I OSK 2708/20

I OSK 2708/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maria Grzymisławska-Cybulska
Monika Nowicka
Zygmunt Zgierski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1647/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-01-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 341
art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. b, art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 97 § 1 pkt 4, art. 145 § 1 pkt 8
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, art. 183 § 1 i 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1647/19 w sprawie ze skargi F. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 stycznia 2020 r. oddalił skargę Federacji [...] w P. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Federacja. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie wraz z zaskarżoną decyzją oraz rozważenie uchylenia decyzji Kolegium z [...] listopada 2015 r. bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:
1) art. 151 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez nieprawidłową ocenę legalności zaskarżonej decyzji i w konsekwencji błędne oddalenie przez Sąd skargi, pomimo że rzeczona decyzja naruszała:
a) art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez błędne przyjęcie przez organ, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, nie stanowi podstawy do uchylenia ostatecznej decyzji własnej organu z 27 marca 2013 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 22 marca 1950 r. przywracającej byłemu właścicielowi termin do złożenia wniosku w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279, z późn. zm.), dalej: Dekret, podczas gdy rzeczony wyrok Trybunału Konstytucyjnego stanowi bezsprzecznie o konieczności uchylenia powyższej decyzji;
b) art. 10 § 1 w zw. z art. 149 § 1 oraz 151 § 1 pkt 1 kpa przez brak zapewnienia skarżącej czynnego udziału w każdym etapie postępowania polegające na połączeniu dwóch faz postępowania wznowieniowego w jedną, co znalazło swoje odzwierciedlenie w wydaniu w zaskarżonej decyzji dwóch rozstrzygnięć jednocześnie, tj. o wznowieniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 1 kpa oraz o odmowie uchylenia decyzji własnej z 27 marca 2013 r., a w konsekwencji również polegające na braku umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem zaskarżonej decyzji;
2) art. 170 ppsa przez błędne uznanie, że zarówno organ, jak i Sąd, w niniejszej sprawie, w zakresie interpretacji art. 156 § 2 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. związani byli poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowanym wyroku z 16 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1307/14, podczas gdy postępowanie w sprawie wznowienia postępowania stanowi odrębną od rozstrzygniętej prawomocnie przez Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku sprawę;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z:
a) art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. przez ich niezastosowanie i niedokonanie wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa, z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady praworządności, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa;
b) art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 z późn. zm.), dalej: Protokół nr 1, przez przekroczenie granic dozwolonej ingerencji państwa w prawo własności;
c) art. 7 ust. 1, 2 i 4 Dekretu przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że przez złożenie wniosku dekretowego strona nie nabywała ekspektatywy prawa, podczas gdy prawidłowa wykładania powyższych przepisów winna prowadzić do przyjęcia, że nałożenie na organ obowiązku uwzględnienia wniosku, w okolicznościach określonych w art. 7 ust. 2 Dekretu oznacza, że ustawodawca nadał żądaniu ustanowienia praw do gruntu charakter ekspektatywy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że wnioskiem złożonym [...] listopada 1949 r. Związek [...] – następca prawny pierwotnego właściciela nieruchomości położonej w Warszawie przy Al. [...] oznaczona numerem hip. [...] objętej działaniem Dekretu - wystąpił o przyznanie prawa własności czasowej do tej nieruchomości, składając jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do wystąpienia o to prawo.
Decyzją z [...] marca 1950 r. Prezydent m.st. Warszawy przywrócił termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej.
Decyzją z [...] września 2021 r. Kolegium stwierdziło nieważność powyższej decyzji.
Po rozpatrzenie wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO decyzją z [...] marca 2013 r. uchyliło swoją poprzednią decyzję i orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] marca 1950 r.
Po rozpoznaniu skargi Federacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił ten środek zaskarżenia wyrokiem z 28 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1329/13.
Federacja wnioskiem z [...] czerwca 2015 r. wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] marca 2013 r., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13.
Kolegium postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. odmówiło wznowienia postępowania z uwagi na wniesioną do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku z 28 lutego 2014 r.
Następnie SKO postanowieniem z [...] listopada 2015 r. uchyliło zaskarżone postanowienie i orzekło o wznowieniu postępowania. Jednocześnie zawiesiło postępowanie do czasu rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1307/14, oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA z 28 lutego 2014 r.
Kolegium postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. podjęło zawieszone postępowanie, a następnie decyzją z [...] listopada 2017 r. orzekło o odmowie uchylenia własnej decyzji z [...] marca 2013 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej z [...] marca 1950 r.
Federacja w dniu [...]grudnia 2017 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a Kolegium decyzją z [...] marca 2018 r. uchyliło zaskarżoną decyzję, uchyliło postanowienie z [...] listopada 2015 r. o wznowieniu postępowania i na podstawie art. 149 § 3 kpa odmówiło wznowienia postępowania zakończonego decyzją Kolegium z [...] marca 2013 r. z uwagi na wydanie tych rozstrzygnięć przez członków Kolegium podlegających obligatoryjnemu wyłączeniu z orzekania w tej sprawie. Orzekając o odmowie wznowienia postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanęło na stanowisku, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie może stanowić przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania.
Po rozpoznaniu skargi Federacji na powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 887/18, uchylił tę decyzję.
W wyniku powyższego Kolegium decyzją z [...] czerwca 2019 r. orzekło o uchyleniu decyzji tego organu z [...] listopada 2017 r., uchyleniu postanowienia z [...] listopada 2015 r. o wznowieniu postępowania, wznowieniu postępowanie zakończonego decyzją z [...] marca 2013 r. i odmowie uchylenia swojej decyzji z [...] marca 2013 r.
Przywołanym na wstępie wyrokiem z 24 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w oddalił skargę Federacji na powyższą decyzję.
Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie został już wydany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym sąd kasacyjny wypowiedział się zarówno w przedmiocie wpływu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt P 46/13, na toczące się postępowanie, jak i w kwestii ekspektatywy ustanowienia prawa własności czasowej na skutek złożenia wniosku o przyznanie takiego prawa. Sąd ten w wyroku z 16 marca 2016 r. wskazał, że adresatowi decyzji z [...] marca 1950 r. nie przysługiwało żadne prawo podmiotowe do gruntu, ani nie posiadał maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy nabycia tego prawa. Nabycie prawa do gruntu na podstawie Dekretu nie następowało z mocy prawa z chwilą złożenia wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł w motywach wyroku, że złożenie wniosku dekretowego z zachowaniem terminu z art. 7 Dekretu nie oznaczało, że wnioskodawca uzyska określone prawa do gruntu, albowiem nabycie takiego prawa uzależnione było od spełnienia przesłanek materialnoprawnych określonych w Dekrecie. Stąd też bezsporne jest, że adresatowi decyzji z [...] marca 1950 r. nie przysługiwało żadne prawo podmiotowe do gruntu, ani nie posiadał maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy nabycia tego prawa, albowiem nabycie prawa do gruntu na podstawie Dekretu z całą pewnością nie następowało ex lege z chwilą złożenia wniosku. Należy bowiem odróżnić ekspektatywę prawną od czysto faktycznej nadziei, czy też szansy, perspektywy nabycia prawa podmiotowego. Złożenie odpowiedniego wniosku dekretowego przez poprzednika prawnego skarżącej kasacyjnie stanowiło niewątpliwie przejaw jego woli nabycia określonego prawa do gruntu, było jednak tylko pierwszym, otwierającym postępowanie w sprawie, etapem. Zbadania zaś i ustalenia wymagały przesłanki dekretowe, od których zależało nabycie prawa do gruntu.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. jest wyrokiem zakresowym, którego wydanie nie skutkowało zmianą stanu prawnego w zakresie art. 156 § 2 kpa.
W ocenie składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji był zatem związany treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2016 r. oraz dokonaną w nim wykładnią na podstawie art. 170 i art. 190 ppsa.
W konsekwencji powyższego za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 170 ppsa, art. 151 w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145a kpa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 7 ust. 1, 2 i 4 Dekretu. Kwestie te zostały już bowiem rozstrzygnięte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2016 r. Zaznaczyć przy tym należy, że wprawdzie wyrok ten został wydany na skutek kontroli innej decyzji administracyjnej niż badana w niniejszym postępowaniu, ale decyzje te wydane zostały w ramach tej samej sprawy administracyjnej dotyczącej wzruszenia ostatecznej decyzji z [...] marca 1950 r. Fakt zatem wydania tego wyroku na innym etapie postępowania nie zwalnia organu ani sądu administracyjnego z obowiązku respektowania tego wyroku i uwzględniania wynikającego z niego stanowiska.
Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a ppsa w zw. z art. 1 Protokołu nr 1, odnotować należy, że argumentacja dotycząca tego zarzutu opiera się na odebraniu w drodze eliminacji decyzji o przywróceniu terminu do złożenia wniosku dekretowego ekspektatywy praw majątkowych. Jak to wyżej podniesiono kwestia ekspektatywy przyznania prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) na podstawie przepisów Dekretu była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w uzasadnieniu wyroku z 16 marca 2016 r., które to stanowisko Sądu jest wiążące w rozpoznawanej sprawie. Sąd ten stwierdził, że złożenie wniosku było jedynie pierwszym, niezbędnym etapem procesu, który mógł zakończyć się przyznaniem wnioskowanego prawa w przypadku spełnienia przesłanek dekretowych. Wzruszenie zatem decyzji przywracającej termin do złożenia wniosku dekretowego nie prowadzi zatem do niezasadnego pozbawienia adresata tej decyzji ekspektatywy przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), a co za tym idzie, nie wiąże się z naruszeniem art. 1 Protokołu nr 1. W konsekwencji powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia analizowanego zarzutu.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 149 § 1 oraz 151 § 1 pkt 1 kpa, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a dotyczącego skargi na interpretację przepisów prawa podatkowego, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania tej opinii. Analiza tego przepisu prowadzi zatem do wniosku, że co do zasady wojewódzki sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, jest zobowiązany zbadać sprawę w jej całokształcie. Tym samym zakres badania sprawy przez sąd pierwszej instancji jest szeroki i z przyczyn czysto praktycznych, ocena dokonana przez ten sąd musi skupiać się na okolicznościach mających istotne znaczenie dla sprawy i nie ma obowiązku ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 września 2023 r., sygn. akt I OSK 178/22).
Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo części, jeżeli stwierdzi inne [niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego] naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przepisu tego wynika zatem, że nie każde naruszenie przepisów postępowania stanowi przyczynę uchylenia zaskarżonego aktu, a do dokonania takiej czynności niezbędne jest wystąpienie kwalifikowanego skutku w postaci istotnego wpływu uchybienia przepisom postępowania na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie brak jest dostatecznych przesłanek do stwierdzenia, że połączenie dwóch faz postępowania wznowieniowego miało taki skutek. Argumentów w tym zakresie nie przedstawia także pełnomocnik Federacji, który swoje argumenty w tym zakresie ograniczył do wskazania, że czynność taka uniemożliwiła stronie skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Odnotować przy tym należy, że pełnomocnik Federacji nie wykazał w żaden sposób, że brak możliwości wspomnianej wypowiedzi miał jakikolwiek, a zwłaszcza istotny, wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie. Zauważyć przy tym należy, że uwagi te można odnieść również do samego zarzutu skargi kasacyjnej powielającego argumentację skargi w tym zakresie. Jako taki zarzut kasacyjny nie spełnia zatem wymogu wykazania istotnego wpływu na wynik sprawy wynikającego z art. 174 pkt 2 ppsa.
W świetle powyższych wywodów zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 149 § 1 oraz 151 § 1 pkt 1 kpa należało uznać za niezasadny.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.