I OSK 271/12

I OSK 271/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-07-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-02-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Czesława Nowak - Kolczyńska /sprawozdawca/
Joanna Runge - Lissowska /przewodniczący/
Małgorzata Pocztarek
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Gd 417/11 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2011-10-19
I OSK 271/11 - Postanowienie NSA z 2011-03-01
II SA/Bk 735/10 - Postanowienie WSA w Białymstoku z 2010-12-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
art. 2 ust. 1, art. 3, art. 50 ust. 1-7
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Dz.U. 2005 nr 189 poz 1598
§ 2 pkt. 2 a i § 3
Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 135, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 151, art. 250
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Czesława Nowak – Kolczyńska (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 417/11 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 417/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych i przyznał radcy prawnemu S.N. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wynagrodzenie wraz z należnym podatkiem od towarów i usług w łącznej kwocie 295,20 zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Wspomniany wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu [...] czerwca 2010 r. J.K. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wejherowie o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych dla syna A.K. w formie pomocy w dostępie do świadczeń zdrowotnych. Wnioskodawca wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], odmówiono mu przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych dla jego syna w formie rehabilitacji ruchowej, logopedycznej i psychologicznej, oraz że pismami z dnia [...] maja 2010 r. oraz z dnia [...] czerwca 2010 r. domagał się pomocy w dostępie do świadczeń zdrowotnych.
Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3, art. 50 ust. 2, 3, 4 i 5, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm. – dalej jako u.p.s.) oraz § 2 pkt 2a rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. nr 189, poz. 1598 ze zm., powoływanego jako rozporządzenie), Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wejherowie, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Wejherowa, odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych w formie pomocy w dostępie do świadczeń zdrowotnych dla syna A. K., argumentując, że o potrzebie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych decyduje lekarz specjalista - psychiatra, prowadzący daną osobę, wydając odpowiednie skierowanie - zaświadczenie lekarskie, w którym winien napisać rodzaj usług specjalistycznych oraz ich wymiar. Do wniosku nie zostało załączone takie zaświadczenie lekarskie. Organ wyjaśnił nadto, iż w jego ocenie pomoc w dostępie do świadczeń zdrowotnych może być, bez uszczerbku dla podopiecznego, zapewniona przez jego rodzinę. Usługi objęte wnioskiem nie wymagają bowiem szczególnych predyspozycji i w związku z tym nie muszą być świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym, o jakim mowa w rozporządzeniu.
W odwołaniu od tej decyzji J. K. stwierdził, że została ona podjęta bezprawnie, a w jej uzasadnieniu podano nieprawdziwe fakty. Odwołujący wskazał, że o pomoc w zakresie objętym wnioskiem zwracał się pismami z [...] maja 2010 r., [...] czerwca 2010 r. i [...] czerwca 2010 r. Trzykrotnie przeprowadzono wywiad środowiskowy, a każdy z wywiadów kończył się wnioskiem o konieczności należnej jego podopiecznemu pomocy. Wskazał, że nie jest w stanie zapewnić podopiecznemu odpowiedniej rehabilitacji, oraz że jego nieporadność w tym względzie nie powinna pozbawiać jego syna należnej rehabilitacji i leczenia. W decyzji wskazano na brak zaświadczenia od lekarza, a jednocześnie odmówiono pomocy w uzyskaniu odpowiedniego zaświadczenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 50 ust. 2 u.p.s. oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium, wskazując na treść art. 50 ust. 1 i 2 u.p.s. podniosło, że jedną z form specjalistycznych usług opiekuńczych jest pomoc w dostępie do świadczeń zdrowotnych, o którą wnioskował odwołujący się. Kolegium stwierdziło następnie, że odwołujący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną, córką i synem A., którego jest opiekunem prawnym. Rodzina jest silnie ze sobą związana i - wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu - wspiera się i opiekuje synem A. Jest także rozeznana w możliwościach korzystania ze świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, o czym świadczy oświadczenie odwołującego się, zawarte w wywiadzie środowiskowym sporządzonym w dniu [...] maja 2010 r. (akta administracyjne organu I instancji załączone do odwołania w sprawie nr [...]), w którym skarżący wnosi o pomoc psychologiczną, logopedyczną i rehabilitację ruchową dla syna z uwagi na wyczerpanie wszystkich możliwości realizowanych przez NFZ.
W ocenie Kolegium pomoc w dostępie do świadczeń zdrowotnych jest to pomoc udzielana osobom, które nie mają wiedzy z jakiego rodzaju świadczeń w określonym schorzeniu lub po zakończeniu leczenia mogą korzystać. Wówczas pracownik socjalny ośrodka pomocy społecznej winien, w ramach takich usług, pomóc tej osobie w uzyskaniu przysługujących jej świadczeń zdrowotnych. Nie jest to natomiast pomoc, która miałaby na celu np. wyegzekwowanie dodatkowych, ponad przysługujące, czy wykorzystane, świadczeń. Rodzina odwołującego się posiada stosowaną wiedzę o możliwościach korzystania z terapii dla syna A. w ramach NFZ, bo korzystała z tych świadczeń, wobec czego Kolegium nie znalazło podstaw do przyznania wnioskowanych usług opiekuńczych.
W skardze na powyższą decyzję J. K. wniósł o ponowne rozpatrzenie jego odwołania od decyzji organu I instancji. Jego zdaniem, zaskarżona decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Skarżący wskazał, że organ I instancji w innej decyzji z dnia [...] maja 2010 r. (dotyczącej odmowy przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych w formie rehabilitacji) stwierdził, że pomóc skarżącemu może Narodowy Fundusz Zdrowia, gdyż tak przewiduje prawo. Następnie - w decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. (utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją) orzekł o odmowie przyznania pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych w formie pomocy w dostępie do świadczeń zdrowotnych dla A. K. i wskazał, że nie pomoże w załatwieniu tej pomocy. W ocenie skarżącego, sprawy powyższe winny być rozpatrywane łącznie. Skarżący stwierdził nadto, iż jego podopieczny nie ma prawidłowej opieki. W przedstawionym zaświadczeniu lekarskim wskazano na dysfunkcje narządów występujące u A.K., lecz organy uznały, że zaświadczenie to nie wskazuje na takie dysfunkcje.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 19 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny działając w oparciu o regulację art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", - oddalił skargę J. K., zaś w trybie art. 250 p.p.s.a. orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącemu przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.
W motywach wyroku Sąd w pierwszej kolejności przytoczył treść art. 50 ust. 1-7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2009 roku, nr 175, poz. 1362 ze zm. – dalej jako u.p.s.), który to przepis stanowił podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji wywodząc, iż usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą zostać przyznane osobie wymagającej pomocy innych osób ze względu na wiek, chorobę lub inną przyczynę. Co do zasady usługi te skierowane są do osób samotnych, ponieważ nie mogą one liczyć na pomoc najbliższych. Przyznanie takich usług osobie zamieszkującej z rodziną wymaga ponadto ustalenia, że rodzina osoby wymagającej pomocy innych osób, jak również niezamieszkujący z nią wspólnie małżonek, wstępni lub zstępni, nie mogą jej takiej pomocy zapewnić. Wynika z powyższego, że ustawodawca odwołuje się do zasady subsydiarności, uznając, że obowiązki opiekuńcze wynikające z więzi rodzinnych winny wyprzedzać pomoc w formie usług opiekuńczych ze strony organów pomocy społecznej.
Jak podkreślił Sąd I instancji w przedmiotowej sprawie skarżący J. K. domagał się przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych jego synowi A. K. poprzez zapewnienie mu pomocy w dostępie do świadczeń zdrowotnych.
Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 50 ust. 7 u.p.s. wydane zostało rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. nr 189, poz. 1598 ze zm. – dalej jako rozporządzenie s.u.o.). Rozporządzenie to ustala rodzaje specjalistycznych usług opiekuńczych dostosowanych do szczególnych potrzeb osób wymagających pomocy w formie tych usług, wynikających z rodzaju ich schorzenia lub niepełnosprawności.
Zgodnie treścią § 2 pkt 2 ww. rozporządzenia, jednym z rodzajów specjalistycznych usług opiekuńczych jest pielęgnacja - jako wspieranie procesu leczenia, w tym: a) pomoc w dostępie do świadczeń zdrowotnych, b) uzgadnianie i pilnowanie terminów wizyt lekarskich, badań diagnostycznych, c) pomoc w wykupywaniu lub zamawianiu leków w aptece, d) pilnowanie przyjmowania leków oraz obserwowanie ewentualnych skutków ubocznych ich stosowania, e) w szczególnie uzasadnionych przypadkach zmiana opatrunków, pomoc w użyciu środków pomocniczych i materiałów medycznych, przedmiotów ortopedycznych, a także w utrzymaniu higieny, f) pomoc w dotarciu do placówek służby zdrowia, g) pomoc w dotarciu do placówek rehabilitacyjnych.
W ocenie Sądu I instancji wnioskowane przez skarżącego świadczenie w postaci pomocy w dostępie do świadczeń zdrowotnych stanowi w istocie część składową specjalistycznej usługi opiekuńczej polegającej na pielęgnacji, przy czym pielęgnacja ta winna być rozumiana jako wspieranie w procesie leczenia. Usługa ta została zdefiniowana poprzez wyliczenie szeregu działań mających na celu zapewnienie osobie wymagającej pomocy innych osób opiekę w zakresie wykraczającym poza zasadniczy proces leczenia. Z opisu tych działań wynika jednoznacznie, że mają one charakter czynności faktycznych wykonywanych na rzecz osoby wymagającej pomocy. Jednocześnie przyjmując, że każda z opisanych czynności odnosi się do różnych form pielęgnacji, należało stwierdzić, że usługa polegająca na pomocy w dostępie do świadczeń zdrowotnych winna polegać na czynnościach faktycznych innych niż pozostałe, opisane w § 2 pkt 2 lit. b - g rozporządzenia s.u.o. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w zakresie normatywnym § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia s.u.o. pozostają czynności faktyczne polegające na pozyskaniu informacji o przysługujących osobie wymagającej pomocy świadczeniach zdrowotnych dostosowanych do rodzaju jej schorzenia lub niepełnosprawności, przekazaniu tej osobie uzyskanej wiedzy i udzieleniu pomocy w uzyskaniu przysługujących świadczeń zdrowotnych. Oznacza to, że pomoc w tym zakresie skierowana jest przede wszystkim do osób samotnych, które jednocześnie, z różnych przyczyn, w tym z uwagi na rodzaj schorzenia lub niepełnosprawności, są osobami niesamodzielnymi i nieporadnymi, lub nie posiadają jakiejkolwiek lub dostatecznej wiedzy o przysługujących im świadczeniach zdrowotnych. W przypadku zaś osób pozostających w rodzinie, przyznanie opisanej specjalistycznej usługi opiekuńczej, będzie uzasadnione, gdy tego rodzaju nieporadnością będą się cechować również pozostali członkowie rodziny. Specjalistyczne usługi opiekuńcze świadczone są przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym i są usługami dostosowanymi do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności. Z treści § 3 ust. 1 rozporządzenia s.u.o. wynika, że osobą, która mogłaby zapewnić opisaną wyżej pomoc w dostępie do świadczeń zdrowotnych, jest w szczególności pracownik socjalny, niemniej jednak, mając na uwadze zakres działań objętych tym rodzajem usług, przyjąć należy, że w sytuacji, gdy rodzina osoby wymagającej pomocy jest dobrze zorientowana w zakresie przysługujących świadczeń zdrowotnych, wówczas brak jest podstaw do angażowania organów pomocy społecznej. Pomoc taką wówczas może zapewnić rodzina, albowiem zakres czynności wchodzących w zakres pomocy w dostępie do świadczeń zdrowotnych nie wymaga szczególnych kwalifikacji zawodowych.
Postępowanie wyjaśniające w sprawie przyznania specjalistycznej usługi opiekuńczej w formie pomocy w dostępie do świadczeń zdrowotnych na rzecz osoby żyjącej w rodzinie winno zatem prowadzić do ustaleń faktycznych na okoliczność, czy rodzina takiej osoby jest wystarczająco zaradna i zorientowana w przysługujących świadczeniach zdrowotnych mających zapewnić objęcie osoby wymagającej pomocy właściwym procesem leczenia, w zależności od rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, jakim jest taka osoba dotknięta. Takie postępowanie dowodowe zostało w przedmiotowej sprawie przeprowadzone. W toku wywiadu środowiskowego ustalono bowiem, że skarżący zamieszkuje wraz z żoną, córką i niepełnosprawnym synem, na rzecz którego wnosił o przyznanie przedmiotowych usług. Rodzina jest zgodna, silnie związana emocjonalnie, wspierająca się. Z kolei z akt administracyjnych sprawy zakończonej decyzją również zaskarżoną do Sądu, w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 416/11 wynika, że skarżący był w stanie zapewnić synowi dostęp do świadczeń zdrowotnych w zakładzie stacjonarnym (por. zaświadczenie lekarskie). Ponadto w tej samej sprawie domagał się objęcia jego podopiecznego specjalistycznymi usługami opiekuńczymi w formie rehabilitacji ruchowej, psychologicznej i logopedycznej, wskazując jednocześnie, że wyczerpane zostały możliwości uzyskania świadczeń zdrowotnych gwarantowanych przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Z powyższych okoliczności wynika zatem, że skarżący jest dobrze zorientowany w dostępnych rodzajach świadczeń zdrowotnych, które zapewniłyby jego podopiecznemu właściwy proces leczenia, co więcej, dzięki staraniom skarżącego, jego podopieczny z takich świadczeń już korzystał. Brak było zatem podstaw, aby zasadnie twierdzić, że - niewątpliwie wymagający pomocy innych osób - syn skarżącego, nie ma w rodzinie zapewnionej pomocy w dostępie do świadczeń zdrowotnych. Podstawą do przyznania wnioskowanego świadczenia nie mógł być również, wbrew twierdzeniom skarżącego, art. 16 ust. 2 u.p.s. Przepis ten dotyczy sytuacji, w których w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania świadczeń z pomocy społecznej zajdzie sytuacja, w której niemożliwym lub utrudnionym będzie ustalenie sytuacji rodzinnej wnioskodawcy. Wówczas gmina i powiat winny, mimo takiej okoliczności, udzielić pomocy osobie potrzebującej, jeżeli nie jest w stanie samodzielnie pokonać swoich problemów. Zwłoka związana z ustalaniem, czy istnieją osoby bliskie i czy są one w stanie udźwignąć ciężar wsparcia, mogłaby jeszcze bardziej pogorszyć trudną sytuację, a nawet zagrozić życiu czy zdrowiu osoby potrzebującej. Zatem organ powinien udzielić pomocy i jednocześnie podjąć kroki w celu ustalenia sytuacji rodzinnej świadczeniobiorcy, a następnie zwrócić się do osób bliskich o zwrot wydatków poniesionych na pomoc społeczną. Może również, w drodze umowy, ustalić z krewnymi wysokość świadczonej przez nich pomocy na rzecz osoby będącej w trudnej sytuacji. Ponadto kierownik ośrodka pomocy społecznej oraz kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie mogą wytaczać na rzecz obywateli powództwa o roszczenia alimentacyjne (por. Iwona Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz. ABC 2009, Wyd. II, komentarz do art. 16 ustawy). Z tych też przyczyn Sąd I instancji uznał, że obowiązek wyrażony w art. 16 ust. 2 u.p.s. nie ma charakteru bezwzględnego. W sytuacji bowiem poczynienie prawidłowych ustaleń, że osoba potrzebująca pomocy funkcjonuje w rodzinie, która jest w stanie i ma obowiązek zapewnić jej pomoc we wnioskowanym zakresie, obowiązki gminy i powiatu w zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych tej osoby zostają wyłączone.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, J. K. reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podniósł zarzuty naruszenia:
1. przepisów prawa materialnego poprzez:
a) błędną wykładnię § 2 pkt 2 rozporządzenia s.u.o. w zw. z art. 50 ust. 2 u.p.s. i przyjęcie że wspólne zamieszkiwanie osoby niepełnosprawnej z rodziną wyłącza przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych dla tej osoby, w sytuacji gdy nie ma ona zapewnionego dostępu do niezbędnych ze względu na stan zdrowia świadczeń zdrowotnych,
b) niezastosowanie § 3 rozporządzenia s.u.o. i w konsekwencji przyjęcie, że specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być świadczone przez członków rodziny nie posiadających zawodowego przygotowania w tym zakresie wbrew regulacji w/w przepisu statuującego wymogi kwalifikacyjne dla osób kompetentnych dla świadczenia tych usług,
c) niezastosowanie art. 50 ust. 2 w zw. z art. 50 ust. 4 u.p.s. poprzez przyjęcie, że specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być świadczone przez członków rodziny nie posiadających specjalistycznego zawodowego przygotowania w tym zakresie,
2. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:
a) art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez dokonanie rozstrzygnięcia sprawy z pominięciem dyrektyw nakładających szczególne obowiązki na organy administracyjne, w szczególności dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz informowanie strony o faktach mających wpływ na ustalenie jej praw, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wobec tak sformułowanych zarzutów autor kasacji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd I instancji bezzasadnie przyjął, że wyłączone jest przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych w postaci pomocy w dostępie do świadczeń zdrowotnych osobie zamieszkującej w rodzinie, gdy w trakcie postępowania przed organami administracyjnymi oraz sądem bezspornie wykazano, iż spełnione są przesłanki do przyznania w/w usług z uwagi na stan zdrowia A. K. Trudno więc zrozumieć argument jakoby zamieszkiwanie A.K. z rodzicami i siostrą miało wyłączać przyznanie na jego rzecz specjalistycznych usług opiekuńczych, w sytuacji gdy przeprowadzony kilkukrotnie wywiad środowiskowy, potwierdził z jednej strony bezwzględną potrzebę objęcia A. K. specjalistycznymi usługami. Okoliczności te zostały całkowicie pominięte przez rozpoznający sprawę sąd administracyjny.
Wyjaśniając następnie zarzut niezastosowania § 3 rozporządzenia s.u.o. oraz art. 50 ust. 2 i 4 u.p.s. wnoszący skargę kasacyjną wskazał, iż posiadanie rodziny, która z najwyższą starannością, na miarę swoich możliwości sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, nie może być przesłanką wyłączającą przyznanie usług opiekuńczych o charakterze specjalistycznym. Żaden z członków rodziny A. K. nie posiada bowiem zawodowego przygotowania z zakresu wskazanego w ustawie i rozporządzeniu, o którym mowa przepisie § 3 w zw. z § 1 pkt 2 w/w rozporządzenia s.u.a. Natomiast zgodnie z dyspozycją przepisu art. 50 ust. 4 ustawy specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym.
Jak podkreślił autor kasacji w przedmiocie przyznania świadczenia w postaci usług opiekuńczych wypowiadała się także doktryna stojąc na stanowisku, iż ze względu na cele instytucji jaką jest pomoc społeczna nie można odmówić wsparcia w postaci usług opiekuńczych tylko dlatego, że osoba wymagająca opieki ma rodzinę. Należy zbadać, czy członkowie rodziny maja możliwości (finansowe, zdrowotne, lokalowe) do sprawowania opieki. Nawet jeżeli możliwości takie istnieją, należy rozważyć przyznanie usług opiekuńczych z obciążeniem ich kosztami członków rodziny (szerzej: Komentarz do art. 50 ustawy o pomocy społecznej, I. Sierpowska, Lex Omega 48/2011).
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, postępowanie o przyznanie usług opiekuńczych, ze względu na ich szczególny charakter, wymaga wnikliwszego spojrzenia na potrzeby uprawnionego i sprawdzenia gwarancji ewentualnego ich zapewnienia przez rodzinę, wstępnych i zstępnych. Realizacja powyższych postulatów jest możliwa jedynie w przypadku szczegółowego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.
Sąd I instancji niezasadnie – zdaniem autora kasacji - podzielił stanowisko organów administracyjnych, iż rodzina A. K. i on sam nie potrzebuje szczególnych świadczeń w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych, podczas gdy nie wykazano, że skarżący jest w stanie samodzielnie zapewnić synowi odpowiednie świadczenia zdrowotne. Nadto sąd pominął oświadczenie skarżącego, iż syn nie ma dostępu do bezspornie koniecznych w jego stanie zdrowia świadczeń mimo starań skarżącego i całej rodziny.
Uzasadniając w następnej kolejności zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd przepisów postępowania, poprzez niedostrzeżenie, że organy uchybiły przepisom art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a. wnoszący kasację przywołał treść wspomnianych wyżej norm prawnych, a następnie wywiódł, iż w niniejszej sprawie zarówno organy, jak i Sąd I instancji nie wyjaśniły skarżącemu jaka winna być treść i zakres zaświadczenia lekarskiego, a jedynie wbrew ustaleniom wynikającym ze sporządzonego trzykrotnie wywiadu środowiskowego wydały decyzję, w której jedną z podstaw odmowy usług uczyniły właśnie braki w tym zaświadczeniu, co zdaniem skarżąco bezspornie stanowi naruszenie w/w przepisów i mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Z ostrożności procesowej pełnomocnik skarżącego wskazał, iż objecie osoby niepełnosprawnej świadczeniami gwarantowanymi przez system opieki zdrowotnej nie wyłącza przyznania tej osobie specjalistycznych usług opiekuńczych w podobnym zakresie o ile uprawniony nie pobiera tych świadczeń jednocześnie. Jeżeli osoba niepełnosprawna wykorzystała pulę świadczeń przysługujących ze środków publicznych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a nadal istnieją wskazania do korzystania z tych świadczeń, to nie ma przeszkód aby zostały one przyznane ze środków pomocy społecznej.
Świadczenia z pomocy społecznej mają charakter uboczny, pomocniczy w stosunku do świadczeń opieki zdrowotnej i są przewidziane właśnie dla takich sytuacji jak rozpatrywana w niniejszej sprawie. Syn skarżącego nigdy nie korzystał i nie chciał korzystać ze świadczeń zdrowotnych i świadczeń z pomocy społecznej jednocześnie. A tylko taka sytuacja - zdaniem autora kasacji - wyłączałaby przyznanie wnioskowanych specjalistycznych usług opiekuńczych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zakres kontroli zaskarżonego orzeczenia przez sąd odwoławczy wyznaczony jest wnioskiem skarżącego określającym przedmiot i podstawy zaskarżenia, które mogą dotyczyć tylko zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć (art. 183 § 1 p.p.s.a.).
Skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (art. 176 p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania.
W pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, który skarżący kasacyjnie, upatrywał w pominięciu dyrektyw nakładających na organy administracyjne dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz informowanie strony o faktach mających wpływ na ustalenie jej praw, w tym art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.
Formułując w ten sposób swój zarzut skarżący kasacyjnie wskazał, iż uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ale nie wykazał jaki i że istotnie następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933), a do tego zobowiązywała go norma art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Ocena Sądu pierwszej instancji, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa obejmowała również przestrzeganie przez organ zasad postępowania, wyrażonych w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., bowiem Sąd ten, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze, oceniał zaskarżony akt w jego całokształcie. Trafnie konstatując, iż organ dostatecznie wyjaśnił stan faktyczny sprawy i prawidłowo ustalił w oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy sytuację zdrowotną, finansową i rodzinną wnioskodawcy, zaś na jego podstawie prawidłowo ocenił, że wnioskodawca J.K. jest dostatecznie zorientowany w dostępie do świadczeń zdrowotnych przysługujących jego synowi Arturowi, wobec czego pomoc w tym zakresie może być zapewniona przez rodzinę, która jest silnie związana ze sobą emocjonalnie i wzajemnie się wspiera. Podejmuje także wszelkie możliwe działania w celu zapewnienia A. dostępu do świadczeń zdrowotnych w zakładzie stacjonarnym, czy też pomaga w korzystaniu z gwarantowanych przez NFZ świadczeń zdrowotnych.
Ocenę tę Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela, uznając zarzut skargi kasacyjnej, naruszenia przepisów postępowania, za nieuzasadniony.
Sąd Wojewódzki, zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, orzekał w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach, oceniając iż sprawa została wszechstronnie wyjaśniona, a przepisy prawa nie zostały naruszone. Tym samym, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., bowiem przepis ten ma zastosowanie jedynie w razie uwzględniania skargi. Wówczas podstawą do jego zastosowania będzie stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego. Odnosi się więc ten przepis do fazy orzekania przez sąd administracyjny wskazując jego granice i sam w sobie nie stwarza wystarczającej podstawy kasacyjnej pozwalającej na wzruszenie kwestionowanego orzeczenia. Mówiąc inaczej, samo wskazanie na naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej (tak m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II FSK 1424/07), bowiem wspomniany przepis uprawnia sąd administracyjny, a nie wnoszącego skargę do podjęcia działań na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2010 r., I OSK 91/10, LEX nr 672934). Warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest to, aby zaskarżony akt okazał się sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie - art. 145 p.p.s.a. (Wojciech Chróścielewski glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2004 r., GZ 25/04. Teza nr 1, GSP-Prz.Orz.2005.3.11).
Brzmienie zaś art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeżeli jednak Sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, to nie można mu skutecznie postawić zarzutu naruszenia wskazanego wyżej przepisu, z którą to sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2012 r., I OSK 1426/11, LEX nr 1126266).
Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut podniesiony w ramach podstawy z art. 174 pkt 1. W zakresie naruszenia § 2 pkt 2 oraz § 3 rozporządzenia, po pierwsze, zarzut ten nie został prawidłowo skonstruowany, bowiem każdy z tych przepisów zawiera mniejsze jednostki redakcyjne i należało sprecyzować, który spośród podpunktów (od a do g) punktu 2 § 2 został błędnie przez Sąd zinterpretowany oraz który z ustępów § 3 winien znaleźć zastosowanie w sprawie. Po drugie, Kasator formułując zarzut błędnej wykładni § 2 pkt 2 rozporządzenia, w istocie nie wskazuje na czym błąd sądu polegał przy interpretacji tych przepisów i jak winny być one rozumiane. Tymczasem, w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. strona może zarzucić naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także przez niezastosowanie, jak w odniesieniu do § 3 rozporządzenia s.u.o. i art. 50 u.p.s., jednak musi uzasadnić na czym każda z tych form naruszenia polega w odniesieniu do zarzucanych norm prawnych. Pierwsza z wymienionych form naruszenia, czyli błędna wykładnia polega na przyjęciu przez sąd wadliwego znaczenia przepisu prawa. Stawiając taki zarzut strona winna wskazać, jak przepis ten powinien być rozumiany i na czym polegał błąd sądu przy jego interpretacji. Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu polega na wykazaniu, że rzeczywisty, ustalony w sposób niewątpliwy stan faktyczny nie odpowiada stanowi hipotetycznemu, wskazanemu w zastosowanym przepisie (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2011 r., II FSK 335/10, LEX nr 964560).
Treść przepisu § 2 w pkt 2 rozporządzenia s.u.o. w bezpośrednim rozumieniu nie nastręcza problemów interpretacyjnych, określając w sposób jednoznaczny rodzaje specjalistycznych usług opiekuńczych dostosowanych do szczególnych potrzeb osób wymagających pomocy w tej formie, wynikających z rodzaju ich schorzenia lub niepełnosprawności, świadczonych przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym. Wśród nich przepis wymienia pielęgnację - jako wspieranie procesu leczenia, w ramach której funkcjonuje pomoc w dostępie do świadczeń zdrowotnych (§ 2 pkt 2 lit a). Paragraf 3 określa zaś kwalifikacje jakie są wymagane od osób świadczących specjalistyczne usługi pielęgnacyjne.
Sąd I instancji trafnie ocenił, że w zakresie normatywnym § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia s.u.o. pozostają czynności faktyczne polegające na pozyskaniu informacji o przysługujących osobie wymagającej pomocy świadczeniach zdrowotnych dostosowanych do rodzaju jej schorzenia lub niepełnosprawności, przekazaniu tej osobie wiedzy i udzieleniu pomocy w uzyskaniu przysługujących świadczeń zdrowotnych. Z treści tego uregulowania wywnioskować dodatkowo można, że pomoc w dostępie do świadczeń zdrowotnych skierowana jest przede wszystkim do osób niesamodzielnych, nieporadnych, samotnych, które nie posiadają jakiejkolwiek lub dostatecznej wiedzy o przysługujących im świadczeniach zdrowotnych. W tej sprawie, jak słusznie wywiedziono, sytuacja taka nie miała miejsca, ponieważ J.K. posiada dostateczną wiedzę o świadczeniach zdrowotnych potrzebnych jego synowi A. Zupełnie inną kwestią jest natomiast domaganie się przez skarżącego przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych przez zapewnienie rehabilitacji ruchowej, logopedycznej oraz psychologicznej, w tej sprawie decyzja odmowna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 416/11.
Podkreślenia wymaga, iż w przypadku osób ubiegających się o przyznanie usług opiekuńczych występuje konieczność spełnienia wymogu związanego z sytuacją osobistą danej osoby, sprowadzająca się do niezbędności skorzystania z pomocy innej osoby z uwagi na niemożność zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, wynikającą z wieku, choroby lub niepełnosprawności. Usługi opiekuńcze kierowane są przede wszystkim do osób samotnych, ponieważ nie mogą one liczyć na pomoc najbliższych. Omawianą pomoc mogą również otrzymać osoby mające rodziny, niemniej w tych przypadkach ustawodawca odwołuje się do zasady pomocniczości, zwracając uwagę na obowiązki opiekuńcze wynikające z więzi rodzinnych. Osobie wymagającej opieki można przyznać usługi opiekuńcze dopiero wówczas, gdy opieki nie mogą jej zapewnić najbliżsi członkowie rodziny. Słusznie ustawodawca eksponuje tu powinności wynikające z zasad współżycia społecznego, a po części i z prawa rodzinnego. W literaturze podkreśla się, że pomimo istnienia w Polsce tradycji pomagania sobie w ramach rodziny, "w społeczeństwie panuje głębokie przeświadczenie, że jak jest źle, to w pierwszej kolejności, a wcale nie w ostatniej, należy zgłosić roszczenie do instytucji państwowej. [...] Istnienie pomocy wewnątrz rodziny nie znajduje w Polsce przełożenia na ograniczenie roszczeń wobec instytucji państwowych. Tymczasem jedna z najważniejszych zasad pomocy społecznej, którą jest subsydiarność, zakłada zaspokajanie potrzeb jednostki przez najmniejszą wspólnotę, jej najbliższą. Niewątpliwie wspólnotą taką jest rodzina, w której egzystowanie opiera się na szczególnych więzach, niewystępujących w innych grupach. Konieczność wsparcia osoby będącej w trudnej sytuacji wypływa tu z potrzeby serca, ale i regulacji prawnej (vide: Iwona Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, wyd. II, ABC, 2009).
Zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, na co trafnie zwracał uwagę Sąd pierwszej instancji, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna ma wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiać życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Te właśnie przepisy wyrażają wprost zasadę, iż pomoc państwa ma jedynie charakter subsydiarny, a więc dopuszcza się interwencję organów państwa jedynie w takich przypadkach, w których osoba lub rodzina nie ma możliwości samodzielnego przezwyciężenia trudności życiowych.
Sąd prawidłowo więc wyjaśnił, że świadczenie usług poprzez zapewnienie pomocy w dostępie do świadczeń zdrowotnych co do zasady wiąże się z zaangażowaniem pracownika socjalnego. W tej sytuacji było to jednak zbędne, ponieważ skarżący doskonale orientował się w tym jaka pomoc jest potrzebna jego synowi. Poza tym nie można pominąć w tym wypadku treści art. 50 ust. 2, z którego a conrario wywieść można, że usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być zapewnione także przez rodzinę, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę brzmienie § 2 rozporządzenia s.u.o. Pomoc organów administracji publicznej w tym zakresie może bowiem, choć nie musi wchodzić w rachubę tylko wówczas, gdy dana osoba wymaga pomocy innych osób, a rodzina nie może jej takiej pomocy zapewnić.
Mając na uwadze powyższe należy uznać, iż sytuacja życiowa podopiecznego skarżącego nie uzasadniała stosowania instytucji pomocy społecznej w postaci specjalistycznych usług pielęgnacyjnych w zakresie pomocy w dostępie do świadczeń zdrowotnych (§ 2 pkt 2 lit a) świadczonych przez osoby wykwalifikowane (§ 3), gdyż jego potrzeby życiowe mogą być i - co warte podkreślenia - są zaspokajane w ramach rodziny. Okoliczność ta przesądzić musiała o braku podstaw do przyznania skarżącemu specjalnych usług opiekuńczych. Co nie oznacza, że skarżący kasacyjnie nie ma możliwości skorzystania z pomocy społecznej w razie trudności w dostępie do świadczeń zdrowotnych dla swojego podopiecznego. Bowiem w każdej sytuacji, gdy zaistnieje potrzeba zasięgnięcia informacji o przysługujących świadczeniach dla syna skarżącego, pracownik socjalny właściwego ośrodka ma obowiązek udzielić niezbędnej pomocy i wsparcia oraz tak pokierować poczynaniami strony, by mogła wykorzystując własne możliwości i uprawnienia przezwyciężyć swoją niemoc i trudności w zaspokojeniu niezbędnych potrzeb swoich i rodziny.
Wobec tego, iż orzeczeniu Sądu pierwszej instancji nie można przypisać naruszeń zarzucanych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, w myśl art. 184 p.p.s.a.