I OSK 2725/13

I OSK 2725/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-11-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Dzbeńska /przewodniczący/
Jan Paweł Tarno /sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Symbol z opisem
6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1104/13 - Wyrok WSA w Warszawie z 2013-08-13
I OSK 272/13 - Wyrok NSA z 2014-11-25
II SA/Ke 390/12 - Wyrok WSA w Kielcach z 2012-09-18
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2011 nr 217 poz 1292
§ 7 ust. 3
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 października 2011 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej
Dz.U. 2013 poz 267
art. 1, art. 105 § 1, art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 3 § 1, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1271
art. 1 § 1 i § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia WSA del. Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1104/13 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 sierpnia 2013 r., II SA/Wa 1104/13 oddalił skargę T. M. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zgodnie z art. 134 kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Ukształtowane na tle art. 134 kpa orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - podmiotowe i przedmiotowe. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 kpa. Natomiast przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. (por. m.in. wyrok NSA z 16 listopada 2000 r., V SA 235/00, LEX nr 81351, wyrok NSA z 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06, LEX nr 425381). Do przyczyn przedmiotowych należy więc zaliczyć m.in. taką sytuację, gdy dana czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną.
Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżący złożył odwołanie od pisma Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z [...] listopada 2011 r., w którym został poinformowany, że jego nieobecność na praktyce w Wydziale Cywilnym Sądu Rejonowego w [...] w dniach [...] września - [...] października 2011 r. jest nieusprawiedliwiona, a zrealizowanie dwutygodniowej praktyki w terminie dwóch dni nie jest możliwe. Pismo, to jak słusznie wskazał organ, nie ma charakteru decyzji administracyjnej.
Decyzja administracyjna to jednostronna czynność (oświadczenie woli) z zakresu prawa administracyjnego, jako czynność prawna jednostronna charakteryzuje się tym, że dochodzi do skutku przez złożenie oświadczenia woli przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że jakkolwiek strona bierze udział w procesie kształtowania treści decyzji lub nawet podjęcie decyzji jest uwarunkowane zgodą (wnioskiem) strony, to ostateczne, prawnie wiążące określenie treści decyzji należy niepodzielnie do organu administracji publicznej (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego", LEX nr: 151133).
Dyskusyjna jest konstrukcja domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni popiera pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 1982 r., SA/Wr 363/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 82, w którym przyjęto, że: "organy administracji (...) załatwiają sprawę przez wydanie decyzji, o których mowa w art. 104 kpa, ale tylko "w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych" (art. 1 § 1 pkt 1 kpa), co znaczy, że forma działania organów ma wynikać z prawa materialnego w sposób nie pozostawiający wątpliwości, że rozstrzygnięcie ma charakter decyzji, to jest jednostronnego ustalenia praw lub obowiązków skonkretyzowanego podmiotu w indywidualnej sprawie".
W rozpoznawanej sprawie ustawa z 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1230 ze zm.) w sposób wyczerpujący wymienia sprawy, w których Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury jest uprawniony do wydania decyzji administracyjnej, tj.:
• w przypadku określonym w art. 23 ust. 1 – w sprawie przyjęcia na aplikację ogólną,
• w przypadku określonym w art. 29 ust. 1 - w sprawie przyjęcia na aplikację sędziowską albo prokuratorską,
• w przypadku określonym w art. 40 ust. 1, 2 i 4 – w sprawie zawieszenia aplikanta w jego prawach i obowiązkach,
• w przypadku określonym w art. 41 ust. 1, 3 i 4 – w sprawie skreślenia aplikanta z listy aplikantów,
• w przypadku określonym w art. 44 ust. 5 – w sprawie zwrotu stypendium,
• w przypadku określonym w art. 44 ust. 8 – w sprawie umorzenia w całości lub w części należności z tytułu zwrotu stypendium,
• w przypadku określonym w art. 51 ust. 1 i 5 – w sprawie ukarania aplikanta karą porządkową.
W pozostałych przypadkach ustawa inaczej określa czynności podejmowane przez Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, np. udziela zezwolenia (art. 34 ust. 1), kieruje do odbycia stażu (art. 35 ust. 1), przyznaje stypendium (art. 42 ust. 1), itd. Z powyższego wynika zatem, że tylko w tych sytuacjach, gdy ustawodawca wyraźnie wskazuje na formę rozstrzygnięcia – decyzję administracyjną, organ jest uprawniony do wydania decyzji administracyjnej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ jedynie poinformował skarżącego, stosownie do § 7 ust 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 6 października 2011 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej (Dz. U. Nr 217, poz. 1292), że jego wniosek o wyznaczenie nowego terminu odbycia praktyki nie może być uwzględniony, ponieważ jego nieobecność na praktykach jest nieusprawiedliwiona oraz, że nie ma możliwości odbycia dwutygodniowych praktyk w ciągu dwóch dni. Z powyższego przepisu nie wynika obowiązek wydania przez organ administracji decyzji administracyjnej dlatego też pismu z [...] listopada 2011 r. nie można nadać takiego charakteru. Skoro zatem organ nie wydał decyzji administracyjnej, to skarżącemu nie przysługiwało odwołanie od powyższego pisma. Z art. 127 § 1 kpa wynika bowiem, że odwołanie przysługuje stronie od decyzji wydanej w pierwszej instancji, a nie od aktu, pisma o innym charakterze.
Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez T. M. w drodze skargi kasacyjnej. Wyrokowi temu zarzucono obrazę:
1. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – zwanej dalej p.u.s.a.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy przez rozstrzygnięcie w przedmiocie postanowienia Ministra Sprawiedliwości z [...] marca 2013 r. sprawie o tzw. usprawiedliwienie nieobecności na praktyce niebędącej sprawą administracyjną i nieobjętej skargą, zamiast jak należałoby, rozstrzygnięcia, w przedmiocie tego postanowienia, ale w sprawie o odmowie dokonania czynności materialno-technicznej w postaci odmowy Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury wyznaczenia warunków i terminu powtórzenia praktyki, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na rozstrzygniecie innej sprawy niż ta, która objęta była wnioskiem o powtórzenie praktyki, odwołaniem a następnie skargą, zwłaszcza jej zarzutami, wnioskami, ale i granicami sprawy administracyjnej o odmowie dokonania czynności materialno-technicznej w decyzji administracyjnej w postaci pisma Zastępcy Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z [...] listopada 2011 r. o odmowie powtórzenia i wyznaczenia warunków powtórzenia praktyki, znak: [...],
2. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprzyjęciu domniemania formy decyzji administracyjnej w sprawie odmowy dokonania czynności materialno-technicznej, tj. odmowy zgody na powtórzenie praktyki i odmowy wyznaczenia terminu i warunków powtórzenia praktyki, pomimo iż art. 105 § 1 k.p.a. w orzecznictwie i w piśmiennictwie traktowany jest, jako stanowiący podstawę prawną takiego domniemania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
3. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z § 7 ust 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 6 października 2011 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że wyrażenie zgody na powtórzenie praktyki i wyznaczenie terminu i warunków jej powtórzenia nie jest sprawą administracyjną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, podczas gdy § 7 ust. 3 cyt. rozporządzenia z uwagi na użycie w nim zwrotu, "wyrażenie zgody" musi być traktowany nie jako podstawa dokonania czynności materialno-technicznej, a jako podstawa wydania decyzji administracyjnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
4. art. 134 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy przepis ten nie ma zastosowania do sytuacji prawnej skarżącego z uwagi na niespełnienie się warunków jego hipotezy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
5. art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na nierozpoznaniu zarzutów skargi tj. zarzutu pierwszego, drugiego, trzeciego, czwartego, szóstego i zarzutu ewentualnego czyli siódmego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, skoro doprowadziło do nierozpoznania jej istoty.
W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że pismem z 17 listopada 2011 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie nie o (jak błędnie przyjął WSA) usprawiedliwienie nieobecności na praktyce, lecz o wyrażenie zgody na powtórzenie praktyki oraz wyznaczenie warunków jej powtórzenia, wskazując w jego treści nadto, że wcześniej, bo już [...] września 2011 r., a więc na 3 dni przed planowanym terminem nieobecności na praktyce, zwrócił się z pisemnym wnioskiem o usprawiedliwienie tej nieobecności, a wobec faktu, że przez blisko 3 miesiące nie otrzymał odpowiedzi, ani nie potrącono mi ze stypendium, to traktował swoją obecność jako usprawiedliwioną przez Dyrektora Krajowej Szkoły i dlatego wniósł o wyrażenie zgody na powtórzenie praktyki i wyznaczenie jej warunków i terminu ("wnoszę określenie warunków uzupełnienia niezliczonej praktyki bądź odbycia jej w całości, ewentualnie określenie warunków uzasadniających uzyskanie z powtórzonej praktyki co najmniej 2 punktów").
Zatem kwestia usprawiedliwienia nieobecności na praktyce była jedynie przesłanką faktyczną kolejnego wniosku o wyrażenie zgody na powtórzenie praktyki i wyznaczenie jej warunków. Wniosek taki znajdował oparcie w treści § 7 ust 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 6 października 2011 r. i powołanego we wniosku Zarządzenia Dyrektora Krajowej Szkoły Nr 131/2010 r. z 19 listopada 2010 w sprawie szczegółowych zasad odbywania praktyk, a ściślej w § 31-34. Przepis § 7 ust. 3 rozporządzenia może być rozumiany dwojako: albo jako podstawa do wydania decyzji administracyjnej, na co może kierować użycie w nim zwrotu "wyrażenie zgody" przez Dyrektora Krajowej Szkoły, albo jako podstawa do dokonania czynności materialno-technicznej w postaci wyrażenia zgody na powtórzenie praktyki, tak bowiem ten przepis rozwija dalej Zarządzenie Dyrektora w sprawie szczegółowych zasad odbywania praktyk na wyznaczenie jej warunków i terminu, co biorąc pod uwagę połączoną treść tych przepisów, to może prowadzić do wniosku, że chodzi tu właśnie o czynność materialno-techniczną.
Pismo Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z [...] listopada 2011 r., [...] zawiera wiele akapitów. Pierwszy z nich wyraźnie określa, że stanowi odpowiedź na wniosek o określenie warunków uzupełnienia niezaliczonej praktyki bądź odbycia jej w całości, ewentualnie określenie warunków uzasadniających uzyskanie z powtórzonej praktyki co najmniej 2 punktów. W tym akapicie Zastępca Dyrektora Krajowej Szkoły "informuje" mnie, że uważa jednak nieobecność na praktyce za nieusprawiedliwioną. Wprawdzie wniosek z 17 listopada 2011 r. nie tego dotyczył, ale niejako kwestia ta wkraczała do niego jako przesłanka faktyczna.
W akapicie drugim zaczynającym się od słów "Zgodnie z § 31 Zarządzenia", a zakończonym zdaniem, że "Dyrektor Krajowej Szkoły z ważnych usprawiedliwionych przyczyn może wyznaczyć aplikantowi nowy termin odbycia praktyki w całości albo określić warunki jej powtórzenia" rozpoczyna się odniesienie do wniosku skarżącego. To zdanie stanowiące powtórzenie przepisu Zarządzenia, który z kolei jest konkretyzacją przepisu § 7 ust. 3 cyt. wyżej rozporządzenia dopiero wprowadza w rozstrzygnięcie wniosku z 17 listopada 2011 r. W odróżnieniu od akapitu pierwszego kolejny akapit, ani następne akapity nie używają już zwrotu "informuje" na rozstrzygnięcie wniosku i nie dotyczą już kwestii usprawiedliwienia nieobecności. W kolejnym już, bo trzecim z kolei akapicie, Zastępca Krajowej Szkoły opisuje mój wniosek. Pytanie który? Ten z [...] września 2011 r., czy ten z 17 listopada 2011 r.? Wydaje się że oba, albo ten drugi ale w kontekście pierwszego. To jednak, co najistotniejsze to rozstrzygniecie wniosku z 17 listopada 2011 r. a nie usprawiedliwienie nieobecności. Tam gdzie następuje już rozstrzygnięcie a nie "poinformowanie", używa się zdań oznajmujących – "rozstrzyga się". Następuje to w jednym zdaniu: "W tym stanie rzeczy wniosek o wyznaczenie nowego terminu praktyki nie może zostać uwzględniony". I to jest cała istotna treść odpowiedzi Dyrektora, która jest odpowiedzią na wniosek o powtórzenie praktyki a nie informacją o nieusprawiedliwieniu nieobecności na praktyce. Te dwie różne sprawy zostały rozdzielone różnymi wnioskami, mają różną podstawę prawną, a tylko w zakresie drugiej z nich sprawa ma charakter sprawy administracyjnej.
Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 stycznia 2012 r., I OSK 2075/11 "W regulacji materialnego prawa administracyjnego wyróżnia się w zakresie uprawnień, jak i obowiązków jednostki dwa rodzaje norm prawnych: - po pierwsze normy, które z mocy prawa kształtują uprawnienia (obowiązki); - po drugie normy, które dla ukształtowania uprawnień lub obowiązków jednostki wymagają autorytatywnej konkretyzacji przez właściwy organ administracji publicznej. Normy prawa pierwszego rodzaju nie wymagają autorytatywnej konkretyzacji, normy te kształtują uprawnienia (obowiązki) wprost bez stosowania władczej formy konkretyzacji w trybie postępowania administracyjnego. Wszystkie elementy stosunku materialnego, a zatem podmiot uprawnienia (obowiązku), treść uprawnienia (obowiązku) wynikają wprost z normy. W takim zakresie nie ma zastosowania domniemanie załatwienia w formie decyzji administracyjnej. Zasada domniemania załatwiania w formie decyzji administracyjnej jako wartość konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego ma zastosowanie do drugiego rodzaju norm materialnego prawa administracyjnego, a zatem norm, które wymagają dla ukształtowania uprawnienia (obowiązku) dokonania władczej konkretyzacji przez właściwy organ administracji publicznej". W niniejszym przypadku mamy do uczynnienia z drugim wariantem, gdyż wyznaczenie terminu i warunków powtórzenia praktyki a już z całą pewnością, samej zgody na powtórzenie praktyki wymaga autorytatywnego ukształtowania uprawnień i obowiązków z tym związanych poprzez ich konkretyzację przez Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury.
W niniejszej sprawie nie doszło do dokonania czynności materialno-technicznej, ponieważ przedmiotem rozważań nie jest wyznaczenie warunków powtórzenia praktyki i samej zgody na jej powtórzenia, ale właśnie odmowa wykonania tej czynności. Jest to odmienna sytuacja, bowiem zupełnie inaczej przedstawia się sytuacja strony. Dlatego też sama informacja Dyrektora Krajowej Szkoły o niewyrażeniu zgody na powtórzenie praktyki nie wystarczy, i dlatego też zastosowano mimo wszystko formę decyzji administracyjnej. Takie pismo "informujące" nie gwarantowałoby stronie obrony swoich praw przed sądem administracyjnym. Dlatego też w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że odmowa dokonania czynności materialno-technicznej powinna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o załatwienie której zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni interes indywidualny strony (wyrok NSA z 25 lutego 1983 r., II SA 2083/82, ONSA 1983, nr 1 poz. 14, wyrok NSA z 26 maja 2009 r., I OSK 761/08).
Dodatkowo w doktrynie prawa administracyjnego panuje pogląd, według którego w sytuacji, gdy przepis prawny nie określa formy konkretyzacji sytuacji prawnej obywatela, organ administracji publicznej powinien dokonać jej w formie decyzji administracyjnej. Za takim rozwiązaniem przemawia też interes strony i jej konstytucyjne prawo do sądu. Jednostka ma bowiem prawo do tego, by jej oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Nie jest natomiast zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem administracyjnym ogólnym (wyrok NSA z 15 czerwca 2007 r., I OSK 699/06). Takie między innymi stanowisko zajął NSA w wyroku z 4 września 2012 r., I OSK 2294/11.
Ponieważ pismo Zastępcy Dyrektora Krajowej Szkoły z [...] listopada 2011 r. zawiera wszystkie konieczne elementy decyzji administracyjnej i podpisane zostało przez upoważnionego pracownika, traktować należy je jako decyzję administracyjną, zwłaszcza że dotyczy indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej.
Pozostaje do rozstrzygnięcia jedynie kwestia postawiona w zarzucie ewentualnym, czy pismo to jest decyzją ze względu na to, że odmawia dokonania czynności materialno-technicznej, czy też dlatego, że § 7 ust. 3 cytowanego rozporządzenia wymaga wprost formy decyzji administracyjnej. Za tym m.in. przemawia użycie zwrotu "wyrażenie zgody", który z reguły oznacza konieczność wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie takiej zgody.
W każdym bądź razie w obu tych wariantach pismo Zastępcy Dyrektora musi być uznane za decyzję o odmowie powtórzenia praktyki a nie jak przyjął WSA "informację o nieusprawiedliwieniu nieobecności na praktyce". Dlatego zasadny jest zarzut, że WSA najzwyczajniej nie rozpoznał istoty sprawy, rozstrzygając sprawę inną niż ta, która objęta była wnioskiem, odwołaniem a następnie skargą.
Nierozpoznanie wymienionych w petitum skargi zarzutów przez WSA miało wpływ na błędne rozstrzygnięcie sprawy albowiem skierowało rozważania sądu na inną sprawę, niż sprawa administracyjna objęta wnioskiem, odwołaniem a następnie skargą.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
1. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
2. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, podstawy kasacyjne odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania nie zawsze określają, na czym miałoby polegać dane naruszenie. Po drugie, nie wszystkie przepisy wskazane jako przedmiot naruszenia przez Sąd I instancji miały zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie.
3. Na wstępie należy stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 134 k.p.a. poprzez jego zastosowanie jest chybiony, ponieważ wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie pismo Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z [...] listopada 2011 r., [...] nie jest decyzją administracyjną. Pod tym pojęciem, zarówno w orzecznictwie, jak i literaturze przedmiotu, rozumie się "wydany na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa władczy i jednostronny akt organu administracyjnego, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem, ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej" – por. W. Chróścielewski [w:] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2013, s. 140. Ta ostatnia przesłanka nie jest spełniona w odniesieniu do odmowy zezwolenia na "określenie warunków uzupełnienia niezaliczonej praktyki bądź odbycia jej w całości, ewentualnie określenie warunków uzasadniających uzyskanie z powtórzonej praktyki co najmniej 2 punktów", ponieważ pomiędzy organem Szkoły a skarżącym kasacyjnie zachodzi zależność organizacyjna w postaci władztwa zakładowego.
4. Rozważając tą kwestię Sąd miał na uwadze, że Krajowa Szkoła Sądownictwa i Prokuratury jest zakładem administracyjnym. Jest to więc jednostka organizacyjna nie będąca organem państwowym ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (w tym wypadku z aplikantami), jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. W zakładzie administracyjnym proces realizacji zadań publicznych przebiega w obrębie szeroko pojętej jego organizacji. Wynika to z faktu, że grupa społeczna złożona z użytkowników (destynatariuszy) zakładu administracyjnego ma zawsze (w danym przedziale czasu) charakter mniej lub bardziej zamknięty (por. cytowany wyżej wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 320/08).
5. Powyższe wnioski znajdują uzasadnienie w treści art. 39 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, a zwłaszcza art. 39 pkt 4, który stanowi, że do obowiązków aplikanta należy przestrzeganie regulaminu organizacyjnego Krajowej Szkoły oraz zarządzeń i poleceń porządkowych Dyrektora Krajowej Szkoły. Słusznie zatem wywiódł Sąd I instancji, że kognicji sądów administracyjnych podlegają jedynie te akty organów Szkoły, które są podejmowane w formie decyzji, na podstawie wyraźnego wskazania w konkretnym przepisie ustawy. I tak, w drodze decyzji rozstrzyga się np. w sprawie przyjęcia na aplikację (art. 23 ust. 1 i art. 29 ust. 1), czy skreśleniu aplikanta z listy aplikantów (art. 41 ust. 1, 3 i 4). W konsekwencji przyjąć należy, że ustawodawca zdecydował, iż zaskarżeniu podlegają jedynie akty zakładowe zewnętrzne, a więc rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków aplikanta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu z nim stosunku zakładowego.
6. Takiego charakteru nie ma rozstrzygnięcie w kwestii zezwolenia na odbywanie praktyk w terminie późniejszym, albowiem jest ono decyzją wewnętrzną, podejmowaną w ramach programu i toku aplikacji prowadzonej przez Szkołę. W tym więc przypadku, skarżący decydując się na odbycie obowiązkowej praktyki w terminie późniejszym, musiał liczyć się tym, że jego wniosek będzie podlegał ocenie właściwego organu Szkoły, a w razie uznania go za nieuzasadniony, zostanie rozpatrzony negatywnie.
7. Zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., zarówno w zw. z § 7 ust 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 6 października 2011 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej, jak i w zw. z art. 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie należało uznać za bezzasadny, ponieważ przepis ten nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Dla przypomnienia, przepis ten stanowi: "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części". Jego treść dowodzi niezbicie, że – wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie – nie stanowi on podstawy przyjęcia "domniemania formy decyzji administracyjnej w sprawie odmowy dokonania czynności materialno-technicznej".
8. Zarzut niewłaściwego zastosowania art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. jest bezpodstawny. Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi: "§ 1. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. § 2. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej." Natomiast zgodnie z drugim: "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie świadczy więc o tym, że nie doszło do naruszenia przytoczonych przepisów. Określona przez nie kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonego aktu zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tego aktu z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jego legalności (art. 1 § 2 p.u.s.a.). Zwieńczeniem zrealizowanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku.
9. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na nierozpoznaniu wszystkich zarzutów skargi. Zgodnie z tym pierwszym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem, do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Sytuacja ta nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, prawidłowo wyjaśniające przesłanki podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.
10. Dodatkowo, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że stosownie do art. 184 p.p.s.a., błędne uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego, w tym nieodpowiadające wymaganiom określonym w art. 141 § 4, tylko wtedy stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli fakt ten może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej. Z tych względów mylne uzasadnienie prawidłowego w ostatecznym rezultacie orzeczenia nie powinno skutkować uwzględnieniem kasacji – por. wyr. SN z 5 czerwca 1998 r., II UKN 77/98 (OSNAPiUS 1999, nr 11, poz. 378). Tak więc, nawet gdyby uznać za zasadne twierdzenie skarżącego, że Sąd I instancji zaniechał ustosunkowania się do zawartych w skardze zarzutów: "pierwszego, drugiego, trzeciego, czwartego, szóstego i zarzutu ewentualnego czyli siódmego", to i tak nie można byłoby zarzutu naruszenia art. 141 § 4 uwzględnić, bo pozostaje on bez wpływu na wynik sprawy.
11. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.