I OSK 273/20

I OSK 273/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-08-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka /sprawozdawca/
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Zygmunt Zgierski
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Komunalizacja mienia
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2042/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-04-25
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1007
art. 3 ust. 1
Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1007).
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Czapla po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2019r., sygn. akt I SA/Wa 2042/18 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Rzeszów na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 2018r. nr DAP-WN-727-52/2018/WWP w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 25 kwietnia 2019 r., I SA/Wa 2042/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę Gminy Miasta Rzeszów i uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 września 2018 r. nr DAP-WN-727-52/2018/WWP oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2018 r. nr DAP-WPK-727-301/2017/MGa, którą stwierdzono nieważność decyzji Wojewody Rzeszowskiego z 11 października 1994, znak G.III.7016/613/94 w części stwierdzającej, że Gmina Miasto Rzeszów nabyła z mocy prawa nieodpłatnie własność nieruchomości położonych w Rzeszowie – [..] obr. ew. [..], ozn. w operacie ewidencji gruntów jako działki nr [..],[..],[..], objętych księgą wieczystą KW nr [..], opisanych w kartach inwentaryzacyjnych nr [..], [..], [..], stanowiących załączniki do decyzji, a także zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.
W skardze kasacyjnej A.N. (dalej: skarżąca) zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:
1/ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece przez ich niewłaściwe zastosowanie oraz w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (poprzez jego niezastosowanie) polegające na bezzasadnym przyjęciu, że wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa w księdze wieczystej wyklucza w zakresie jego treści kontrolę decyzji komunalizacyjnej w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, gdyż wpisanie prawa własności Skarbu Państwa do księgi wieczystej wiąże wszystkich, także organy administracji i sąd administracyjny, aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przed sądem powszechnym, podczas gdy nabycie mienia przez Gminę Miasto Rzeszów jest rozporządzeniem nieodpłatnym (i zdaniem skarżącego - w złej wierze), którego nie chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych, szczególnie, że było one rozporządzeniem z mocy prawa, związanym z danymi nieruchomościami, w związku z czym organ rozpoznający sprawę stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej nie jest związany treścią wpisu prawa własności w księdze wieczystej i nie stanowi wpis ten wyłącznego dowodu na nabycie prawa własności przez podmiot wpisany do księgi wieczystej.
Ponadto, sąd powszechny w postępowaniu o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej ze stanem rzeczywistym jest związany decyzją komunalizacyjną, o czym stanowi uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 9 października 2007 r. o sygn. akt: III CZP 46/07. Innymi słowy, tylko przez postępowanie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji możliwa jest kontrola podstaw stwierdzenia nabycia nieruchomości w trybie tzw. komunalizacji przez Gminę Miasto Rzeszów od Skarbu Państwa, w przeciwnym bowiem wypadku, nawet błędna i wadliwa decyzja administracyjna, rażąca naruszająca prawo, z uwagi na sam fakt, że jest oparta o wpis do księgi wieczystej nigdy, przed jakimkolwiek sądem czy jakimkolwiek organem, nie mogłaby być przedmiotem oceny w kontekście jej treści, z uwagi na sam fakt wpisu w księdze wieczystej, podczas gdy jest to stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprzeczne z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi, w tym zasadą praworządności i prawa do sądu, co prowadzi nie tylko do niesprawiedliwego, szkodliwego rozstrzygnięcia dla skarżącej ale i wywołuje szkodę dla porządku prawnego, które to skutki w państwie prawa nie mogą być akceptowane;
2/ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 179 § 1 k.c. (obowiązujący w dacie jego obowiązywania) przez ich niewłaściwe zastosowanie (będące następstwem błędnej wykładni), polegające na przyjęciu, że organ prowadzący postępowanie błędnie oceniał wystąpienie przesłanek decydujących o rażącym naruszeniu prawa, występujących na gruncie istniejącego stanu faktycznego, wynikającego ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności, że nie było oczywistości naruszenia prawa w zakresie przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej, podczas gdy takie orzeczenie WSA w Warszawie jest zupełnie nieuprawnione, gdyż oczywistość naruszenia prawa nie może być w kontekście decyzji komunalizacyjnej odnoszona wyłącznie do tego, że "na pierwszy rzut" oka decyzja jest nieważna, bo np. nie zawiera wszystkich elementów konstytutywnych, ale należy oczywistość naruszenia prawa odnieść do tego, czy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustawionym w przepisie, jak również do tego, czy decyzja została wydana wbrew przesłankom wynikającym z przepisu, tj. czy decyzją nadano prawa lub nałożono obowiązki lub też odmówiono ich nadania, w sposób sprzeczny z przepisami prawa (co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych). W związku z powyższym fakt, że nie było w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej dowodu, który potwierdzałby ważne i skuteczne nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości będących przedmiotem komunalizacji, był i jest oczywisty i nie zmieniają go dowody załączone do wniosku, gdyż powyższe wynika wprost z treści przepisów prawa i zestawienia treści księgi wieczystej z dokumentami stanowiącymi podstawę wpisu, co niewątpliwie powoduje, że istniało i istnieje oczywiste i rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, skutkujące nieważnością przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej. Nie mogła bowiem Gmina Miasto Rzeszów skutecznie nabyć mienia, którego nie nabył skutecznie Skarb Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie popada w daleko idącą sprzeczność, z jednej strony wskazując, że decyzja komunalizacyjna "jakkolwiek ma charakter deklaratoryjny, to wykazuje cechy orzeczenia konstytutywnego. Organ orzekający w tej materii bada czy podlegające jej mienie stanowi własność Skarbu Państwa" (strona 8 uzasadnienia wyroku), by za chwilę stwierdzić, że "oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się bowiem tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej." Sprzeczność, na którą wskazuje kasator, polega na odpowiedzi na następujące pytanie, którego nie zadaje sobie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: jaki był dowód na to, że Skarb Państwa nabył skutecznie własność przedmiotowej nieruchomości, skoro (a przecież to badał i miał zbadać) nie było dowodu złożenia zgody na takie zrzeczenie wg. ówcześnie obowiązujących przepisów i jak bez wpisu w KW takiej zgody lub zbadania dokumentów zalegających w KW w treści decyzji komunalizacyjnej, dotyczących takiej zgody można było przyjąć właśnie takie skuteczne nabycie mienia przez Skarb Państwa mienia komunalizowanego? (styl oryginalny - przyp. NSA). W przedmiotowej sprawie skarżący kasacyjnie wcale nie złożył "nowych dowodów" do "starej sprawy" ale wyłącznie dowody potwierdzające, że w dacie wydawania decyzji o komunalizacji i dacie, wg której mienie to nabywała Miasto Gmina Rzeszów, nie było takich dokumentów, które organ miał obowiązek zbadać i oceniając legalność, właśnie wydając decyzję mającą charakter konstytutywny – zbadać.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wyrok Sądu I instancji jest sprzeczny z wcześniej zapadłym prawomocnym orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie I SA/Wa 2375/15 na bazie identycznego stanu faktycznego, powoduje to zasadniczą sprzeczność orzeczniczą, która implikuje istotne skutki na przyszłość.
Stwierdzono, że stanowisko Sądu I instancji co do przyjęcia podstaw wykładni przepisów prawa, w szczególności w zakresie tego, co jest przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i kto jest jego stroną, jest błędne. Gdyby bowiem przyjmować założenie Sądu I instancji co do braku możliwości dowodzenia, że kto inny był w dacie komunalizacji właścicielem przedmiotowych nieruchomości niż Skarb Państwa i w związku z tym przysługuje mu status strony postępowania, to w przedmiotowej sprawie skarżącej w ogóle nie przysługiwałby status strony postępowania. Jak bowiem miała być skarżąca stroną postępowania, skoro organ związany byłby wpisem prawa własności w KW? Organ nie mógłby wówczas badać treści decyzji komunalizacyjnej i dokonywać ustaleń odmiennych od treści wpisu w KW. Jest to sprzeczne z jasnym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazującego, iż "w postępowaniu komunalizacyjnym uprawnienia strony posiadają tylko: Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel oraz właściwa miejscowo gmina przejmująca od niego mienie, a także osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia" (wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1117/11).Wyrok ten w ocenie skarżącego właśnie otworzył możliwość udowodnienia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, że dowody inne, niż wpis w KW co do prawa własności Skarbu Państwa, potwierdzają prawa tych osób, w związku z czym decyzja komunalizacyjna jest nieważna. Takie zresztą stanowisko zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt: II SA/Rz 251/14, gdzie wskazuje się, iż "brak jest podstaw do uznania, że organy administracji publicznej nie mają uprawnień do prowadzenia postępowania zmierzającego do obalenia domniemania z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece wtedy, gdy powyższe ma zmierzać nie do więżącego stwierdzenia albo ukształtowania stanu prawnego pomiędzy podmiotami prowadzącymi spór należący do drogi cywilnoprawnej, lecz jedynie do ustalenia jednej z przesłanek, która umożliwia uzyskanie rozstrzygnięcia na drodze administracyjnoprawnej (np. ustalenia przesłanki istnienia dostępu do drogi publicznej w postaci ustanowionej służebności drogowej niewpisanej do księgi wieczystej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy".
W świetle powyższego, orzeczenie Sądu I instancji jawi się jako odosobnione i niezrozumiałe w świetle bogatej i skomplikowanej materii znaczenia i skutków decyzji komunalizacyjnych i aspektów postępowania dowodowego w przedmiocie stwierdzenia nieważności takich decyzji. Szczególnie, jeśli w kontekście powyższego zważy się na skutki przedmiotowego orzeczenia, które de facto zamykają skarżącej jakiekolwiek możliwości prawne podważenia przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej. W postępowaniu bowiem przed sądem powszechnym o ustalenie bezskuteczności (nieistnienia prawa) zrzeczenia się tego prawa w zakresie nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa sąd powszechny orzekł, a wyrok ten został załączony do akt sprawy, że zrzeczenie się prawa własności nieruchomości przez M. i W.T. na rzecz Skarbu Państwa było bezskuteczne i możliwe jest dochodzenie przed sądem powszechnym roszczenia z art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, w tym zaś postępowaniu jednak sąd powszechny związany jest przytaczaną uchwałą 7 sędziów Sądu Najwyższego, która uniemożliwia badanie stanu prawnego bez stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, gdyż sąd powszechny jest związany taką decyzją komunalizacyjną, na co wskazuje jednoznacznie w sentencji orzeczenia - tezie. Jak się więc powyższe ma do stwierdzenia Sądu I instancji, żeby skarżąca poszukiwała ochrony prawnej na drodze postępowania przed sądem powszechnym, skoro oczywistym jest, że na drodze postępowania przed sądem powszechnym takiej możliwości nie ma.
Argumenty zaś przeciwko istnieniu prawa własności Skarbu Państwa i obaleniu domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, są wielorakie i zostały wskazane we wniosku oraz w dalszych pismach skarżącej kasacyjnie, przede wszystkim zaś, Sąd I instancji zupełnie nie zwraca uwagi na treść art. 6 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych, który wskazuje na wyłączenie rękojmi wiary ksiąg wieczystych w określonych sytuacjach. W przedmiotowej sprawie decyzja komunalizacyjna jest zarówno rozporządzeniem nieodpłatnym jak i w ocenie skarżącego kasacyjnie - w złej wierze. Gmina Miasto Rzeszów, dokonując wpisu prawa własności była świadoma przepisów prawa w zakresie ówcześnie obowiązującego art. 179 § 1 k.c. i braku podstaw tak faktycznych, jak i prawnych do stwierdzenia skutecznego nabycia prawa własności i skomunalizowania przedmiotowego mienia. Jak podkreśla się jednoznacznie w orzecznictwie Sądu Najwyższego, nie mógł działać w dobrej wierze taki, który miał możliwość zapoznania się z treścią księgi wieczystej i pozostał w błędnym i usprawiedliwionym w tych danych okolicznościach przekonaniu, że przysługuje Skarbowi Państwa prawo własności, skoro nie było dokumentu potwierdzającego zgodę Prezydium Miejskiej Rady Narodowej na zrzeczenie się tego prawa, która warunkowała skuteczność nabycia prawa przez Skarb Państwa przedmiotowych nieruchomości. Dodać należy, że właśnie m.in. kwestie badania, czy dane mienie stanowi własność Skarbu Państwa, są przedmiotem postępowania komunalizacyjnego. Jak więc Sąd I instancji w tym kontekście może dostrzec dobrą wiarę Gminy Miasto Rzeszów i potwierdzić skuteczne nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa mienia, wobec którego nie było zgody na zrzeczenie się – nie wiadomo.
W związku z informacją o śmierci J.N., oznaczonego jako uczestnik postępowania, w oparciu o nadesłany akt zgonu ustalono, że osoba ta zmarła [..] lipca 2018 r. Zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z 19 września 2018 r., spadek na podstawie ustawy nabyli syn R.N. i córka A.N., oboje będący stronami postępowania administracyjnego i sądowego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej teza, jakoby zaskarżony wyrok pozostawał w sprzeczności z prawomocnym orzeczeniem WSA w Warszawie w sprawie o sygn. I SA/Wa 2375/15, wydanym na bazie identycznego stanu faktycznego, nie znajduje potwierdzenia. Orzeczenie w sprawie I SA/Wa 2375/15 jest postanowieniem wydanym w sprawie reformy rolnej, którym odrzucono skargę, brak jest zatem jakichkolwiek związków przedmiotowych i podmiotowych tego orzeczenia z zaskarżonym wyrokiem.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje również, że orzeczenia wydawane przez sądy są rozstrzygnięciami w indywidualnych sprawach, powoływanie takich orzeczeń w innej sprawie ma wagę pod warunkiem wykazania istotnego podobieństwa obu spraw, czy to ze względu na stosowany stan prawny, czy też ze względu na okoliczności faktyczne. Ciężar wykazania takiej relacji leży po stronie podmiotu, który powołuje się na znaczenie danego wyroku dla rozpoznanie jego sprawy. Takiej relacji nie wykazano, powołując się na wyrok WSA w Rzeszowie z 24 kwietnia 2014 r., II SA/Rz 251/14. Nie budzi wątpliwości, że w niniejszej sprawie skarżąca postulowała przeprowadzenie dowodów przeciwko wpisowi w księdze wieczystej właśnie w celu ustalenia stanu prawnego w zakresie własności, a nie co do ustalenia "jednej z przesłanek, która umożliwia uzyskanie rozstrzygnięcia na drodze administracyjnoprawnej". Wobec tego stanowisko zajęte w powoływanym wyroku nie jest w żadnej mierze adekwatne do przedmiotu sporu, jakim w sprawie jest skuteczność oświadczenia woli przenoszącego własność nieruchomości na Skarb Państwa. Zasadniczą kwestią podnoszoną w sprawie jest wszak to, czy oświadczenie woli zawarte w akcie notarialnym z 16 maja 1970 r. o zrzeczeniu się prawa własności przez ówczesnych właścicieli, było skuteczne i wywołało skutki prawnorzeczowe. Gdyby źródłem prawa własności Skarbu Państwa był akt administracyjny, wówczas prejudycjalne znaczenie dla postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej miałoby postępowanie nakierowane na usunięcie z obrotu prawnego tego aktu. W niniejszym przypadku źródłem tytułu prawnego Skarbu Państwa, ujawnionego w księdze wieczystej, jest jednak oświadczenie woli właściciela zawarte w akcie notarialnym. Zrzeczenie się własności nieruchomości uregulowane było ówcześnie art. 179 k.c., zgodnie z art. 179 § 1 k.c., jeżeli nieruchomość jest przedmiotem własności indywidualnej albo osobistej, właściciel może wyzbyć się własności przez to, że się jej zrzeknie. Zrzeczenie się wymaga formy aktu notarialnego. Do zrzeczenia się własności nieruchomości potrzebna jest zgoda właściwego organu prezydium powiatowej (miejskiej) rady narodowej.
Uregulowane powołanym przepisem zrzeczenie się własności nieruchomości jest czynnością prawną, podlegającą przepisom kodeksu cywilnego. Oświadczenie o zrzeczeniu się własności było jednostronnym oświadczeniem woli, które nie było kierowane do określonego podmiotu i nie wymagało przyjęcia, była to zatem jednostronna czynność prawna o charakterze prawotwórczym. Jego skutek następował z chwilą złożenia oświadczenia woli, przez którą należy rozumieć sporządzenie aktu notarialnego zawierającego zrzeczenie (tak: S. Rudnicki [w:] G. Rudnicki, S. Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe, wyd. X, Warszawa 2011, art. 179, teza 3 i 4).
Jeżeli natomiast chodzi o wymaganą zgodę na zrzeczenie, to w piśmiennictwie kwestionuje się, że ważność czynności prawnej zrzeczenia się własności nieruchomości zależy od zgody właściwego organu i uznaje, że wymagana zgoda jest raczej elementem złożonego stanu faktycznego, od którego zależą skutki dokonywanego zrzeczenia (por. E. Gniewek [w:] Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Kraków 2001, art. 179, teza 3 i powołana tam literatura). W odniesieniu do formy udzielenia tej zgody panowała przy tym rozbieżność ocen. Pierwotnie wyrażane było stanowisko, że zgody na zrzeczenie udziela się w drodze decyzji administracyjnej, które następnie zostało zastąpione stanowiskiem, że jej wyrażenie następuje w trybie cywilnoprawnego oświadczenia woli, dla którego wymagana jest forma aktu notarialnego (zob. E. Gniewek [w:] Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Kraków 2001, art. 179, teza 3).
Powyższe wskazuje, że nawet poddanie w postępowaniu administracyjnym w wątpliwość udzielenia zgody przez właściwy organ na zrzeczenie czy wskazanie na brak dowodów na jej udzielenie, nie stanowią okoliczności uprawniającej organ administracji do czynienia ustaleń, czy złożone w formie aktu notarialnego oświadczenie woli było skuteczne. Kwestia ta może podlegać badaniu przed sądem powszechnym, ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie jest uprawniony do stwierdzenia, czy czynność prawna (w tym jednostronna) jest ważna i wywołała skutki prawne. Trafnie Sąd I instancji stwierdził, że żaden ze złożonych w postępowaniu wyroków sądów cywilnych nie zawierał rozstrzygnięcia w tym przedmiocie.
Nie jest zatem uzasadniony zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 179 § 1 k.c. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej organ administracji nie jest uprawniony do weryfikowania, czy oświadczenie woli o zrzeczeniu się nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa wywołało skutek prawnorzeczowy. Tego rodzaju ustalenia nie mieszczą się w uprawnieniu organu do badania, czy w dacie komunalizacji Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości. Gdyby w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej przedłożono dowód w postaci orzeczenia właściwego sądu, podważający skuteczność złożonego w notarialnej formie oświadczenia woli, wówczas – niezależnie od istniejących w tym zakresie wpisów w księdze wieczystej, możliwe byłoby podjęcie przez organ ewentualnych rozważań, czy decyzja komunalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Taka sytuacja w sprawie nie miała jednak miejsca, skarżąca domaga się, aby organ administracji samodzielnie ocenił skuteczność oświadczenia woli podlegającego rygorom kodeksu cywilnego, co nie jest dopuszczalne.
Nie jest wobec powyższego zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2017 r., poz. 1007 ze zm., dalej: k.w.h.). W sprawie nie przedłożono dowodu, pod postacią orzeczenia sądu powszechnego, które obalałoby domniemanie z art. 3 ust. 1 k.w.h. Sąd I instancji bynajmniej nie zakwestionował możliwości obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 k.w.h. Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że jest to domniemanie wzruszalne i może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10), albo w każdym innym postępowaniu jako przesłanka rozstrzygnięcia (S. Rudnicki [w:] Komentarz do ustawy o księgach wieczystych i hipotece [w:] Ustawa o księgach wieczystych i hipotece, przepisy o postępowaniu w sprawach wieczystoksięgowych. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2009, art. 3, teza 3). Problemem w rozpoznawanej sprawie nie jest jednak to, w jakim postępowaniu domniemanie to może zostać obalone, ale co może być dowodem przeciwko takiemu domniemaniu. Gdy podważana jest skuteczność oświadczenia woli, dowodem na jego nieskuteczność nie mogą być ustalenia faktyczne w postępowaniu administracyjnym, nawet potencjalnie wskazujące na brak dowodu na udzielenie przez organ zgody na zrzeczenie się własności. Na takiej podstawie organ administracji nie jest bowiem uprawniony do przyjęcia, że oświadczenie woli ówczesnego właściciela nie wywołało skutków prawnych. W relacji do okoliczności sprawy zasadnie Sąd I instancji przyjął wobec tego, że skoro w dacie komunalizacji istniał wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, to obalenie wynikającego z tego wpisu domniemania wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania przed sądem powszechnym, a w sprawie brak jest dowodów, że Skarbowi Państwa na dzień komunalizacji nie przysługiwało prawo własności nieruchomości.
Nie mógł też odnieść skutku zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 k.w.h., który dotyczy przypadków wyłączających rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych. Przepis art. 6 ust. 1 k.w.h. nie został powołany przez Sąd I instancji. Natomiast instytucja wiary publicznej ksiąg wieczystych dotyczy ochrony udzielanej temu, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według księgi wieczystej nabył własność. Nabycie własności nieruchomości przez gminę w trybie komunalizacji nie następowało na drodze czynności prawnej, zatem przepis art. 6 ust. 1 k.w.h, dotyczący wiary publicznej ksiąg wieczystych, nie może mieć w sprawie zastosowania.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.