I OSK 2703/23

I OSK 2703/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Skiba
Karol Kiczka /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Po 288/23 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-06-27
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 344
art. 136 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant asystent sędziego Łukasz Szlęzak po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Wielkopolskiego i Miasta Poznania od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/Po 288/23 w sprawie ze skargi [...] i [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 27 stycznia 2023 r. nr SN-III.7515.1.19.2020.14 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, II. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Po 288/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi [...] i [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 27 stycznia 2023 r., nr SN-III.7515.1.19.2020.14 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchylił zaskarżoną decyzję; II. zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżących kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną do Sądu decyzją Wojewoda Wielkopolski (dalej Wojewoda, decyzja Wojewody) uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Poznańskiego z dnia 14 kwietnia 2020 r. (orzekającą w pkt I - o zwrocie na rzecz [...] w 61/256 części, [...] w 62/256 części, 201/84 części, która to część pozostaje własnością Miasta Poznań nieruchomości stanowiących: działkę nr [...] o powierzchni 407 m2 (projektowana działka nr [...]), działkę nr [...] o powierzchni 328 m2, dla której Sąd Rejonowy Poznań-Stare Miasto w Poznaniu prowadzi księgę wieczystą kw nr [...] z wpisem prawa własności na rzecz Miasta Poznań, działkę nr [...] o powierzchni 225 m2 i działkę nr [...] o powierzchni 387 m2 z arkusza mapy 14, obręb Środka, dla których Sąd Rejonowy Poznań-Stare Miasto w Poznaniu prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] z wpisem prawa własności na rzecz Miasta Poznań, wszystkie działki o łącznej powierzchni 940 m2; w pkt II - o odmowie zwrotu na rzecz [...], [...], nieruchomości stanowiącej własność Miasta Poznania, położonej w Poznaniu, dla której Sąd Rejonowy Poznań-Stare Miasto w Poznaniu, prowadzi księgę wieczystą KW nr: [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka: [...] cz., oznaczonej na mapie z projektem podziału, stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji, jako: projektowana działka nr [...] o powierzchni 37m2 Środka, arkusz mapy [...], w pkt III - o nie zobowiązywaniu [...], [...], do zwrotu na rzecz Miasta Poznania należności określonych w art. 140 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; w pkt IV - o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości - działki gruntu położonej w Poznaniu, przy ulicy [...], obręb Środka, arkusz mapy [...] na działki: nr [...] o powierzchni 37 m2 i nr [...] o powierzchni 407 m2, dla której Sąd Rejonowy Poznań Stare Miasto w Poznaniu prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] z wpisem prawa własności na rzecz Miasta Poznań, zgodnie z mapą projektu podziału stanowiącą załącznik do decyzji) i orzekł o odmowie zwrotu na rzecz [...] w 183/768 części, [...] w 183/768 z części, nieruchomości stanowiących: działkę nr [...] o powierzchni 407 m2, działkę nr [...] o powierzchni 328 m2, dla której Sąd Rejonowy Poznań Stare Miasto w Poznaniu prowadzi księgę wieczystą nr [...] z wpisem prawa własności na rzecz Miasta Poznania, działkę nr [...] o powierzchni 225 m2 i działkę nr [...] o powierzchni 387 m2 z arkusza mapy [...], obręb Środka, dla których Sąd Rejonowy Poznań Stare Miasto w Poznaniu prowadzi księgę wieczystą nr [...] z wpisem prawa własności na rzecz Miasta Poznania, wszystkie działki o łącznej powierzchni 940 m2.
Zdaniem Wojewody Wielkopolskiego cel wywłaszczenia na działce nr [...] (dawnej parceli nr [...]) - tj. rozbudowy ul. [...] (Trasy [...]), której niezbędnym elementem stało się wyburzenie znajdującego się na działce budynku, został zrealizowany.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wnieśli [...] i [...].
Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu organ w zaskarżonej decyzji dowolnie zinterpretował zebrane dowody, stwierdzając, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa Trasy [...] został zrealizowany. Jak wynika z akt sprawy na tej nieruchomości nie przebiega droga publiczna. Sąd wskazał, że fakt wyburzenia budynków na działce [...] i że grunt znajdował się w obrębie budowy trasy [...] nie są w sprawie kwestionowane, jednak zdaniem Sądu, nie są to okoliczności, które świadczą o realizacji na działce [...] celu wywłaszczenia.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiedli: Wojewoda Wielkopolski i Miasto Poznań.
Wojewoda Wielkopolski zaskarżając wyrok w całości (dalej też: środek odwoławczy, środek zaskarżania, skarga kasacyjna – nr 1), zarzucił mu:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię tj.
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm., dalej: "u.g.n.") poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu zbyt wąskiego rozumienia pojęcia "cel wywłaszczenia", podczas gdy realizacja celu wywłaszczenia powinna być oceniana z uwzględnieniem specyfiki okoliczności towarzyszących danej inwestycji oraz jej całokształtu; poprzez nadmierne zawężenie celu wywłaszczenia określonego jako "budowa Trasy Chwaliszewskiej" Sąd I instancji doszedł do błędnego wniosku, że na nieruchomości objętej wywłaszczeniem nie został zrealizowany cel wywłaszczenia.
II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") poprzez błędne uznanie, że Wojewoda Wielkopolski dowolnie zinterpretował zebrane dowody i pominął istotne dowody w sprawie, podczas gdy rzekomo pominięte dowody zostały uwzględnione w procesie ustalania stanu faktycznego sprawy a całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego - uwzględniając kwestię, co w niniejszej sprawie stanowi cel wywłaszczenia - wskazuje na realizację celu wywłaszczenia.
W oparciu o przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy.
Miasto Poznań w swojej skardze kasacyjnej zaskarżyło wyrok w całości (dalej też: środek odwoławczy, środek zaskarżania – nr 2), i zarzuciło:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie tj. art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 1 i 3 i art. 137 ust. 1 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami mające istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia poprzez uznanie, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w sprawie wskazuje, iż cel wywłaszczenia w postaci budowy Trasy Chwaliszewskiej został zrealizowany a więc brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości,
Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1 i art. 80 k.p.a.;
2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 par, 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 136 ust. 1 i 3 Ustawy o gospodarce nieruchomościami mające istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego, pomimo iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie rozważył wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący wszystkich istotnych okoliczności sprawy co przejawiało się w szczególności; pominięciem dokumentacji Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania z których wynika iż budynek mieszkalny na działce 4/4 przewidziany był do wyburzenia a jego wyburzenie oznacza realizację celu wywłaszczenia, pominięcie pisma spółki [...] S.A. z dnia 8 czerwca 2018r. w którym spółka potwierdziła że na potrzeby związane z budową Trasy Chwaliszewskiej w okresie 1966-72r. na zlecenie Zarządu Dróg Mostów i Zieleni w Poznaniu na działce nr [...] prowadzone były roboty w ramach inwestycji Trasa Chwaliszewska ode, od Mostu Chrobrego do Ronda Środka (II etap) w wyniku których została wybudowana magistrala wodociągowa o średnicy 400mm (data odbioru 31 stycznia 1973r.), błędnym ustaleniu stanu faktycznego i pominięciu okoliczności iż pierwotna wywłaszczona działka miała powierzchnię 674m(kw) i w znacznej części stricte 267m(kw) została zabudowana drogą publiczną wraz z chodnikiem co stanowi realizację celu wywłaszczenia co ma wpływ na sytuację nieruchomości dowłaszczonych tj. działek nr [...], nr [...] i nr [...] na których wybudowany jest m.in. dworzec autobusowy stanowiący cel publiczny, pominięcie pisma Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu z dnia 14 listopada 2018r. wskazującą nową linię rozgraniczającą drogę publiczną, pominięciem dowodu w postaci dowodu dotyczącego wyburzonych zabudowań w trakcie realizacji Trasy Chwaliszewskiej i budowy samej Trasy uzyskane przez organ pod linkiem: https://czasnapoznan.pl/poznan-polowa-xx-wieku-i-dzis-porownanie-cyryl/, zdjęć lotniczych Miasta Poznania z połowy XX wieku z lat 1958-1964, koncepcji urbanistycznej budowy Trasy Chwaliszewskiej wraz z infrastrukturą towarzyszącą,
3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku do zgromadzonego materiału dowodowego w postaci pism spółki [...] w przedmiocie budowy magistrali wodociągowej wybudowanej w 1973r. oraz dowodu dotyczącego wyburzonych zabudowań w trakcie realizacji Trasy Chwaliszewskiej i budowy samej Trasy uzyskane przez organ pod linkiem https://czasnapoznan.pl/poznan-polowa-xx-wielcu-i-dzis-porownanie-cyryl/, zdjęć lotniczych Miasta Poznania z połowy XX wieku z lat 1958-1964, koncepcji urbanistycznej budowy Trasy Chwaliszewskiej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, pisma Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu z dnia 14 listopada 2018r. wskazującą nową linię rozgraniczającą drogę publiczną, podczas gdy rozpoznanie tych zarzutów miało istotne znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej oceny kontroli zaskarżonej decyzji;
W oparciu o przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym koszów zastępstwa procesowego, oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Odpowiedź na skargi kasacyjne wnieśli [...] i [...] dochodząc jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skargi kasacyjne zostały rozpoznane na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach obydwu skarg kasacyjnych. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skarg kasacyjnych (środków odwoławczych, środków zaskarżania). Granice te są wyznaczone wskazanymi w nich podstawami, którymi mogą być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie wszystkich skarg kasacyjnych istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środkach odwoławczych.
Rozpoznając łącznie wniesione skargi kasacyjne, zawierające w zasadzie zbieżne zarzuty w stosunku do wyroku Sądu I instancji, należy stwierdzić, iż z wyłączeniem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a w związku z przywoływanymi normami (przepisami) prawa ulokowanego w środku odwoławczym Miasta Poznań – środki zaskarżania są zasadne.
Istotą sporu, w ramach realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej, jest to, czy prawidłowo przyjął Sąd wojewódzki, że Wojewoda w zaskarżonej decyzji dowolnie zinterpretował zebrane dowody, stwierdzając, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa Trasy Chwaliszewskiej został zrealizowany w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Tym samym, czy słusznie zaskarżony wyrok uchylił ostateczną decyzje administracyjną odmawiającą zwrotu nieruchomości następcom prawnym wywłaszczonych współwłaścicieli. Wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na podstawie aktu notarialnego (umowy) rep. A II nr 4860/67 z dnia 7 lipca 1967 r. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18 poz. 94 ze zm., dalej też ustawa z 1958 r., u.z.t.w.n.). Należy stwierdzić, że pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środkach odwoławczych dotyczą one głównie wskazywanej wyżej kwestii spornej.
Przechodzą do rozpoznania zarzutów środka odwoławczego w pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut zawarty w środku zaskarżania nr 2 – naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym w związku z przywoływanymi wyżej w skardze kasacyjnej innymi przepisami p.p.s.a. – uznanie jego zasadności mogłoby bowiem wykluczyć możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Wyjaśnić trzeba, że uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej powyżej regulacji prawnej uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13, 18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13; 27 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 474/21 i sygn. akt I OSK 604/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu I instancji wynika dlaczego, w ocenie składu orzekającego, rozstrzygnięcie jest nieprawidłowe. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu I instancji nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku przywoływanymi normami (przepisami) prawa.
Przechodząc do rozpoznania dalszych zarzutów środków odwoławczych, w okolicznościach niniejszej sprawy, należy podkreślić za utrwaloną praktyką Sądu odwoławczego, że w postępowaniach – dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – wnoszone wnioski o zwrot najczęściej dotyczą takich spraw w których od wydania decyzji wywłaszczeniowej czy zawarcia odpowiedniej umowy wywłaszczeniowej minęło kilkadziesiąt lat. Taka sytuacja zachodzi w warunkach realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej, gdzie umowa na podstawie art. 6 ustawy z 1958 r. zawarta została w dniu 7 lipca 1967r., ten upływ czasu powoduje, że zgromadzenie przez organ pełnej dokumentacji z czasu wywłaszczenia jest niejednokrotnie niemożliwe. Stąd też Sąd kontrolując, czy organ prawidłowo zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, a w konsekwencji czy prawidłowo dokonał ustaleń faktycznych w sprawie, nie może nie dostrzegać tych swoistych skutków wynikających z upływu kilkudziesięciu lat.
Jednocześnie godzi się zauważyć, że w sytuacji gdy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dotyczy (jak w niniejszej sprawie) wywłaszczenia dokonanego kilkadziesiąt lat temu a zatem w okresie, gdy obowiązywały zupełnie inne niż obecnie standardy stanowienia i wykonywania prawa, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia, wskazywanego we właściwej umowie czy decyzji wywłaszczeniowej, powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydawania decyzji wywłaszczeniowej czy zawieranej umowy, a nie z daty dokonywania jej kontroli czy analizy. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej (umowie), a nawet mógł wynikać jedynie z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności.
W realiach rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy cel wywłaszczenia nieruchomości nie został szczegółowo (dokładnie, precyzyjnie) określony. Z treści § 1 ust. 2 uchwały nr 25/2007/67 Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania z dnia 30 czerwca 1967 r. – w sprawie nabycia nieruchomości położnej w Poznaniu przy ul. [...] – wynika, że "(...). Ustala się, że nabycie nieruchomości określonej w ust. 1, następuję na wniosek Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni w Poznaniu na cele związane z realizacją inwestycji o charakterze publicznym i dokonane nastąpi w trybie dobrowolnego odstąpienia przez współwłaścicieli. (...)".
W uzasadnieniu do w/w uchwały z dnia 30 czerwca 1967 r. wskazano, że tereny leżące w obrębie przebiegu trasy zostały przeznaczone pod jej budowę. I dalej: "(...). Nieruchomość, będąca przedmiotem nabycia znajduje się częściowo w obrębie powołanej lokalizacji, t.j. działka nr [...] o powierzchni 674 m2. Współwłaściciele tej nieruchomości, wpisani do ks.w. Nr [...], wnieśli o nabycie również pozostałej części nieruchomości, t.j. działki [...] o powierzchni 958 m2. Żądanie swe współwłaściciele uzasadnili tym, że na skutek nabycia części nieruchomości, pozostała część traci swą dotychczasową wartość użytkową i nie może być przeznaczona pod budownictwo domu jednorodzinnego, gdyż w tym obrębie przewiduje się – zgodnie z perspektywicznym planem zabudowy miasta – budow. wielokondygnacyjne. Uwzględniając okoliczność, postanowiono nabyć całą nieruchomość położoną w Poznaniu przy ul. [...] o powierzchni 1.632,m2 (...). Za zbudowaną nieruchomość przyznano nieruchomość zamienną, położoną w Poznaniu przy ul. [...] o powierzchni 637m2 i ustalono wypłacić różnicę ceny w kwocie 1.076,90 zł współwłaścicielom (...)".
Następnie zgodnie z § 4 umowy (aktu notarialnego) z dnia 7 lipca 1967r., Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania (działając w imieniu Skarbu Państwa) uchwałą z dnia 30.06.1967r. nr 25/207/67 postanowiło nabyć nieruchomość przy ulicy [...] – kw nr [...] – stanowiącą współwłasność [...] i [...], która zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia 31.08.1961 r. nr 66/49 MPo/61 przeznaczona została – jak stanowi w/w umowa – na budowę Trasy Chwaliszewskiej.
Tak określony cel wywłaszczenia odpowiadał obowiązującej wtedy regulacji prawnej, tj. ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (zob. np. S. Breyer, Z zagadnień cywilistycznych nowego prawa wywłaszczeniowego, Nowe Prawo 1958, nr 6, s. 68–78; W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe. Ustawa z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Komentarz, Warszawa 1975, s. 30–39).
Ponadto, wbrew zapatrywaniu Sądu wojewódzkiego, wprawdzie w orzecznictwie akcentuje się, że generalnie cel wywłaszczenia należy wykładać ściśle ("/.../ nie można stosować wykładani rozszerzającej /.../" – s. 16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), ale nie oznacza to jednak, iż trzeba czynić to wąsko, to jest bez uwzględnienia specyfiki okoliczności towarzyszących danej inwestycji i bez oceny jej całokształtu. Z tego powodu od wielu lat w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje wielokrotnie wyrażany pogląd, iż w przypadku, gdy na wywłaszczonych nieruchomościach miało powstać założenie (infrastruktura, inwestycja, projekt, przedsięwzięcie, etc.) złożone to nie można przyjmować, iż celem wywłaszczenia było zabudowanie w konkretny sposób poszczególnych elementów budowlanych czy też infrastrukturalnych tego założenia, ale należy w takiej sytuacji – jako cel wywłaszczenia – traktować w sposób ogólny tę złożoną infrastrukturę techniczną. Należy bowiem w takiej sytuacji traktować cel wywłaszczenia w sposób ogólny (zob. m. in. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3086/19 i wskazywane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższe stanowisko (ustalenia) Sądu odwoławczego wynika wprost z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz piśmiennictwa przedmiotu przywołującego w tym zakresie miarodajne judykaty Sądu odwoławczego (por. np. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2020r. sygn. akt I OSK 1370/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. E. Bończak–Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 1037–1039; J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 914–917).
Przenosząc poczynione ustalenia dalej w realia sprawy, trafnie przyjął Sąd wojewódzki, że bezspornym celem wywłaszczenia była budowa Trasy Chwaliszewskiej, wynika to z umowy z 7 lipca 1967 r. przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa należącego do [...] i [...] prawa własności nieruchomości, z uchwały z dnia 30 czerwca 1967 r. 25/207/67 Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania, która zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr 66/49/MPo/61 z 31 sierpnia 1961 r. określają cel wywłaszczenia jako – budowę – Trasy Chwaliszewskiej. Żadna ze stron postępowania tego faktu nie kwestionuje. Jednocześnie w dacie wywłaszczenia dla działki 4/4 obowiązywał ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Poznania zatwierdzony uchwała nr 33/283/66 z 9 września 1966 r., zgodnie z którym działka 4/4 przeznaczona była częściowo pod tereny ulic i dróg a częściowo pod tereny mieszkalnictwa o wysokiej intensywności, zbiorowego i karnego.
Z treści miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu Śródmieścia Miasta Poznania z dnia 6 czerwca 1969 roku (Dz. U. Rady Narodowej m. Poznania nr 10 poz. 51) – jak ustalił Wojewoda – wynika w szczególności, że działka nr 4/4 oznaczona byłem symbolem 01KP II w stanie z 1965r., gdzie określona została Trasa Chwaliszewska w budowie z terenami przyległymi, tj. realizacja pierwszego odcinka od skrzyżowania projektowanej trasy z ulicą [...], [...] i [...] z pasami przylegającymi do tych ulic terenów niezbędnych dla ich poszerzenia celem, uzyskania minimalnych parametrów warunkujących realizację tego rodzaju trasy.
Budowa Trasy Chwaliszewskiej była wieloetapowym przedsięwzięciem złożonym obejmującym powiązane ze sobą merytorycznie określone działania (zob. m. in. uchwała Nr 36/321/61 Prezydium Rady Narodowej m. Poznania z dnia 6 października 1961 r. w sprawie zatwierdzenia projektów wstępnych budowy trasy Chwaliszewskiej oraz regulacji węzła wodnego Warty wraz z jej uzasadnieniem – akta sprawy; por. odpowiednio wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 353/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl.).
Wywłaszczony grunt znajdował się w obrębie budowy i bezpośrednio przebiegu Trasy Chwaliszewskiej, w związku z przeprowadzoną inwestycją jej budowy, zapoczątkowanej w 1965 r., a w 1977 r. w pełni otwartą dla poznańskich tramwajów. W dacie wywłaszczenia na nieruchomości na działce nr [...] znajdowały się budynki, które zostały następnie wyburzone, na tym terenie były prowadzone prace (roboty) budowlane dotyczące bezpośrednio realizacji – budowy – Trasy Chwaliszewskiej. Z akt sprawy wynika, że na potrzeby związane z budową Trasy Chwaliszewskiej w okresie od 1966 r. do 1972r. na zlecenie Zarządu Dróg, Mostów i Zielni Poznania, na działce nr [...] prowadzone były roboty pod nazwą "Trasy Chwaliszewskiej" (s. 9 decyzji Wojewody). Oznacza to sytuacje, w której były powody do wywłaszczenia działki [...], gdyż była wykorzystywana dla potrzeb budowy i prawidłowego przebiegu inwestycji pod nazwą "Trasa Chwaliszewska". Tym samym na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, nie można podzielić stanowiska Sądu wojewódzkiego, bowiem skoro wywłaszczona nieruchomość rzeczywiście została wykorzystana do urzeczywistnienia (realizowania) budowy Trasy Chwaliszewskiej, świadczy to o realizacji celu wywłaszczenia zgodnie z umową z dnia 7 lipca 1967 r. Dlatego, jak słusznie przyjął Wojewoda, zachodzą przesłanki do odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości.
Nadmienić jedynie należy, że późniejsze zagospodarowanie tej nieruchomości, tak jak to wynika z akt sprawy, nie podważa realizacji przedmiotowego celu wywłaszczenia, co jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 670/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu (zob. wyrok NSA z dnia 14 maja 2025 r. sygn. akt I OSK 211/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 686–693). Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto – w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny – Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo odmówił zwrotu wnioskowanej nieruchomości.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 193 i art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w ww. przepisie prawa. (zob. odpowiednio wyrok NSA z dnia 14 października 2021r. sygn. I OSK 3234/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).