I OSK 2705/12

I OSK 2705/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-10-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Lech
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Maria Werpachowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Żołnierze zawodowi
Sygn. powiązane
II SA/Go 446/12 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2012-07-31
Skarżony organ
Dowódca Jednostki Wojskowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Anna Lech del. WSA Maria Werpachowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Go 446/12 w sprawie ze skargi M. Ś. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [..]w [..] z dnia 23 marca 2012 r. nr [..] w przedmiocie odmowy wypłaty uposażenia i innych należności 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim; 2. zasądza od Dowódcy Jednostki Wojskowej [..]w [..]na rzecz M. Ś. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 446/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę M. Ś. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [..] w [..] z dnia 23 marca 2012 r. nr [..]w przedmiocie odmowy wypłaty uposażenia i innych należności.
Wyrok wydany został w następującym stanie sprawy.
Rozkazem dziennym nr [..]r. z dnia 29 kwietnia 2009 r. Dowódca Jednostki Wojskowej [..] w [..], na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), zawiesił M. Ś. wypłatę uposażenia oraz innych należności pieniężnych wobec odmowy wykonywania obowiązków wynikających z zawodowej służby wojskowej
w postaci objęcia stanowiska służbowego i wykonywania poleceń służbowych.
Po rozpoznaniu wniosku M. Ś. o wypłatę uposażenia oraz innych należności pieniężnych zawieszonych wymienionym wyżej rozkazem dziennym, Dowódca Jednostki Wojskowej [..] decyzją z dnia 31 stycznia 2012 r. nr [..], na podstawie art. 93 ust. 1 w zw. z art. 72 ust. 1 i art. 73 ust. 1 oraz art. 104 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, odmówił żołnierzowi wypłaty zawieszonego uposażenia za okres od dnia 1 maja 2009 r. do dnia 31 października 2009 r. oraz odmówił wypłaty zawieszonych należności pieniężnych związanych ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, o których mowa w art. 73 ust. 1 tej ustawy podnosząc w uzasadnieniu, że decyzja o zawieszeniu uposażenia i innych należności pieniężnych jest decyzją związaną
i nie zależy od uznania dowódcy jednostki. Wskazał, że prawo do uposażenia żołnierza zawodowego jest uzależnione od faktycznego pełnienia służby, a nie od samego istnienia stosunku służbowego. Oznacza to, że żądanie wypłaty zawieszonych należności byłoby zasadne tylko w przypadku ustania przyczyny zawieszenia, to jest przystąpienia do faktycznego wykonywania obowiązków służbowych. Tymczasem, zdaniem organu,
w świetle zgromadzonego materiału dowodowego fakt nieprzystąpienia przez M. Ś. do wykonywania obowiązków służbowych jest bezsporny, w związku z czym niemożliwe jest odwieszenie zawieszonych należności i dokonanie ich wypłaty wraz
z należnymi odsetkami.
Od powyższej decyzji M. Ś. złożył odwołanie wnosząc o jej uchylenie
i wydanie decyzji nakazującej wypłatę uposażenia oraz innych należności pieniężnych, tj.: uposażenia zasadniczego w kwocie 4100 zł wraz z dodatkiem stałym za długoletnią służbę w kwocie 615 zł – łącznie 4715 zł za każdy miesiąc, odprawy w wysokości 440% miesięcznego uposażenia zasadniczego z dodatkiem o charakterze stałym w łącznej kwocie 20746 zł, ekwiwalentu pieniężnego za 29 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego w łącznej kwocie 6215,28 zł.
Po rozpoznaniu odwołania, Dowódca Jednostki Wojskowej [..] w [..] decyzją z dnia 21 marca 2012 r. nr [..]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu
I instancji wskazując w uzasadnieniu, że przez pełnienie służby należy rozumieć wykonywanie czynności służbowych. Oznacza to, że obowiązkiem żołnierza, który został wyznaczony na stanowisko służbowe, jest objęcie tego stanowiska służbowego
i wykonywanie obowiązków na tym stanowisku, zgodnie z zakresem obowiązków oraz poleceniami i rozkazami przełożonych. Art. 93 ust. 1 ustawy wymieniając przesłanki zawieszenia uposażenia i innych należności pieniężnych, wyraźnie wskazuje na związek pomiędzy prawem do jego otrzymywania, a wykonywaniem obowiązków służbowych.
Zdaniem organu odwoławczego, żądanie dotyczące wypłaty M. Ś. uposażenia za okres od dnia 1 maja 2009 r. do dnia 31 października 2009 r. oraz należności związanych ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej (odprawy
i ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy) nie jest zasadne. Nie budzi wątpliwości, że M. Ś. po wyznaczeniu go na stanowisko służbowe oficera sekcji
S-2 w Jednostce Wojskowej [..] w [..] odmówił wykonywania obowiązków wynikających z zawodowej służby wojskowej i do ich wykonania nie przystąpił. Okoliczność ta była badana w postępowaniu w sprawie zawieszenia uposażenia, które zostało zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt l OSK 728/10. Także Wojskowy Sąd Garnizonowy w Poznaniu w wyroku z dnia 21 stycznia 2011 r. uznał, że M. Ś. odmówił przyjęcia obowiązków służbowych oficera sekcji rozpoznawczej
i wykonywania odpowiednich dla tej funkcji obowiązków. Argument odwołującego się, że
w wyżej wymienionym okresie rozkaz Dowódcy Jednostki Wojskowej [..] w [..] nie był wykonalny, organ uznał za nietrafny. Decyzja o zawieszeniu uposażenia i innych należności pieniężnych nie jest zależna od uznania dowódcy jednostki, lecz jest decyzją związaną, na co wskazuje zastosowanie przez ustawodawcę zwrotu "zawiesza się od najbliższego terminu płatności". Wskazany w art. 93 ust. 1 termin, od którego zawiesza się uposażenie i inne należności, jest terminem prawa materialnego, precyzyjnie określonym. Oznacza to, że przy najbliższym terminie płatności, od momentu kiedy żołnierz odmawia pełnienia służby bądź wykonywania obowiązku wynikającego z tej służby, dowódca ma obowiązek zawiesić uposażenie i inne należności. Wniesienie zatem przez M. Ś. odwołania od rozkazu dziennego Nr [..]z dnia 29 kwietnia 2009 r. nie wstrzymywało wykonania tego rozkazu. Z kolei Dowódca Jednostki Wojskowej [..]
w [..] rozpatrując odwołanie nie był również obowiązany do skorygowania treści rozkazu poprzez zmianę terminu zawieszenia uposażenia. Zdaniem organu odwoławczego, przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w zakresie dotyczącym zawieszenia uposażenia i innych należności, w związku z art. 130 § 3 pkt 2 k.p.a. wyłączają stosowanie art. 130 § 1 i 2 k.p.a. co do terminu zawieszenia uposażenia
i innych należności. W tym zakresie przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stanowią lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a., regulujących kwestię wykonalności decyzji administracyjnych.
W skardze na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [..] w [..] M. Ś. wniósł o jej uchylenie zarzucając naruszenie przepisów art. 93 ust. 1 ustawy
o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, art. 130 § 1 i 2 oraz art. 108 ust. 1 i 2 k.p.a.
w zw. z art. 8 ust. 1 w zw. z art. 104 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych,
a także art. 73 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 94 ust. 1 i 6, art. 81 ust. 1 i 3 powołanej ustawy oraz art. 107 § 3 k.p.a.
W jej uzasadnieniu powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu, a ponadto podkreślił, że z uwagi na przepis art. 130 § 1 i 2 k.p.a. rozkaz personalny o zawieszeniu wypłaty uposażenia stał się wykonalny dopiero we wrześniu 2009 r. Niezastosowanie przez organy wskazanego przepisu było działaniem nie w granicach prawa, lecz na podstawie swobodnej interpretacji przepisów o natychmiastowej wykonalności i zastosowaniu jej do ww. decyzji. Stwierdził, że jeśli żołnierz zostaje zwolniony ze służby to przesłanka zawieszenia odpada i dalsze utrzymywanie tego środka zapobiegawczego jest bezprzedmiotowe i sprzeczne z ideą wypłaty odprawy - jako świadczenia należnego żołnierzowi po zakończeniu służby. Organ błędnie zatem przyjął, że zawieszenie powinno obejmować również odprawę.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej P.p.s.a.
W uzasadnieniu wyroku wskazał, że prawo do uposażenia uzależnione jest od pełnienia zawodowej służby wojskowej, a nie od samego faktu istnienia stosunku służbowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1197/08). Prawo do uposażenia powiązane bowiem zostało z faktycznym podejmowaniem służby.
Zwrócił uwagę na stanowisko jakie zawarto w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt I OSK 728/10 w sprawie skarżącego w przedmiocie zawieszenia uposażenia, w którym wyrażono pogląd, że zwolnienie skarżącego przez właściwy organ z uprzednio zajmowanego stanowiska służbowego oraz wyznaczenie go do pełnienia zawodowej służby wojskowej w 34 Brygadzie Kawalerii Pancernej i zaliczenie do stanu ewidencyjnego w tej Brygadzie uzasadnia stwierdzenie, że organem upoważnionym do ustalenia czy podjął on obowiązki wynikające z rozkazów personalnych i przystąpił faktycznie do pełnienia służby na wyznaczonym stanowisku stał się Dowódca 34 Brygady. Organ ten jest jednocześnie organem właściwym w sprawach dotyczących uposażenia M. Ś. (art. 104 ust. 1 ustawy).
Podał, że nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 93 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Nie budzi wątpliwości, że zachowanie skarżącego należy zakwalifikować jako odmowę pełnienia służby w jednostce wojskowej, do której został skierowany na podstawie ostatecznej decyzji i tym samym, zgodnie z treścią wskazanego przepisu, wypłata jego uposażenia podlegała zawieszeniu.
Przepisy przedmiotowej ustawy uzależniają prawo żołnierza zawodowego do uposażenia od pełnienia zawodowej służby wojskowej, a nie od samego pozostawania
w służbie. W sytuacji zatem, gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie, żołnierz zawodowy odmówił wykonania obowiązków wynikających z zawodowej służby wojskowej w postaci objęcia stanowiska służbowego i wykonywania poleceń służbowych, na podstawie art.
93 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierzowi temu zawiesza się od najbliższego terminu płatności wypłatę uposażenia oraz innych należności pieniężnych. Decyzja w tym zakresie nie zależy od uznania dowódcy jednostki, lecz jest decyzją tzw. związaną, na co wskazuje zastosowanie przez ustawodawcę zwrotu "zawiesza się". W ocenie Sądu z uwagi na interes społeczny nie można zaakceptować sytuacji, gdy w przypadkach określonych w art. 93 ust. 1, pomimo rzeczywistego zaniechania pełnienia zawodowej służby wojskowej, żołnierzowi nadal byłoby wypłacane uposażenie i inne należności pieniężne. Wyznaczenie żołnierza na stanowisko służbowe związane jest z potrzebami Sił Zbrojnych, a żołnierz zawodowy, który został wyznaczony na konkretne stanowisko służbowe ma obowiązek stanowisko to objąć. Nie może być bowiem tak, aby żołnierz zawodowy mógł samodzielnie decydować o tym, w której jednostce wojskowej ma służyć. W tym stanie rzeczy, uwzględniając przytoczoną argumentację, istniały podstawy do zakwalifikowania zachowania skarżącego jako odmowy wykonywania obowiązków wynikających z zawodowej służby wojskowej w postaci objęcia stanowiska służbowego i wykonywania poleceń służbowych i tym samym zawieszenia wypłaty uposażenia od najbliższego terminu płatności.
W ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie wskazał, że przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w zakresie odnoszącym się do zawieszenia uposażenia i innych należności, w związku z art. 130 § 3 pkt 2 k.p.a., wyłączają stosowanie art. 130 § 1 i 2 k.p.a. co do terminu zawieszenia przedmiotowych świadczeń.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim
z dnia 31 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/G0 446/12 skargę kasacyjną wniósł M. Ś., reprezentowany przez adwokata.
Zaskarżając wyrok w całości skarżący kasacyjnie wniósł o jego uchylenie
i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1) art. 134 § 1 P.p.s.a, poprzez niezbadanie w pełnym zakresie zaskarżonego aktu, wyrażające się w pominięciu istotnych okoliczności podnoszonych przez skarżącego oraz wybiórczym potraktowaniu zarzutów, przez rozpoznanie tylko niektórych z nich, przy jednoczesnym braku odniesienia się do pozostałych,
2) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez zaniechanie szczegółowego ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych w skardze i ograniczenie się do stanowiska organu, skutkujące utrąceniem skarżącemu możliwości weryfikacji przesłanek, którymi kierował się Sąd wydając zaskarżony wyrok,
3) art. 130 § 3 pkt 2 w zw. z art. 130 § 1 i 2 oraz art. 108 ust. 1 i 2 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, że przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w zakresie odnoszącym się do zawieszenia uposażenia
i innych należności, wyłączają zastosowanie art. 130 § 1 i 2 k.p.a. co do terminu zawieszenia przedmiotowych świadczeń,
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 93 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez jego błędną wykładnię, w wyniku przyjęcia, że decyzja o zawieszeniu uposażenia
i innych należności pieniężnych dla swej natychmiastowej wykonalności nie wymaga nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, a wniesienie odwołania nie wstrzymuje jej wykonania, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu nie uprawnia do takiego przyjęcia,
2) art. 73 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 94 ust. 1 i 6 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w mylnym założeniu, że zawieszenie wypłaty uposażenia i innych należności daje prawo do niewypłacenia odprawy należnej skarżącemu, w sytuacji braku spełnienia przesłanek odmowy wypłaty odprawy żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej określonych w art. 94 ust. 6 w. ustawy.
Autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd I instancji skupił się wyłącznie na przesłankach związanych z podstawą wypłaty uposażenia oraz w mniejszym zakresie na związanych z natychmiastową wykonalnością zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie odniósł się przy tym w żaden sposób do zarzutów i podnoszonych w skardze kwestii dotyczącej aktualizacji prawa do świadczeń jednorazowych (odprawa, ekwiwalent) związanej ze zwolnieniem skarżącego z zawodowej służby wojskowej. Nie uwzględniono także zarzutu dotyczącego wpływu zawieszenia uposażenia i innych świadczeń na prawo do odprawy
i ekwiwalentu.
Podkreślił, że zaniechanie rozpatrzenia wszystkich zarzutów skarżącego przez Sąd I instancji ma tym bardziej istotne znaczenie, iż oparte one zostały na odmiennych podstawach prawnych oraz dotyczyły odrębnych grup świadczeń, dla których ustawodawca przewidział rożne przesłanki aktualizacji prawa do ich nabycia. Zaniechania te skutkowały utrzymaniem w mocy wadliwego rozstrzygnięcia w postaci odmowy wypłaty skarżącemu należnej odprawy oraz ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wskutek zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Tymczasem, jedyną i wyłączną przesłanką nabycia uprawnień do odprawy i ekwiwalentu jest zwolnienie z zawodowej służby wojskowej, poza przypadkami zawartymi w art. 111 pkt 11-14 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Trudno zaakceptować stanowisko organu odwoławczego, że zawieszenie uposażenia i innych należności pozbawia skarżącego prawa do odprawy
i ekwiwalentu, czyli świadczeń, których nabycie uzależnione jest od określonego biegu czasu, obejmującego również okres sprzed zawieszenia uposażenia. Powołaując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt
I OSK 715/07 wskazał, że z treści art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wynika, że określenie ""od najbliższego terminu płatności" odnosi się wyłącznie do płatności uposażenia zasadniczego oraz dodatków
o charakterze stałym, a więc do świadczeń płatnych cyklicznie. Natomiast nie odnosi się ono do wypłaty należności pieniężnych związanych ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. Wypłata tych należności powiązana jest ściśle z rozwiązaniem stosunku służbowego, a więc uprawnienie do otrzymania tego typu świadczeń pieniężnych powstaje w dniu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, a nie “ w najbliższym terminie płatności"". W ocenie wnoszacego skargę kasacyjną, zaprezentowana powyżej wykładnia odnosi się do przepisu z art. 92 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych
i z powodzeniem znajdzie zastosowanie również do przepisu z art. 93 ust. 1 tej ustawy
z uwagi na takie samo ratio legis obydwu regulacji.
Z kolei odnosząc się do kwestii natychmiastowej wykonalności decyzji
o zawieszeniu uposażenia i innych świadczeń zaznaczył, że Sąd I instancji ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia o zasadności stanowiska organu odwoławczego w tym zakresie bez podania jakichkolwiek argumentów, podczas gdy sąd administracyjny ma obowiązek w każdym przypadku szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko, zwłaszcza podzielając ocenę sprawy dokonaną przez organ w postępowaniu administracyjnym.
Zwrócił uwagę na dokonanie przez Sąd I instancji wadliwej wykładni przepisu art. 93 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, wskutek przyjęcia, że decyzja taka dla swej natychmiastowej wykonalności nie wymaga nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, a wniesienie odwołania nie wstrzymuje jej wykonania. Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego, że przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w zakresie odnoszącym się do zawieszenia uposażenia i innych należności, w związku z art. 130 § 3 pkt 2 k.p.a. wyłączają zastosowanie art.
130 § 1 i 2 k.p.a. co do terminu zawieszenia przedmiotowych świadczeń. Tymczasem,
w każdym z przepisów zawartych w odrębnych ustawach, na mocy których dana decyzja podlega natychmiastowej wykonalności ustawodawca wyraźnie zaznacza ten fakt poprzez użycie zwrotu "decyzja (...) jest natychmiast wykonalna". W przedmiotowej sprawie przepis z art. 93 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie zawiera takiego stwierdzenia. Trudno przypuszczać, że racjonalny ustawodawca używając we wszystkich innych przypadkach konkretnego zwrotu dla wywołania określonego skutku, zaniechał jego użycia. Powołując się na komentarz do art. 130 k.p.a. M. Jaśkowskiej i A. Wróbla wskazał, że decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy, jeżeli przepis ustawy wyraźnie tak stanowi.
Skarżący kasacyjnie podał, że ma świadomość przyjętej linii orzecznictwa
w przedmiocie przepisów pragmatyki wojskowej, w zakresie dotyczącym trybu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej w związku z art. 130 § 3 pkt 2 k.p.a. Zaznaczyć jednak należy, że odnosi się ona wyłącznie do kwestii zwolnienia żołnierza ze służby
z zastosowaniem odpowiedniego terminu wypowiedzenia, a nie do kwestii związanych
z zawieszeniem uposażenia i innych świadczeń. W takim przypadku całkowicie bezzasadne pozostają rozważania Sądu I instancji w przedmiocie tego, czy jest to decyzja związana, czy uznaniowa. Związanie decyzji nie przesądza i nie ma wpływu na fakt jej natychmiastowej wykonalności. Są to odrębne instytucje prawne pozostające bez bezpośredniego wpływu na swoje wzajemne zastosowanie. Jednocześnie wskazał, że skarżący nigdy nie podważał okoliczności, że zaskarżona decyzja ma charakter związany.
Wobec użycia przez ustawodawcę w przypadkach określonych w art. 130 § 3 pkt 2 k.p.a. jednoznacznego zwrotu świadczącego o natychmiastowej wykonalności decyzji, wyrażony przez Sąd I instancji pogląd stanowi wyraz niedopuszczalnej oraz błędnej, rozszerzającej wykładni przepisu art. 93 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w zw. z art. 130 § 3 pkt 2 k.p.a. Oznacza to, że jedyną możliwością natychmiastowej wykonalności decyzji o zawieszeniu uposażenia i innych świadczeń było nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności, co nie miało jednak miejsca. Z tego powodu wniesienie przez skarżącego odwołania powinno skutkować wstrzymaniem jej wykonania.
Ponadto Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 73 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez przyjęcie, że zawieszenie innych należności obejmować powinno także odprawę oraz ekwiwalent za urlop. Doprowadziło to do pominięcia art. 94 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym żołnierzowi zwolnionemu
z zawodowej służby wojskowej przysługuje odprawa. Wypłata tej należności jest zatem ściśle powiązana z rozwiązaniem stosunku służbowego i nie zależy od woli organu, który zobowiązany jest wypłacić odprawę. Ustawodawca przewidział jednak sytuacje, w których odprawa nie przysługuje. Stosownie do art. 94 ust. 6 ww. ustawy katalog tych sytuacji zawiera jedynie art. 111 pkt 11-14 ww. ustawy. Skoro zatem skarżacy nie spełnia żadnej
z przesłanek wymienionych w tym przepisie brak podstaw do niewypłacenia odprawy. Podkreślił, że zawieszenie jest stanem przejściowym. W okresie zawieszenia nadal istnieje pomiędzy stronami powstały wcześniej stosunek, co oznacza, że mimo czasowego zawieszenia wypłaty należności stosunek ten jest podstawą do przyznania skarżącemu odprawy. Stanowisko organu, że art. 94 ust. 1 i 6 ustawy ma zastosowanie pod warunkiem, że należności te nie zostały wcześniej zawieszone jest wynikiem nadinterpretacji przepisów prawa. Przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie określają relacji pomiędzy zawieszeniem uposażenia i innych należności a wypłatą odprawy. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, z chwilą jego zwolnienia ze służby wojskowej stan zawieszenia powinien ulec przerwaniu, a odprawa zostać w całości wypłacona. W takim przypadku stosownie do art. 81 ust. 1 i 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wypłata innych należności następuje w terminie 14 dni od daty spełnienia warunków uzasadniających otrzymanie tych należności. Biorąc pod uwagę, że skarżący odbywał służbę do dnia 31 października 2009 r. wypłata należności powinna zostać wypłacona do dnia 14 listopada 2009 r.
Jednocześnie wyjaśnił, że kwota przysługująca z tytułu uposażenia i innych należności nie została skarżącemu w żaden sposób do dnia dzisiejszego rozdysponowana ani zabezpieczona. W dalszym ciągu znajduje się w dyspozycji Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [..], bezpodstawnie go tym samym wzbogacając. Wskazał, że jest to świadczenie należne skarżącemu, stanowi ono efekt jego wieloletniej i nienagannej służby. Natomiast odmowa objęcia stanowiska służbowego nie może zdyskredytować jego uprawnień wynikających ze zwolnienia ze służby wojskowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę tylko enumeratywnie wymienione przesłanki nieważności postępowania wskazane w § 2 tego przepisu, które w tej sprawie nie występują. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Skargę kasacyjną kierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego można, zgodnie z art. 174 P.p.s.a., oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego polegającą na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W przedmiotowej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 P.p.s.a. W związku z tym, w pierwszej kolejności wymaga oceny zawarty w skardze kasacyjnej zarzut w zakresie naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń. Skuteczne zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny I instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym.
W okolicznościach niniejszej sprawy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. jest usprawiedliwiony.
Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wydanego w sprawie przez sąd administracyjny wyroku powinno odpowiadać wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten wymienia trzy elementy, które muszą się w nim znaleźć, tj.: 1) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do sądu administracyjnego; 2) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie
o stanowiska innych uczestników postępowania; 3) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.
Zaprezentowanie stanowiska strony zawierające jej zarzuty podniesione
w skardze nie wyczerpuje pojęcia z art. 141 § 4 P.p.s.a. o treści "przedstawienie zarzutów podniesionych w skardze", bowiem pojęcie to oznacza także rozważenie wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyroku z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. I OSK 1281/06, LEX nr 362061 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "W uzasadnieniu wyroku sądu ważnym jest wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd I instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. Kontrolując zaskarżone akty, wojewódzkie sądy administracyjne powinny poddać je głębokiej
i wszechstronnej analizie zarówno co do stanu faktycznego, jak i stanu prawnego wniesionej do sądu sprawy. Ponadto, Sąd I instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy, w których są wątpliwości, w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania. Treść tych ustaleń powinna zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku. Z uzasadnienia orzeczenia powinno wynikać przy tym, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je
z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi zgromadzonymi w sprawie. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa."
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że w zaskarżonym wyroku brak jest uzasadnienia w jakim zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał poszczególne zarzuty skarżącego za niezasadne, a w konsekwencji w sposób niewyczerpujący wyjaśnił przesłanki podjętego rozstrzygnięcia.
Niewątpliwie lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku sprowadza się
w istocie do przyjęcia tezy, że decyzja w przedmiocie zawieszenia wypłaty uposażenia jest decyzją związaną na co wskazuje zastosowanie przez ustawodawcę zwrotu "zawiesza się". Sąd I instancji nie podał żadnych argumentów przemawiających za zajęciem takiego stanowiska, co zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, a przede wszystkim nie ustosunkował się do zarzutów skargi.
Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu wyroku sąd ma obowiązek nie tylko przedstawić zarzuty zawarte w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie - obejmuje to także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (art. 141 § 4 P.p.s.a.) - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11 – publ. ONSA i WSA, nr 6 z 2012 r., poz. 101.
W motywach zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie odniósł się zupełnie do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skargi. Należy zauważyć, że przedmiotem niniejszej sprawy była wypłata uposażenia i innych należności wynikających ze zwolnienia M. Ś. z zawodowej służby wojskowej na podstawie art. 111 pkt 7 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Kwestia zaś zawieszenia skarżącemu wypłaty uposażenia była już przedmiotem oceny zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Go 869/09 oddalającym skargę, którego prawidłowość rozstrzygnięcia została potwierdzona orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt I OSK 728/10 oddalającym skargę kasacyjną. Tym samym bezsporne jest, że organ wojskowy prawidłowo zawiesił skarżącemu wypłatę uposażenia od najbliższego terminu płatności. Okoliczność ta nie mogła podlegać badaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim rozstrzygający niniejszą sprawę. Tymczasem uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim odnosi się w głównej mierze do oceny prawidłowości zastosowania art. 93 ust. 1 ustawy
i w tym upatruje prawidłowość odmowy wypłaty ww. świadczeń. Natomiast istotą sprawy jest ustalenie od jakiej daty decyzja o zawieszeniu wypłaty uposażenia stała się wykonalna co oznacza, że mogła być egzekwowana oraz czy odprawa w związku ze zwolnieniem
z zawodowej służby wojskowej i wypłata ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy podlegała zawieszeniu na mocy ww. przepisu, a także czy mają zastosowanie ogólne przepisy art.
94 ustawy dotyczące przyznawania i ustalania wysokości odprawy ściśle związanej
z podstawą prawną zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, jak trafnie podnosi skarżący kasacyjnie, nie odnosi się w ogóle do tych kwestii natomiast marginalnie traktuje problem związany
z wykonalnością zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wyłącznie podzielił zdanie organu, wskazując, że przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w zakresie dotyczącym zawieszenia uposażenia i innych należności w związku z art. 130 § 3 pkt 2 k.p.a. wyłączają stosowanie art. 130 § 1 i 2 k.p.a. Nie przedstawił na tą okoliczność żadnej argumentacji i nie dokonał oceny dlaczego, zdaniem Sądu I instancji, przepisy powołanej ustawy stanowią lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. regulujących tę kwestię.
Niewystarczające jest stanowisko Sądu I instancji, że decyzja w przedmiocie zawieszenia wypłaty uposażenia jest decyzją związaną bez wyjaśnienia co należy przez to rozumieć. W myśl § 3 art. 130 k.p.a. decyzja podlega wykonaniu z mocy ustawy natomiast przepis art. 93 ust. 1 ustawy normy takiej nie zawiera.
Wadliwy sposób rozpoznania wniesionej skargi z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a., mającym istotny wpływ na wynik sprawy, nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, bowiem takie wadliwie sporządzone uzasadnienie uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Tylko prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje rękojmię, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taką starannością nie wykazał się Sąd I instancji, czego dowodem jest uzasadnienie zaskarżonego wyroku, które nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na prześledzenie rozumowania tego Sądu, które doprowadziło do zastosowania art. 151 P.p.s.a.
Dodać należy, że uzasadnienie Sądu, którego rozstrzygnięcie jest następnie weryfikowane przez Sąd wyższej instancji ma za zadanie przede wszystkim powołać w nim argumenty, które są przekonywujące i trafne w danych okolicznościach, tak aby strona była przeświadczona, że Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę jest przekonany
o prawidłowości swego rozstrzygnięcia, nawet gdyby się z nim nie zgadzała. Dlatego też uzasadnienie Sądu ma być jasne oraz zwięzłe, a także zawierać odniesienie do zarzutów podniesionych w skardze i ocenę tych zarzutów pod względem ich wpływu na wynik postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wymogów tych nie spełnia, przez co narusza przepis art. 141 § 4 P.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy należy uwzględnić powyższe rozważania, mając na uwadze podniesione w treści skargi zarzuty i przywołane na ich poparcie motywy.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.