia 2017 r. stała się ostateczna, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. [nr [...]] utrzymało w mocy decyzję z [...] grudnia 2017 r.
Dnia 22 maja 2018 r. Starosta wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy w związku z niepoddaniem się w wymaganym terminie badaniu psychologicznemu, na które został skierowany decyzją z [...] grudnia 2017 r.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2018 r.), na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. b ukp, Starosta orzekł o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy wydanego przez ten organ dnia [...] lutego 2005 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że skarżący, mimo upływu 30-dniowego terminu od doręczenia mu decyzji I instancji o skierowaniu na badanie psychologiczne, nie poddał się badaniu i nie przedłożył w wymaganym terminie odpowiedniego orzeczenia.
W odwołaniu od decyzji z [...] czerwca 2018 r. skarżący podniósł, że został już dostatecznie surowo ukarany w postępowaniu karnym, przekroczenie prędkości było nieznaczne, a nadto nie był świadomy, że znajduje się w stanie po użyciu alkoholu. Podkreślił, że gdyby pouczono go o konieczności odbywania kursu reedukacyjnego i poddania się badaniom, to zakwestionowałby wynik badania na obecność alkoholu i wystąpiłby o badanie krwi. Skarżący, że nie posiada środków na koszt przeprowadzenia takich badań.
Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2018 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję z [...] czerwca 2018 r.
Uzasadniając decyzję organ podniósł, że Starosta był zobligowany, zgodnie z art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. b ukp, wobec niewykonania przez skarżącego decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne, wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Dochowanie terminu przedłożenia wymaganego zaświadczenia psychologicznego należało odnosić wyłącznie do daty wydania decyzji I instancji kierującej na takie badanie. Skoro decyzję tę doręczono skarżącemu 15 grudnia 2017 r. i nie przedstawił on w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, to zachodziła obligatoryjna przyczyna wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Argumenty przedstawione w odwołaniu - zdaniem Kolegium - nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia.
W skardze na decyzję z [...] lipca 2018 r. skarżący zarzucił, że został zbyt surowo ukarany, ponieważ nieświadomie popełnił wykrocznie. Podniósł, że choruje na poważną chorobę stawów, a policjant wprowadził go w błąd, nie informując o dodatkowych konsekwencjach stwierdzonego naruszenia przepisów, w tym konieczności przeprowadzenia badań i odbycia kursu. Skarżący zakwestionował stanowisko organów, że miał obowiązek poddania się badaniom w sytuacji, gdy podważał, w drodze odwołania, decyzję kierującą go na te badania. W chwili zdarzenia drogowego nie był świadomy stanu nietrzeźwości. Opisując swą trudną sytuację życiową i materialną, skarżący podał, że utrzymuje się z renty, korzysta z pomocy społecznej, nie ma żadnych oszczędności, jest osobą niepełnosprawną, a zatrzymanie prawa jazdy stanowi dla niego "życiową katastrofę" i zagraża jego samodzielnej egzystencji. Skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało dotychczasową argumentację.
Postanowieniem z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II SPP/Op 6/19, starszy referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Opolu 1. zwolnił skarżącego od kosztów sądowych; 2. ustanowił skarżącemu adwokata.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę w całości, wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji i o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku II SA/Op 21/19.
Sąd I instancji wskazał, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 ppsa - poprzedzającej ją decyzji I instancji, wykazała, że przy wydaniu tych aktów doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W kwestii zasadniczej, istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, w tym okoliczności niezgłoszenia się przez skarżącego na wymagane badanie, i nie naruszyły prawa materialnego, ale sposób procedowania sprawy był nieprawidłowy, co skutkowało wydaniem decyzji, które muszą podlegać wyeliminowaniu z obiegu prawnego.
Przedmiotem postępowania administracyjnego była kwestia zatrzymania prawa jazdy, wydanego skarżącemu [...] lutego 2005 r. nr [...] druk nr [...]. Chodziło o zatrzymanie konkretnego, a nie abstrakcyjnego dokumentu upoważniającego do prowadzenia pojazdów mechanicznych określonej kategorii (B).
Podstawą prawną wydanej decyzji był art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. b ukp, który został zamieszczony w szerszym unormowaniu regulującym upoważnienie starosty do zatrzymania tego rodzaju dokumentu również z innych przyczyn. Chodzi o art. 102 ust. 1 ukp w brzmieniu: "Starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku gdy: 1) upłynął termin ważności prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem - jeżeli dokument ten został przesłany przez organy kontroli ruchu drogowego; 2) osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem nie przedstawiła w wymaganym terminie zaświadczenia o ukończeniu: a) kursu dokształcającego w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 91 ust. 2 pkt 1 lit. a, b) praktycznego szkolenia w zakresie zagrożeń w ruchu drogowym, o którym mowa w art. 91 ust. 2 pkt 1 lit. b, c) kursów reedukacyjnych, o których mowa w art. 99 ust. 1 pkt 4 lub 5; 3) osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem nie przedstawiła w wymaganym terminie orzeczenia: a) o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, o którym mowa w art. 79 ust. 2, b) o istnieniu lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, o którym mowa w art. 84 ust. 1; 4) kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym; 5) kierujący pojazdem silnikowym przewozi osoby w liczbie przekraczającej liczbę miejsc określoną w dowodzie rejestracyjnym (pozwoleniu czasowym) lub wynikającą z konstrukcyjnego przeznaczenia pojazdu niepodlegającego rejestracji; przepis nie dotyczy przewożenia osób autobusem w publicznym transporcie zbiorowym w gminnych, powiatowych i wojewódzkich przewozach pasażerskich w rozumieniu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1867, 1920 i 1954 oraz z 2017 r. poz. 60 i 730), o ile w pojeździe przewidziane są miejsca stojące".
Analiza systemowa tego przepisu nakazuje przyjęcie, że obok tego, że jest to norma bezwzględnie zobowiązująca wskazany w nim organ do określonego działania (wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy), jest on przepisem materialnoprawnym, regulującym różnego rodzaju przesłanki, od których zależy możliwość wykonania przez ten organ normy zobowiązującej. Bez wątpienia wszystkie przesłanki wymienione w pkt 1-5 nie muszą być spełnione kumulatywnie i wystarczy ziszczenie się jednej z nich, by mógł powstać skutek w postaci obowiązku wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Oznacza to, że w przypadku wszczęcia postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy na podstawie tego przepisu, właściwy organ (w tym wypadku Starosta) bada ziszczenie się jednej lub kilku przesłanek wymienionych w tym przepisie. Stanowi to podstawowy element postępowania dowodowego, gdyż już tylko w przypadku stwierdzenia wystąpienia w sprawie stanu faktycznego odpowiadającego hipotezie jednego z punktów art. 102 ust. 1 ukp działanie organu w przewidzianej w tym przepisie formie jest dopuszczalne. W wyniku tego postępowania może okazać się, że zachowanie strony, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, a co wynika z załączonych do akt sprawy sądowej akt administracyjnych, wyczerpuje nie tylko dyspozycję pkt 2 lit. c tego unormowania, ale i dyspozycję pkt 3 lit. a oraz pkt 3 lit. b ustępu 1 art. 102 ukp. W takim wypadku prowadzenie trzech oddzielnych postępowań w granicach tej samej sprawy, wyznaczonej dyspozycją art. 102 ust. 1 ukp, tożsamej podmiotowo (w stosunku do tej samej osoby - skarżącego) i przedmiotowo (w kierunku zatrzymania tego samego dokumentu prawa jazdy), jest niedopuszczalne. Normatywną podstawą regulującą sposób działania organu jest jeden przepis - art. 102 ust. 1 ukp. Nie można mówić, by stwierdzenie spełnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w tym przepisie w ramach jednego postępowania administracyjnego, wykluczało możliwość badania zaistnienia pozostałych przesłanek w ramach tego samego postępowania.
Za takim rozumieniem art. 102 ust. 1 ukp przemawia wykładnia gramatyczna, gdyż przepis ten w sposób jednoznaczny upoważnia wymieniony w nim organ do wydania jednej decyzji administracyjnej, a nie decyzji administracyjnych (posługuje się liczbą pojedynczą: "wydaje decyzję administracyjną", a nie liczbą mnogą, np.: "wydaje decyzje").
W konsekwencji przyjęcia powyższego poglądu stwierdzić należało, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy administracyjne w sprawie doszło nie tylko do wszczęcia trzech postępowań w sprawie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy, ale też każde z nich w tej samej dacie ([...] czerwca 2018 r.) zakończyło się przed organem pierwszej instancji wydaniem decyzji o zatrzymaniu skarżącemu tego samego dokumentu (decyzja utrzymana w mocy przez decyzję zaskarżoną; decyzja nr [...], wydana na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a ukp wobec niewykonania przez skarżącego decyzji o skierowaniu na badania lekarskie; decyzja nr [...], wydana na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 2 lit. c w związku z nieprzedstawieniem w wymaganym terminie zaświadczenia o ukończeniu kursu reedukacyjnego). Doszło do wydania trzech decyzji o zatrzymaniu tego samego dokumentu należącego do skarżącego, z których co najmniej dwie są niewykonalne w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa, gdyż nie jest możliwe wykonanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w sytuacji, gdy prawo jazdy zostało już zatrzymane mocą innej decyzji ostatecznej. W piśmiennictwie przyjmuje się, że chodzi w tym przepisie również o niewykonalność faktyczną, która miała miejsce (istniała) już w momencie wydania takiej decyzji (K. Glibowski w: red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 673). Zatrzymanie prawa jazdy, jako konkretnego - istniejącego materialnie dokumentu, jest niewątpliwie czynnością faktyczną, a nie prawną, która może być wykonana tylko jednorazowo. Można wprawdzie zatrzymać prawo jazdy znajdujące się w dyspozycji organu na podstawie decyzji (wyroku sądu) innego organu (sądu), ale może nastąpić to dopiero po upływie okresu zatrzymania, orzeczonego taką decyzją (wyrokiem).
Organ odwoławczy w tej samej dacie ([...] lipca 2018 r.), na skutek rozpoznania odwołania skarżącego, wydał trzy decyzje utrzymujące w mocy opisane rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, powielając tym samym błąd popełniony przez Starostę.
Ze względu na to, że decyzje te zostały wydane w tej samej dacie, nie można ustalić, które z nich są niewykonalne ze względu na wejście do obiegu prawnego (uostatecznienie się) decyzji pozostałych. Nie może mieć tu decydującego znaczenia oznaczenie numeryczne decyzji, które nie jest miarodajne dla uchwycenia rzeczywistej daty wejścia decyzji do takiego obiegu.
Powoduje to konieczność ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 ppsa, mimo że ani skarżący, ani jego pełnomocnik, nie zarzucili tego rodzaju naruszenia przepisów postępowania.
Jest bez znaczenia, że w sprawie skierowania skarżącego na badania psychologiczne, kurs reedukacyjny i badanie stanu zdrowia toczyły się trzy odrębne postępowania, w których zapadły trzy odrębne decyzje. Postępowania te toczyły się na podstawie różnych przepisów materialnoprawnych i w różnych przedmiotach. Mogły co prawda być objęte jednym postępowaniem administracyjnym, ale wydanie tych trzech oddzielnych decyzji również było dopuszczalne. Decyzje te są ostateczne, nie zostały zaskarżone do sądu administracyjnego - są też prawomocne (art. 16 § 3 kpa) i stąd nie mogą stanowić przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszym postępowaniu. Ich niewykonanie przez skarżącego mogło stanowić podstawę wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 102 ust. 1 ukp, przy czym winno w takim wypadku być wszczęte jedno postępowanie administracyjne, lub - jak w rozpoznawanej sprawie - w przypadku wadliwego wszczęcia trzech postępowań, takie postępowania winny zostać przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie połączone.
Zarzuty skargi są całkowicie chybione. Decyzja wydawana na podstawie art. 102 ust. 1 ukp w sprawie zatrzymania prawa jazdy należy do tzw. decyzji związanych, przy wydawaniu których - w razie ziszczenia się odpowiednich przesłanek - organ nie ma jakiegokolwiek luzu decyzyjnego, a w szczególności nie może brać pod uwagę tzw. względów społecznych (stanu zdrowia, sytuacji rodzinnej i finansowej, okoliczności zdarzenia będącego podstawą ukarania skarżącego w postępowaniu karnym), które w skardze zostały bardzo mocno zaakcentowane.
Wskazania co do dalszego postępowania w sprawie sprowadzają się do konieczności jego ponowienia w pełnym zakresie, z uwzględnieniem pozostałych nieprawidłowości jakich dopuścił się skarżący, z zastosowaniem się do uwag zawartych w niniejszym uzasadnieniu. O kosztach pełnomocnika z urzędu orzeknie referendarz sądowy na podstawie art. 258 § 1 i 2 pkt 8 ppsa.
Skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez r. pr. A.K., które zaskarżając wyrok II SA/Op 21/19 w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa zarzuciło wyrokowi naruszenie:
1. prawa materialnego, polegające na błędnym zastosowaniu art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. z 2019 r, poz. 341 ze zm.) w związku z art. 1 i art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) przez błędne przyjęcie, że doszło do wydania trzech odrębnych decyzji w granicach tej samej sprawy, co skutkuje niewykonalnością co najmniej dwu z wydanych decyzji, w sytuacji gdy w sprawie zostały wydane trzy decyzje administracyjne oparte na różnych podstawach prawnych, tj. art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. b, art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a i art. 102 ust. 1 pkt 2 lit. c ukp, będące realizacją niewykonania przez skarżącego trzech odrębnych decyzji opartych na różnych podstawach prawnych i w różnych przedmiotach (skierowanie skarżącego na kurs reedukacyjny, badanie psychologiczne i badanie lekarskie); wydanie trzech odrębnych decyzji w postępowaniu dotyczącym zatrzymania prawa jazdy, nie czyni niewykonalnym dwu z nich decyzji, gdyż każda z nich oparta jest na innych przesłankach przewidzianych w art. 102 ust. 1 ukp, bo wydania i wykonania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy nie można utożsamiać, jak wywodzi Sąd, wyłącznie z czynnością materialnotechniczną polegająca na fizycznym odebraniu dokumentu stronie; decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy, co do zasady wydana jest w odniesieniu do dokumentu nie będącego fizycznie w posiadaniu strony, a jej wykonanie polega wówczas na ujawnieniu zatrzymania i przyczyn tego zatrzymania w odpowiednich rejestrach informatycznych; fizyczne odebranie dokumentu następuje bowiem co do zasady w trybie art. 135 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 1 prd, zaś celem wydania decyzji w trybie art. 102 ust. 1 ukp jest orzeczenie o "wstrzymaniu uprawnienia" do kierowania pojazdami, z uwagi na zaistnienie określonych, zróżnicowanych okoliczności, a nie wyłącznie fizyczny zwrot dokumentu poświadczającego takiego uprawnienia;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 ppsa przez wyjście poza granicę sprawy i uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o okoliczności wykraczające poza rozpatrywaną sprawę, w sytuacji gdy przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu winna być wyłącznie zaskarżona decyzja i kwestie związane z zasadnością zatrzymania skarżącemu prawa jazdy z uwagi na niewykonanie przez niego obowiązku nałożonego decyzją z [...] grudnia 2017 r. orzekającą o skierowaniu skarżącego na badanie psychologiczne (art. 99 ust. 1 pkt 3 [lit. a] ukp), a z akt postępowania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że zaistniały przesłanki uzasadniające zatrzymanie skarżącemu prawa jazdy, tj. skarżący nie przedstawił w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, co stanowi wystarczającą i samoistną przesłankę do zatrzymania skarżącemu prawa jazdy (wstrzymania uprawnienia do kierowania pojazdami);
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji wobec naruszenia art. 102 ust. 1 ukp, przy jednoczesnym braku wykazania, że zarzucane organom naruszenia prawa materialnego tj. art. 102 ust. 1 ukp, miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające zatrzymanie skarżącemu prawa jazdy z powodu określonego w art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. b ukp.
Kolegium wniosło o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania, bądź o oddalenie skargi; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiło argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Pismem z 22 lipca 2019 r. odpowiedź na skargę kasacyjną złożył S.M., reprezentowany przez adw. T.P., wniósłszy o oddalenie skargi kasacyjnej i przyznanie kosztów nieodpłatnej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa. Z uwagi na powiązanie naruszeń przepisów postępowania z naruszeniami przepisów prawa materialnego, należało odnieść się do tych zarzutów łącznie.
Zarzut naruszenia art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. z "2019 r. poz. 341" ze zm. [dalej ukp]) w zw. z art. 1 i art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. z "2018 r. poz. 2096" ze zm. [dalej kpa]) nie został skonstruowany dostatecznie starannie. Autor skargi kasacyjnej wskazał jako wzorzec kontroli art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. z "2019 r. poz. 341" ze zm.), który to tekst jednolity wszedł w życie dnia 21 lutego 2019 r. W istocie wzorcem kontroli winna być ustawa o kierujących pojazdami w brzmieniu j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 978 (ów jednolity tekst wszedł w życie dnia 18 maja 2017 r.) ze zmianami - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji. Autor skargi kasacyjnej wskazał jako wzorzec kontroli art. 1 i art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), który to tekst jednolity wszedł w życie dnia 5 listopada 2018 r. W istocie wzorcem kontroli winien być Kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 (ów jednolity tekst wszedł w życie dnia 27 czerwca 2017 r.) ze zmianami - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1). Mimo tej niedoskonałości, zarzut ów nadawał się do rozstrzygnięcia (uchwała I OPS 10/09).
Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który zdaniem skarżącego kasacyjnie błędnie zastosował art. 102 ust. 1 ukp w zw. z art.1 i art. 156 § 1 pkt 5 kpa i nieprawidłowo przyjął, że doszło do wydania trzech odrębnych decyzji w granicach tej samej sprawy, co skutkuje niewykonalnością co najmniej dwu z wydanych decyzji, w sytuacji, gdy w sprawie zostały wydane trzy decyzje administracyjne oparte na różnych podstawach prawnych, tj. art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. b, art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a i art. 102 ust. 1 pkt 2 lit. c ukp, będące realizacją niewykonania przez skarżącego trzech odrębnych decyzji opartych na różnych podstawach prawnych i w różnych przedmiotach (skierowanie skarżącego na badanie psychologiczne, kurs reedukacyjny i badanie lekarskie). Wydanie trzech odrębnych decyzji w postępowaniu dotyczącym zatrzymania prawa jazdy, nie czyni niewykonalnym dwu z nich, gdyż każda decyzja oparta jest na innych przesłankach przewidzianych w art. 102 ust. 1 ukp. Wydania i wykonania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy nie można utożsamiać, jak wywodzi Sąd, wyłącznie z czynnością materialnotechniczną polegająca na fizycznym odebraniu dokumentu stronie, gdyż decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy, co do zasady, jest wydana w odniesieniu do dokumentu niebędącego fizycznie w posiadaniu strony, a jej wykonanie polega wówczas na ujawnieniu zatrzymania i jego przyczyn w odpowiednich rejestrach informatycznych. Fizyczne odebranie dokumentu następuje, co do zasady, w trybie art. 135 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 1 prd, zaś celem wydania decyzji w trybie art. 102 ust. 1 ukp jest orzeczenie o "wstrzymaniu uprawnienia" do kierowania pojazdami, z uwagi na zaistnienie określonych, zróżnicowanych okoliczności, a nie wyłącznie fizyczne odebranie dokumentu poświadczającego takie uprawnienia. W konsekwencji Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 ppsa, gdyż wyszedł poza granice sprawy i nieprawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie stwierdził, że organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i nie naruszył prawa materialnego jeśli chodzi o meritum sprawy, natomiast przyczyną uchylenia obu wydanych w tej sprawie decyzji był nieprawidłowy sposób procedowania związanego z faktem równoczesnego prowadzenia dwu innych postępowań w sprawie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy.
Odnosząc się do argumentacji Kolegium wskazać należy, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie wyszedł poza granice sprawy będącej przedmiotem jego kontroli. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ppsa). Użyte w tym przepisie pojęcie "rozstrzyga w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na tle ww. przepisu szczególnego znaczenia nabiera zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. W doktrynie przyjmuje się, że na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać właśnie te elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (glosa B. Adamiak do wyroku NSA z 23.1.1998 r. III SA103/97, OSP 1999/ 1/19, s. 50-51). W orzecznictwie podkreśla się, że sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. W podobny sposób ujęto tę kwestię w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 3.2.1997 r. OPS 12/96, ONSA 1997/3/104, w której stwierdzono, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt, czynność bądź zaniechanie, które zakwestionował uprawniony podmiot.
Wbrew twierdzeniu organu, w rozpoznawanej sprawie WSA poddał ocenie i w konsekwencji uchylił wyłącznie decyzje organów obu instancji, które były przedmiotem skargi w tej sprawie, tj. sprawie dotyczącej zatrzymania prawa jazdy ze względu na nieprzedstawienie w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem. Nie dokonywał merytorycznej oceny decyzji organów obu instancji wydanych w prowadzonych równolegle przez te organy dwu innych sprawach, których przedmiotem jest zatrzymanie skarżącemu prawa jazdy ze względu na nieprzedstawienie w wymaganym terminie: 1) orzeczenia lekarskiego o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem; 2) zaświadczenia o ukończeniu kursów reedukacyjnych. Sąd ten nie mógł nie uwzględnić faktu ich wydania, co determinowało kierunek rozstrzygnięcia w tej sprawie.
Sąd I instancji zasadnie zauważył, że we wszystkich wymienionych trzech sprawach chodzi o zatrzymanie skarżącemu konkretnego, a nie abstrakcyjnego dokumentu upoważniającego do prowadzenia pojazdów mechanicznych określonej kategorii (B). Wszystkie te trzy sprawy posiadają jedną wspólną podstawę prawną, jaką jest art. 102 ust. 1 ukp, zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy w wymienionych tam kazuistycznie przypadkach. Wprawdzie przepis ten wymienia konkretne przesłanki, z powodu których następuje zatrzymanie prawa jazdy (pkt 1-5), które jakkolwiek określają obowiązek zaistnienia różnych od siebie stanów faktycznych, to jednak nie ulega wątpliwości, że te przesłanki nie muszą być spełnione kumulatywnie i wystarczy spełnienie się jednej z nich, by powstał zamierzony przez ustawodawcę skutek w postaci tego samego obowiązku -wydania przez starostę decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Pozwala to na uznanie, że w istocie podstawą wydania decyzji w tym zakresie jest szeroko ujmowany art. 102 ust. 1 ukp, a więc w przypadku skarżącego, co do którego spełniły się trzy różne przesłanki określone w tym przepisie (pkt 2 lit. c, pkt 3 lit. a i pkt 3 lit. b) i które wygenerowały trzy różne sprawy administracyjne, mamy do czynienia, wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, z tożsamą podstawą prawną. W przypadku wszczęcia postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy, art. 102 ust. 1 ukp daje staroście uprawnienie do zbadania, czy zachodzi jedna lub więcej przesłanek wymienionych w tym przepisie. W sytuacji stwierdzenia wystąpienia w sprawie stanu faktycznego odpowiadającego hipotezie jednego z punktów określonych w art. 102 ust. 1 ukp, organ ma obowiązek wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Jeśli w toku postępowania organ ustali, jak w przypadku skarżącego, że miało miejsce spełnienie się kilku przesłanek jednocześnie, z uwagi na zaistnienie odrębnych stanów faktycznych, to mimo wszystko winien wydać jedną decyzję administracyjną, w której powoła wszystkie te przesłanki i dokona ich analizy w ramach jednego postępowania administracyjnego. Należy odróżnić postępowania w sprawach skierowania skarżącego na: 1) badania psychologiczne, 2) odbycie kursu reedukacyjnego, 3) badania lekarskie, które to postępowania w istocie mają odrębny charakter, przedmiot i odrębną podstawę materialnoprawną, a w konsekwencji zakończyły się wydaniem trzech odrębnych decyzji - od postępowania o zatrzymanie prawa jazdy toczącego się na podstawie art. 102 ust. 1 ukp, które to postępowanie wszczęto dopiero w wyniku niewykonania przez skarżącego ww. decyzji kierujących. Przepis ten określa konkretne przesłanki, nakładające na starostę jeden obowiązek - wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku zaistnienia którejkolwiek z nich, a zatem obowiązek ten winien być skonkretyzowany w jednej tylko decyzji. Organ nie może wydać kilku decyzji w tym samym przedmiocie, nawet z powołaniem się w nich na odmienne okoliczności faktyczne dotyczące kwestii zatrzymania prawa jazdy, bo tylko pierwsza z wydanych decyzji odniesie skutek prawny, zaś pozostałe - jako regulujące zdarzenie faktyczne, które już się ziściło - będą niewykonalne, a w konsekwencji obarczone wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 5 kpa). Oceny tej nie zmienia podniesiony przez skarżącego kasacyjnie fakt możliwości ujawnienia zatrzymania prawa jazdy i jego przyczyn w odpowiednich rejestrach informatycznych, gdyż konkretne powody takiego zatrzymania, w przypadku gdyby istniała więcej niż jedna przesłanka określona w art. 102 ust. 1 ukp, będą wynikać również z uzasadnienia jednej decyzji wydanej w tym przedmiocie. Czym innym jest decyzja w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy wydana w oparciu o art. 102 ust. 1 ukp, a czym innym decyzja w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami wydana na podstawie art. 103 ust. 1 ukp.
W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że z uwagi na fakt, że wszystkie trzy decyzje dotyczące zatrzymania prawa jazdy skarżącego zostały zarówno przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy, wydane w tej samej dacie, to w konsekwencji nie można ustalić, które z nich są niewykonalne ze względu na wejście do obiegu prawnego (uostatecznienie się) decyzji pozostałych, a więc konkretnie które z nich są obarczone wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Okoliczność ta nie mogła skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z [...] lipca 2018 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] czerwca 2018 r., tylko ich uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 ppsa.
Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, rozdzielenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu skargi skarżącego na trzy odrębne skargi (II SA/Op 20/19, II SA/Op 21/19 i II SA/Op 22/19), wcale nie potwierdza stanowiska organu o samodzielnym charakterze tych spraw. Sąd I instancji, z uwagi na zaskarżenie w jednej skardze trzech różnych decyzji, był zobligowany - na podstawie art. 57 § 3 ppsa - do rozdzielenia skarg. Stosownie do treści tego przepisu, jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg (wyroki NSA z: 15.6.2020 r. I OSK 2587/19 i 19.6.2020 r. I OSK 1913/19).
Nietrafnie skarżący w odwołaniu od decyzji z [...] czerwca 2018 r. podnosił, że został już dostatecznie surowo ukarany w postępowaniu karnym, przekroczenie prędkości było nieznaczne, a nadto nie był świadomy, że znajduje się w stanie po użyciu alkoholu. W uzasadnieniu do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (druk nr 2586/VII, LEX) wskazano, że przedmiotowa ustawa ma "na celu poprawę stanu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Konieczność wprowadzenia zmian w tym zakresie potwierdzają przypadki szczególnie tragicznych wypadków drogowych, w wyniku których śmierć ponosi wiele osób" (s. 11). Z danych podanych przez wnioskodawcę wynika, że "na drogach krajowych przebiegających przez miejscowości prędkość przekracza aż 83% kierowców. Około 26% porusza się tu z prędkością większą niż 20 km/h powyżej dopuszczalnego limitu. Na dwujezdniowych ulicach miast prędkość przekracza niewielu mniej kierujących – 80%, a 16% łamie przepisy o więcej niż 20 km/h.
Jak wynika z danych Policji, tylko w 2013 r. wydarzyło się 8.276 wypadków (28,2% ogółu) z powodu niedostosowania prędkości do warunków ruchu. Zginęło w nich 966 osób (42,6% ogółu), a 11.344 osoby zostały ranne (30,2% ogółu) - w tym blisko 3000 ciężko. Dodatkowo nadmierna prędkość przyczynia się do większej ciężkości wypadków. Od wielu lat wskazane proporcje w zasadzie pozostają niezmienne" (s. 10). Stan ten jest zrozumiały dla każdego kierującego pojazdem, bowiem wzór na energię kinetyczną (Ek=1/2 m x v2), gdzie Ek to energia kinetyczna; m to masa (tym wypadku pojazdu) a v to prędkość, wskazują, że za wzrost energii kinetycznej (z jaką np. pojazd uderza w pieszego bądź inny pojazd) zależy głównie od prędkości, podniesionej do kwadratu. Prowadzenie pojazdu w stanie po użyciu alkoholu stanowi jedno z największych zagrożeń dla życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego - w tym dla skarżącego. Stan po użyciu alkoholu jest stanem obiektywnie weryfikowalnym i brak świadomości kierującego pojazdem co do tego stanu nie wpływa na prawną ocenę tego zdarzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 ppsa), gdyż art. 209 i 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261. Pełnomocnik skarżącego winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu odrębny wniosek wraz ze stosownym oświadczeniem.