I OSK 274/05

I OSK 274/05 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2005-12-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-03-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Bujko
Tomasz Zbrojewski /sprawozdawca/
Wojciech Chróścielewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Spółdzielnie
Sygn. powiązane
II SAB/Ol 39/04 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2004-11-24
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 58 par. 1 pkt 1, art. 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Tezy
Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198 ze zm./ nie ma zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych. Informacje dotyczące spółdzielni nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 cyt. ustawy. Skoro spółdzielnia mieszkaniowa nie jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5, to nie można jej zarzucać pozostawania w bezczynności w sprawie udzielenia informacji w rozumieniu tej ustawy.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski, Sędziowie NSA Jerzy Bujko, Tomasz Zbrojewski (spr.), Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "Z." w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 listopada 2004 r. sygn. akt II SAB/OL 39/04 w sprawie ze skargi Witolda Ł. na bezczynność Spółdzielni Mieszkaniowej "Z." w E. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zasądzić od Witolda Ł. na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "Z." w E. kwotę 295 /dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych/ z tytułu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 24 listopada 2004 r., II SAB/Ol 39/04 po rozpoznaniu skargi Witolda Ł. na bezczynność Spółdzielni Mieszkaniowej "Z." w E. w sprawie udzielenia informacji publicznej zobowiązał wskazaną Spółdzielnię do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 2 lipca 2004 r. dotyczącego udzielenia informacji publicznej w terminie 14 dni, od dnia zwrotu akt.
Według Sądu, spółdzielnie mieszkaniowe zaliczane są do podmiotów reprezentujących inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym /art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - Dz.U. nr 112 poz. 1198/. Mieszczą się zatem w kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Ponadto żądana przez stronę skarżącą informacja ma charakter informacji publicznej. Skoro bowiem, Spółdzielnia jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, to niewątpliwie informacja dotycząca wynagrodzeń członków jej organów, a także średniego wynagrodzenia pracowników, jako dotycząca spraw majątkowych Spółdzielni mieści się w kategorii informacji, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "f" i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. "d" powołanej wyżej ustawy. Z kolei informacja dotycząca przedstawicieli na Zgromadzenie Przedstawicieli Członków Spółdzielni należy do informacji wymienionej w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "d". Zgodnie bowiem z ustawą z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze /Dz.U. 1995 nr 54 poz. 288 ze zm./ oraz statutem Spółdzielni Mieszkaniowej "Z." w E. Zebranie Przedstawicieli Członków jest organem Spółdzielni. Skład orzekający stwierdził również, iż bezspornym jest, że informacje, których udostępnienia domaga się skarżący znajdują się w posiadaniu tejże Spółdzielni.
Wobec powyższego, fakt, iż skarżący jest członkiem Spółdzielni nie wyklucza możliwości wystąpienia o udzielenie informacji publicznej w trybie powołanej ustawy. Sąd podkreślił przy tym, że wspomniana ustawa określa zasady dotyczące zarówno udzielania informacji publicznej /art. 13-15 ustawy/, jak i odmowy jej udzielenia /art. 16-17/. Wprawdzie art. 5 ustawy zawiera katalog ograniczeń prawa do informacji publicznej, jednakże nie zwalnia to podmiotu, do którego wystąpiono z żądaniem udzielenia informacji publicznej z obowiązku zastosowania trybu określonego w ustawie. Spółdzielnia udzielając skarżącemu pisemnej informacji, iż żądanie jego nie może zostać spełnione nie wyczerpała trybu określonego w przepisach ustawy. W tym stanie sprawy, Sąd nakazał Spółdzielni "Z." rozpatrzenie wniosku skarżącego na zasadach określonych w ww. ustawie, tj. załatwienie sprawy bądź poprzez udzielenie informacji, bądź poprzez wydanie decyzji o odmowie jej udzielania wraz z pouczeniem o przysługujących środkach zaskarżenia.
W skardze kasacyjnej od wskazanego wyroku Spółdzielnia Mieszkaniowa "Z." w E. wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania bądź ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.
Jako podstawy skargi kasacyjnej pełnomocnik Spółdzielni wskazał naruszenie prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez uznanie, że informacje dotyczące Spółdzielni stanowią informacje publiczne. Zarzucił również błędną wykładnię przepisów art. 4 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy poprzez zaliczenie Spółdzielni do kręgu podmiotów, wykonujących zadania publiczne i dysponujących majątkiem publicznym oraz art. 4 ust. 3 przez stwierdzenie, że Spółdzielnia "Z." jest w posiadaniu informacji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany wskazanymi w niej podstawami i wnioskami. Z urzędu winien brać pod uwagę tylko przesłanki stwierdzenia nieważności postępowania, które w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić według Sądu trzeba, iż są one w pełni uzasadnione.
Przede wszystkim za trafne należy uznać stanowisko strony skarżącej, zgodnie z którym spółdzielnie mieszkaniowe nie należą do kręgu podmiotów wykonujących zadania publiczne i dysponujących majątkiem publicznym w myśl przepisów art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 6 września 20021 r. o dostępie do informacji publicznej.
W pierwszej kolejności, należy podnieść, iż prawo obywateli do informacji publicznej zostało wyrażone w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, jako prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, a także prawo do uzyskania informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych, ale tylko w takim zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Celem tak sformułowanego prawa jest więc nie tylko sprawowanie kontroli obywatelskiej nad funkcjonowaniem władzy publicznej, ale także umożliwienie obywatelom czynnego udziału w życiu publicznym.
Dopełnieniem konstytucyjnego prawa do uzyskania omawianej informacji są przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198 ze zm./.
W myśl art. 1 ust. 1 tej ustawy, przedmiotem prawa do informacji publicznej jest każda informacja o sprawach publicznych, pozostająca w ścisłym i bezpośrednim związku z działalnością podmiotów określonych w art. 4.
Wykładni art. 4 ust. 1, pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w odniesieniu do spółdzielni mieszkaniowych dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r., I OPS 1/05 /ONSAiWSA 2005 Nr 4 poz. 63/.
W jej uzasadnieniu stwierdził, iż z analizy art. 4 ust. 1 wynika wyraźnie, że ustawodawca tworząc katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej, podzielił je na dwie zasadnicze kategorie. Po pierwsze wskazał na "władze publiczne", po drugie wskazał na podmioty wykonujące "zadania publiczne" /posiadające takie informacje/. Dlatego też sformułowanie przepisu art. 4 ust. 1 ustawy przy użyciu zwrotu "w szczególności" oznacza, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jeśli wykonuje zadania publiczne /zadania władzy publicznej/.
Spółdzielnie mieszkaniowe działają na podstawie Prawa spółdzielczego /ustawa z dnia 16 września 1982 r. - Dz.U. 2003 nr 188 poz. 1848 ze zm./ oraz ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych /Dz.U. 2003 nr 119 poz. 1116 ze zm./.
Z przepisów tych ustaw wynika, że spółdzielnia mieszkaniowa jest dobrowolnym zrzeszeniem /korporacją/ osób fizycznych, które w tej formie organizacyjnej zmierza do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych swoich członków i ich rodzin oraz potrzeb gospodarczych, kulturalnych, oświatowych i innych społecznych potrzeb. Przy czym chodzi tu wyłącznie o potrzeby członków tej spółdzielni, wynikające z zamieszkiwania w budynku czy spółdzielczym osiedlu, a także w tych budynkach, w których lokale i domy jednorodzinne są własnością członków spółdzielni. Jej zadaniem, jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych przez dostarczanie członkom spółdzielni lokali mieszkaniowych, lokali o innym przeznaczeniu /użytkowych, garaży/, czy też domów jednorodzinnych. Spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, jak również ustanowienie własności przysługuje tylko członkowi spółdzielni mieszkaniowej, to jest osobie, która jest członkiem danego zrzeszenia.
W tym stanie rzeczy spółdzielnie mieszkaniowe nie mieszczą się w pierwszej kategorii podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej, gdyż nie są one "władzą publiczną", czyli organami państwowymi lub samorządowymi albo innymi podmiotami sprawującymi w ich imieniu funkcje publiczne. Brak jest również podstaw prawnych, aby działalność spółdzielni mieszkaniowych utożsamiać z wykonywaniem zadań publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy, skoro działalność spółdzielni mieszkaniowych ogranicza się do realizacji podstawowego celu, jakim jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków tej spółdzielni i ich rodzin. O tym, iż spółdzielnie nie wykonują zadań publicznych świadczy również fakt, że aby stać się członkiem spółdzielni osoba do niej przystępująca zobowiązana jest złożyć pisemne oświadczenie, to znaczy deklarację członkowską, pod rygorem nieważności. Poza tym tylko członkowie spółdzielni decydują o zakresie jej działania, czasie trwania, likwidacji, podziale itp.
Spółdzielnie mieszkaniowe nie dysponują także majątkiem publicznym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy ani też nie reprezentują osób, które dysponują takim majątkiem. O trafności takiego stanowiska świadczą następujące okoliczności:
Po pierwsze, majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków /art. 3 Prawa spółdzielczego/ i tylko oni o nim decydują. Takie stanowisko zaprezentowała również skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa "Z.".
Po drugie, spółdzielnie nie należą do sektora finansów publicznych w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /t.j. Dz.U. 2003 nr 15 poz. 148 ze zm./ Nie są też podmiotami realizującymi finanse publiczne w rozumieniu art. 6 tej ustawy.
Po trzecie, spółdzielnie mieszkaniowe, jak i osoby fizyczne, na tych samych zasadach mogą uzyskać nieruchomości pod zabudowę od Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego na mocy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2004 nr 261 poz. 2603 ze zm./. Nieruchomości te zarówno spółdzielnie, jak i osoby fizyczne nabywają na własność lub w użytkowanie wieczyste i z tego tytułu uiszczają stosowne opłaty, które w konsekwencji obciążają członków spółdzielni. Błędne byłoby, zatem stanowisko, iż oddanie nieruchomości spółdzielni w użytkowanie wieczyste oznacza dysponowanie majątkiem publicznym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy.
Wreszcie, po czwarte nie stanowi dysponowania majątkiem publicznym, jak trafnie podniosła to również Spółdzielnia, fakt zaciągania przez spółdzielnie mieszkaniowe kredytów /oprocentowanych/ w trybie przepisów ustawy z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego /Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1070 ze zm./, czy też objęcie przez Skarb Państwa poręczeniem spłaty kredytów mieszkaniowych na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. o objęciu poręczeniami Skarbu Państwa spłaty niektórych kredytów mieszkaniowych /Dz.U. nr 122 poz. 1310 ze zm./.
Pomoc Państwa dla banków, które udzieliły kredytów mieszkaniowych, prowadzą obsługę wkładów oszczędnościowych na książeczkach mieszkaniowych oraz udzieliły premii gwarancyjnych w myśl ustawy z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych /Dz.U. 2003 nr 119 poz. 1115 ze zm./ jest jedynie wyrazem wspierania budownictwa mieszkaniowego, a nie dysponowaniem mieniem publicznym przez spółdzielnie.
Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny stanął w omawianej uchwale na stanowisku, iż przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych.
Akceptując przytoczone powyżej rozważania, uznać należy za w pełni słuszny i uzasadniony zarzut Spółdzielni "Z.", iż informacje dotyczące spółdzielni nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 omawianej ustawy. Co za tym idzie, podmiot występujący do spółdzielni, która jak to zostało wyżej stwierdzone nie mieści się w katalogu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1, z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, nie może oczekiwać na załatwienie jego sprawy w trybie przepisów tej ustawy. Zwłaszcza błędne byłoby według składu orzekającego, stanowisko, że spółdzielnia mogłaby być zobowiązana do wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 16 ustawy.
Reasumując, skoro Spółdzielnia Mieszkaniowa "Z." nie jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy do udostępniania informacji publicznej, to nie można jej również zarzucać pozostawania w bezczynności w sprawie udzielenia informacji w rozumieniu tej ustawy. Załatwienie wniosku Witolda Ł. w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez Spółdzielnię nie było zatem możliwe. Oznacza to, iż skarga na bezczynność Spółdzielni w świetle art. 58 par. 1, pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi była niedopuszczalna.
Mając na uwadze przytoczone rozważania, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie należało uchylić, a skargę Witolda Ł. jako niedopuszczalną odrzucić.
O powyższym orzeczono na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 powołanej ustawy.