Ts 4/13

134/2/B/2014 POSTANOWIENIE z dnia 17 marca 2014 r. Sygn. akt Ts 4/13 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Stanisław Biernat – przewodniczący Wojciech Hermeliński – sprawozdawca Zbigniew Cieślak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 października 2013 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Stowarzyszenia Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich (obecnie: Sieć Obywatelska – Watchdog Polska), p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 2 stycznia 2013 r. Stowarzyszenie Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich (obecnie: Sieć Obywatelska – Watchdog Polska; dalej: skarżący) zakwestionowało zgodność art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.; dalej: u.d.i.p.) z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 2 Konstytucji. Postanowieniem z 9 października 2013 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej, ponieważ skarżący nie wykazał zarzucanego w skardze naruszenia praw i wolności konstytucyjnych przez zaskarżone przepisy – nie uczynił bowiem przedmiotem skargi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – i nie uzupełnił braków formalnych skargi w terminie (art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym [Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK]). W zażaleniu na to postanowienie skarżący podniósł, że podstawą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r. (sygn. akt I OSK 666/12) nie był art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Była nią niezgodna z Konstytucją wykładnia zaskarżonych przepisów (przede wszystkim art. 6 ust. 2 u.d.i.p.). Zdaniem skarżącego informacji o działalności organów publicznych w toku procesu legislacyjnego nie można określić jako sprawy innej niż publiczna. Według niego Naczelny Sąd Administracyjny, powoławszy się na art. 6 ust. 2 u.d.i.p., uznał, że udostępnienie dokumentu innego niż urzędowy nie może nastąpić w trybie przewidzianym w zaskarżonej ustawie. Sąd ten odwołał się, jak to ujął skarżący, do pojęcia dokumentu wewnętrznego nieistniejącego w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Tymczasem polski ustawodawca – w przeciwieństwie do unijnego, co podkreślił skarżący – nie przewidział ograniczeń w dostępie do informacji, które mogłyby dotyczyć sfery wewnętrznej działania organów władzy publicznej. Ponadto, skarżący wskazał, że orzeczeniem, z którym łączy naruszenie swoich praw i wolności konstytucyjnych, jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r. W związku z powyższym niezałączenia do skargi konstytucyjnej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 grudnia 2011 r. (sygn. akt II SAB/Wa 260/11) nie można uznać za brak formalny skargi w rozumieniu art. 36 ust. 3 ustawy o TK. Ponadto skarżący podkreślił, że treść tego wyroku przytoczył Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu, które zostało przez niego dołączone. Do zażalenia skarżący dołączył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 grudnia 2011 r. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 36 ust. 4 w zw. z art. 49 ustawy o TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b in fine w zw. z art. 36 ust. 6 i 7 ustawy o TK). Na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał Konstytucyjny bada – w zakresie sformułowanych w zażaleniu zarzutów – czy w wydanym postanowieniu prawidłowo ustalił przesłanki odmowy nadania skardze dalszego biegu. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że kwestionowane postanowienie jest prawidłowe, a argumenty przytoczone w zażaleniu nie podważają ustaleń przedstawionych w tym orzeczeniu i dlatego nie zasługują na uwzględnienie. Trybunał podkreśla, że w rozpatrywanej sprawie zasadniczą przesłanką odmowy nadania skardze dalszego biegu było niewykazanie przez skarżącego naruszenia jego praw i wolności konstytucyjnych przez art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Zaskarżone przepisy – bez powiązania ich z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – zawierają tylko definicję dokumentu urzędowego (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.) i regulują sposób dostępu do tego rodzaju dokumentów (art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). Tymczasem niespełnienie definicji dokumentu urzędowego w rozumieniu zaskarżonych przepisów nie oznacza wyłączenia możliwości żądania dostępu do informacji publicznej na zasadzie określonej w u.d.i.p. Trybunał zauważa, że w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymieniono m.in. takiego rodzaju informacje publiczne, które nie spełniają definicji dokumentu urzędowego, a które należy udostępnić (np. informacja publiczna o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw oraz treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej). Twierdzenie skarżącego, że z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż udostępnienie dokumentu innego niż urzędowy nie może nastąpić w trybie przewidzianym w u.d.i.p., jest zbyt daleko idące. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawowe pytanie, jakie należy postawić w sprawie skarżącego, powinno brzmieć, czy korespondencja (w tym elektroniczna) ministra z jego współpracownikami jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Odpowiadając na to pytanie, Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się do przyjętego w orzecznictwie poglądu, zgodnie z którym organom władzy publicznej należy zagwarantować możliwość wymiany informacji, zgromadzenia niezbędnych materiałów oraz uzgodnienia poglądów i stanowisk. Z powyższego względu w orzecznictwie tego sądu przy wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wyróżnia się dokumenty wewnętrzne, które służą wprawdzie realizacji zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działań organu – nie są wiążące (co do dokumentów wewnętrznych zob. także wyrok TK z 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 122, pkt III.2 uzasadnienia). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego proces podejmowania decyzji (w tym proces tworzenia projektów ustaw) nie musi podlegać społecznej kontroli na każdym etapie, kontrola taka mogłaby nawet zakłócić ów proces. W rezultacie korespondencję, której udostępnienia domagał się skarżący, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za dokument wewnętrzny, niedecydujący o kierunkach działań organu i niebędący wyrazem jego oficjalnego stanowiska, a jako taki – niebędący informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Z powyższego wynika, że w sprawie skarżącego przedmiotem kontroli konstytucyjnej należało uczynić art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (ewentualnie w związku z zaskarżonymi przepisami). Trybunał Konstytucyjny nie może jednak wykroczyć poza granice skargi (art. 66 ustawy o TK). Poza tym w zażaleniu skarżący wyraźnie zaznaczył, że jego intencją nie było zaskarżenie wspomnianego przepisu. Dodatkowo Trybunał zwraca uwagę, że do skargi skarżący powinien dołączyć zarówno orzeczenie, z wydaniem którego wiąże zarzuty naruszenia konstytucyjnych praw lub wolności, jak i pozostałe rozstrzygnięcia wydane w toku postępowania przed sądami lub organami administracji publicznej (zob. B. Naleziński, J. Królikowski, J. Sułkowski, Skarga konstytucyjna, [w:] Pozainstancyjne środki ochrony prawnej, red. M. Romańska, Warszawa 2013, s. 14). Skarżący jest bowiem zobowiązany wykazać, że wyczerpał przysługującą mu w sprawie drogę prawną. Nie może poprzestać na dołączeniu wyroku sądu II instancji, z którego wynika, że wcześniej został wydany wyrok sądu I instancji. Skarżący powinien dołączyć do skargi wszystkie rozstrzygnięcia wydane w sprawie, w związku z którą wnosi skargę. Z uwagi na powyższe zarządzeniem z 29 stycznia 2013 r. sędzia Trybunału wezwał skarżącego do uzupełnienia braków skargi, m.in. przez doręczenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 grudnia 2011 r. pod rygorem odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Braku tego skarżący nie uzupełnił, co stanowiło, jak prawidłowo stwierdził Trybunał w zakwestionowanym postanowieniu, samoistną podstawę odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak na wstępie.