I OSK 2739/23

I OSK 2739/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Karol Kiczka
Piotr Niczyporuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Gd 91/19 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2023-07-05
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 121
art. 98 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 91/19 w sprawie ze skargi J. F. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 4 grudnia 2018 r. nr NSP-VIII.7581.1.123.2018.ND w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 5 lipca 2023 r. II SA/Gd 91/19, oddalił skargę J. F. na decyzję Wojewody Pomorskiego z 4 grudnia 2018 r. nr NSP-VIII.7581.1.123.2018.ND w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. F. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:
I. przepisów postępowania:
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. oraz 77 k.p.a. polegające na błędnym oddaleniu skargi, u przyczyn którego stało zaakceptowanie faktu nieprzeprowadzenia przez organy administracji zawnioskowanych przez skarżącą kasacyjnie dowodów, tj.:
- dowodu z przesłuchania skarżącej kasacyjnie celem ustalenia okoliczności w jakich doszło do złożenia oświadczenia o zamiarze przekazania na rzecz Gminy Wejherowo własności powstałej po podziale działki,
- dowodu z dokumentu w postaci złożonego do akt sprawy operatu biegłej A.U. z 26 lutego 2018 r. na okoliczność ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości oraz należnego skarżącej kasacyjnie odszkodowania,
co skutkowało zaakceptowaniem naruszenia art. 7 k.p.a. oraz 77 k.p.a. polegającego na niezebraniu wyczerpującego materiału dowodowego i niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, a w dalszej kolejności afirmacji przez Sąd błędnych ustaleń faktycznych organów, jakoby między J. F., a Gminą Wejherowo doszło do dokonania uzgodnień, które w świetle art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204; dalej: u.g.n.) w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99 ze zm.; dalej: u.g.g.), skutkowałyby utratą należnego jej z tytułu wywłaszczenia odszkodowania;
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. oraz 77 k.p.a. polegające na błędnym oddaleniu skargi, u przyczyn którego stało niedostrzeżenie przez Sąd popełnienia przez organy błędu w ustaleniach faktycznych prowadzącego do ustalenia, jakoby między J. F., a Gminą Wejherowo doszło do dokonania uzgodnień, które w świetle art. 98 ust. 3 u.g.n., w zw. z art. 10 ust. 5 u.g.g., skutkowałyby utratą należnego skarżącej kasacyjnie z tytułu wywłaszczenia odszkodowania;
3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. polegające na zaakceptowaniu błędnego stanowiska rozpatrujących sprawę organów administracji, jakoby w sprawie zachodziły przesłanki umorzenia postępowania, mimo iż w istocie brak podstaw ku temu;
4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. polegające na błędnym oddaleniu skargi, u przyczyn którego stało niedostrzeżenie przez Sąd, iż rozpatrujące sprawę organy administracji naruszyły zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz zasadę nieodstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw administracyjnych o tożsamym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionych przyczyn, do których do naruszeń doszło poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z pominięciem ugruntowanego i jednolitego na dzień orzekania przez organy dorobku orzecznictwa i doktryny, prezentującego odmienne niż zajęte przez organy stanowisko w sprawie, a przy tym w oparciu się przez organy na orzeczeniu Sądu Najwyższego, mającego wówczas charakter incydentalny, co więcej zapadłym w całkowicie odmiennym stanie faktycznym;
II. prawa materialnego:
1. art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 10 ust. 5 u.g.g., polegające na jego błędnym zastosowaniu i uznaniu, iż przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz gminy z przeznaczeniem pod drogi zanim jeszcze decyzja podziałowa stanie się prawomocna;
2. art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 10 ust. 5 u.g.g. w zw. z art. 58 § 1 k.c. polegające na uznaniu, iż rzekomo złożone przez skarżącą kasacyjnie oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania stanowiło skuteczne zrzeczenie się przez nią prawa do odszkodowania, mimo iż czynność taka nosiłaby znamiona czynności prawnej mającej na celu obejście prawa, tj. art. 128 ust. 1 u.g.n. nakazującego wypłatę odszkodowania odpowiadającego wartości wywłaszczonego prawa oraz art. 21. ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dopuszczającego wywłaszczenie ale za słusznym odszkodowaniem;
3. art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 10 ust. 5 u.g.g. w zw. z art. 56 k.c. oraz art. 60 k.c. poprzez niezastosowanie wymienionych przepisów kodeksu cywilnego, czego wyrazem jest uznanie, iż deklaracja złożona przez skarżącą kasacyjnie stanowiła skuteczne zrzeczenie się przez nią prawa do odszkodowania, mimo iż w okolicznościach niniejszej sprawy już 6 lipca 2017 r. J. F. wystąpiła do Wójta Gminy Wejherowo z zaproszeniem do podjęcia negocjacji w sprawie ustalenia należnego jej odszkodowania, a następnie pismem z 17 sierpnia 2017 r. wystąpiła do Starosty Wejherowskiego z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...] obręb [...] (wcześniej nr [...] obręb B.), czym skarżąca kasacyjnie ponad wszelką wątpliwość dała wyraz odwołaniu ewentualnie wcześniej złożonego jednostronnego oświadczenia o rezygnacji z przysługującego jej odszkodowania.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekła się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Wejherowo wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie natomiast zarzuty postawione w ramach obydwu podstaw kasacyjnych pozostają ze sobą w związku, wobec czego zostaną rozpoznane łącznie.
Zarzuty skargi kasacyjnej stanowią powielenie zarzutów skargi wniesionej do Sądu I instancji i abstrahują od powodów, dla których postępowanie przed Sądem I instancji zostało zawieszone, a następnie podjęte. Sąd I instancji postanowieniem z 6 marca 2019 r. zawiesił postepowanie z powodu toczącego się postępowania przed sadem powszechnym o ustalenie ważności umowy o zwolnienie z długu przyszłego. Następnie do akt sprawy został dołączony prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w Gdańsku z 8 lipca 2022 r. XVI Ca 662/21, z którego wynika, że Gminę Wejherowo i J. F. wiąże umowa o zwolnienie z długu przyszłego, dotycząca odszkodowania za działkę nr [...], wydzieloną pod drogę publiczną decyzją z 19 czerwca 1996 r., sfinalizowana przez złożenie oświadczenia z tego samego dnia o przekazaniu nieodpłatnym działki wydzielonej pod drogę na rzecz Gminy Wejherowo (k. 213).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym "tryb decyzyjny (administracyjny) ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym - konsensualnym. Przyjęcie przez ustawodawcę reguły, że kwestia odszkodowania może być załatwiona w dwóch równoprawnych trybach opartych na odmiennych metodach regulacji (cywilnoprawnej oraz administracyjnoprawnej) oznacza, że zastosowanie jednej metody wyklucza stosowanie drugiej. Innymi słowy załatwienie kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie tego odszkodowania. (...) [O]świadczenie (...) o wyrażeniu zgody "na nieodpłatne przejęcie na własność Skarbu Państwa działki (...) jest niewątpliwie czynnością cywilnoprawną, której skutki mogą być ocenione tylko przez sąd powszechny. Ani organ, ani sąd administracyjny nie są uprawnione do oceny tego oświadczenia woli strony, na gruncie art. 56, art. 58, czy art. 60 k.c., a także na gruncie art. 37 k.r.o., czego domaga się skarżący kasacyjnie, gdyż sprawa ważności oświadczenia woli, czy skutków jakie wywiera czynność o charakterze cywilnoprawnym, jako sprawa cywilna, może być oceniona tylko przez sąd cywilny, stosownie do art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji (w kontekście właściwego sądu, o jakim mowa w przepisie Konstytucji). (...) Sąd I instancji odwołał się przy tym do orzecznictwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2018 r. I OSK 31/17 i wyrok Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2018 r. V CSK 261/17, LEX nr 2472513), z którego wynika, że zrzeczenie się odszkodowania jest możliwe także przed dniem, kiedy decyzja o podziale nieruchomości stanie się ostateczna, jeżeli jest oparte na określonej, dostatecznie ukształtowanej sytuacji prawnej, co w tej sprawie miało miejsce" (zob. wyrok NSA z 17.11.2020 r. I OSK 1177/20, LEX nr 3114101).
Skoro w tej sprawie kwestia ważności oświadczenia woli skarżącej kasacyjnie o zrzeczeniu się odszkodowania za działkę nr [...] została już prawomocnie oceniona przez sąd powszechny, który stwierdził, że strony wiąże umowa o zwolnienie z długu przyszłego, dotycząca odszkodowania za działkę nr [...], wydzieloną pod drogę publiczną decyzją z 19 czerwca 1996 r., to oceny tej nie może zakwestionować ani organ, ani Sąd I instancji, a ocena organu o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego okazała się w tej sytuacji trafna.
Niezasadne są w konsekwencji zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych, gdyż ani wnioskowane przez skarżącą kasacyjnie dowody, o jakich mowa w zarzucie I.1. skargi kasacyjnej, ani pozostałe zarzuty odnoszące się do art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. oraz 77 k.p.a., czy też art. 105 § 1 k.p.a., nie mogły tej oceny zmienić. To samo dotyczy zarzutów opartych na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).
Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.