I OSK 2695/16

I OSK 2695/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2018-10-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-11-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Katarzyna Matczak /sprawozdawca/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 537/16 - Wyrok WSA w Warszawie z 2016-07-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 121
art. 214 ust. 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 145 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 4 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. L. i B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 537/16 w sprawie ze skarg M. Cz.-H., B. L. i B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 537/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi M. Cz.-H., B. L. i B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., Prezydent m.st. Warszawy (dalej: Prezydent), po rozpoznaniu wniosku J. S. złożonego w dniu [...] grudnia 1988 r., orzekł o odmowie oddania w użytkowanie wieczyste gruntu położonego w Warszawie przy ul. G. [...] - działki nr ew. [...] o pow. [...] m2, z obrębu [...], na rzecz: B. L., M. Cz.-H. i B. S. - następczyń prawnych wnioskodawcy.
W wyniku rozpoznania, złożonego przez nie odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: Kolegium), decyzją z dnia [...] lutego 2016r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1174 ze zm.) dalej: u.g.n., określa, iż warunkiem ustanowienia na jego podstawie użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych (o ile nie zaistniała przeszkoda w postaci jej oddania w użytkowanie wieczyste lub użytkowanie na rzecz osób trzecich) jest spełnienie łącznie czterech przesłanek: 1/ grunt objęty musi być działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) dalej: dekret; 2/ dotychczasowy właściciel (jego następcy prawni) nie uzyskał i nie może już uzyskać prawa użytkowania wieczystego gruntu na podstawie art. 7 dekretu; 3/ wniosek w tym przedmiocie został złożony w okresie pomiędzy [...] sierpnia 1985 r., a [..] grudnia 1988 r.; 4/ nieruchomość w dniu [...] listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu, była zabudowana budynkami, określonymi w art. 214 ust. 2 u.g.n., czyli domem jednorodzinnym, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20.
Kolegium zauważyło, że z rejestracji nieruchomości, której dotyczy niniejsza sprawa, sporządzonej przez Zarząd Miejski w m.st. Warszawie Resort Techniczno -Budowlany z dnia [...] listopada 1948 r. wynika, że znajdowały się na niej następujące budynki: budynek frontowy 5-kondygnacyjny, lewa oficyna 2-kondygnacyjna i prawa oficyna 1-kondygnacyjna. Budynek frontowy oraz lewa oficyna stanowiły budynki mieszkalne, natomiast prawa oficyna była przeznaczona na WC. W ocenie Kolegium, nieruchomość ta nie była zatem zabudowana budynkami, określonymi w art. 214 ust. 2 u.g.n., a tym samym nie spełnia warunku wynikającego z tego przepisu.
Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu niekonstytucyjności zaskarżonej decyzji, Kolegium wskazało, że powołany w odwołaniu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 41/09, dotyczy art. 215 ust. 2 u.g.n. i nie może mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie.
Skargi na powyższe decyzje wniosły: B. L., B. S. i M. Cz.-H. Wnosząc o ich uchylenie, dwie pierwsze skarżące, zarzuciły:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nieprzeprowadzenie przez Kolegium postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy faktycznie istnieją przesłanki do odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego, a ponadto art. 11 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Prezydenta;
2. naruszenie art. 214 w zw. z art. 233 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie w odniesieniu do części nieruchomości zabudowanej oficyną, stanowiącą wolnostojący budynek.
M. Cz.-H. zarzuciła:
I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 214 ust. 2 u.g.n. i błędne przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie, co przełożyło się bezpośrednio na wynik sprawy i skutkowało odmową ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, pomimo że ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że posadowione były na niej trzy budynki mieszkalne, w tym jeden od frontu oraz dwa w oficynie, przy czym dwukondygnacyjny budynek w oficynie zlokalizowany po lewej stronie miał charakter mieszkalny, a budynek po prawej stronie przeznaczony był na WC,
II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 6, 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zaniechanie zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego umożliwiającego jej rozstrzygnięcie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, niewywiązanie się z obowiązku rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a także dowolną jego ocenę, w wyniku czego wydana została błędna decyzja,
2. art. 8 i 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie strony możliwości wzięcia czynnego udziału w toku prowadzonego postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, że decyzja Prezydenta została wydana w tym samym dniu, w którym sporządzono zawiadomienie do stron o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się (w formie pisemnej) co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżąca została pozbawiona tym samym możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów we wskazanym 7-dniowym terminie przed wydaniem decyzji,
3. art. 124 k.p.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez niepełne i nieprzejrzyste uzasadnienie decyzji Kolegium, uniemożliwiające lub znacznie utrudniające jego kontrolę instancyjną, zwłaszcza w zakresie zbyt lakonicznej argumentacji co do zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy art. 214 ust. 2 u.g.n., pomimo podniesienia w odwołaniu zarzutu błędnej interpretacji tego przepisu, co jest uchybieniem szczególnie rażącym i podważającym zasadę pogłębiania zaufania.
Powołując się na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargi, Kolegium wniosło o ich oddalenie.
Postanowieniami z dnia 9 maja 2016 r. i 7 czerwca 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt: I SA/Wa 537/16 i I SA/Wa 538/16 i I SA/Wa 539/16, zainicjowane przez trzy skarżące oraz postanowił prowadzić je pod sygn. akt I SA/Wa 537/16.
W wyroku z dnia 28 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi, uznając je za niezasadne. W uzasadnieniu wskazał, iż z art. 214 u.g.n. wynika, że aby poprzedni właściciel lub jego następca prawny mógł uzyskać prawo użytkowania wieczystego, muszą zaistnieć łącznie dwie przesłanki: 1/ wniosek o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste został złożony w nieprzekraczalnym terminie do dnia 31 grudnia 1988 r., a 2/ grunt był zabudowany - na dzień wejścia w życie dekretu, czyli na dzień 21 listopada 1945 r. - w sposób określony w tym przepisie.
Sąd I instancji wskazał, że z niekwestionowanych przez skarżące ustaleń faktycznych wynika, że ich poprzednik prawny - wnuk poprzednich właścicieli nieruchomości zgłosił wniosek o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste przed upływem terminu określonego w ust. 214 ust. 1 u.g.n. Z dokumentacji archiwalnej dotyczącej przedmiotowej nieruchomości wynika natomiast, że na dzień wejścia w życie dekretu była ona zabudowana budynkiem frontowym z 21 lokalami mieszkalnymi (46 izb) i 6 lokalami użytkowymi oraz dwoma oficynami z 1 lokalem mieszkalnym (4 izby) i 1 lokalem użytkowym. Sąd zauważył, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy tego rodzaju zabudowa obligowała organy administracyjne do ustanowienia na rzecz skarżących prawa użytkowania wieczystego.
Dokonując wykładni przepisu art. 214 u.g.n. z uwzględnieniem kontekstu historycznego, Sąd zauważył, że regulacja ta stanowi kontynuację unormowania zawartego wcześniej w art. 82 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) dalej: u.g.g., a uprzednio w art. 89 u.g.g., którego wprowadzenie miało na celu wyrównanie strat byłym właścicielom działek na terenie Warszawy, które zostały upaństwowione na podstawie dekretu, a którzy nie złożyli wniosku w trybie art. 7 tego dekretu. Po przytoczeniu art. 82 ust. 2 zd. 1 u.g.g., Sąd stwierdził, że art. 214 u.g.n. nawiązuje wprost do tej regulacji. Przepis ten ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa i gminy, a to oznacza, że jest on wyłączną podstawą prawną ustanowienia użytkowania wieczystego i zwrotu budynków bez potrzeby sięgania do innych przepisów u.g.n. Zgodnie z art. 214 ust. 2 u.g.n., zwrot nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20 oraz domami, w których przed dniem [...] listopada 1945 r. została wyodrębniona własność lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych.
Odpowiadając na pytanie, czy o oddaniu działki w użytkowanie wieczyste byłym właścicielom można orzec także wówczas, gdy jeden z budynków znajdujący się na gruncie spełnia warunki określone w tym przepisie, zaś pozostałe go nie spełniają, Sąd I instancji na wstępie zauważył, że na podstawie tego przepisu prawo użytkowania wieczystego przyznano ograniczonej grupie osób. Uprawnienie to przyznano bowiem tylko byłym właścicielom działek zabudowanych ściśle określonymi w tym przepisie nieruchomościami. Podkreślił przy tym, że przepis art. 214 u.g.n. jest wyjątkiem od zasady wygaśnięcia z dniem wejścia w życie u.g.g., wszelkich praw do odszkodowania za przejęte na podstawie art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu - grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości. Zdaniem Sądu, wykładnia celowościowa tego przepisu przemawia za uznaniem za prawidłowe stanowiska organów obu instancji, że przedmiotowa nieruchomość była zabudowana w sposób, który uniemożliwiał zastosowanie art. 214 u.g.n. Taka interpretacja przepisu jest zgodna z jego charakterem i z jego celem, zmierzającym do zrekompensowania strat poniesionych przez ograniczony krąg byłych właścicieli w związku z upaństwowieniem ich działek w 1945 r., wówczas zabudowanych określonym rodzajem budynków, które mogły służyć dla celów mieszkaniowych ich właścicielom. Wobec tego Sąd stwierdził, że warunek określony w art. 214 ust. 2 u.g.n., a dotyczący wymogu by działka była zabudowana domem, w którym liczba izb nie przekracza 20, nie został w tej sprawie spełniony, wobec tego nie ma podstaw do oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste.
Sąd I instancji nie uznał jednocześnie za prawidłową argumentacji zawartej w skargach, opartej na poglądzie wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1317/11, stwierdzając, że stan faktyczny w tej sprawie nie jest adekwatny to stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy.
Sąd za niezasadny uznał ponadto zarzut zawarty w skardze M. Cz. – H., a dotyczący naruszenia art. 10 k.p.a.. Stwierdził, że podziela pogląd reprezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że nie każde naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. skutkuje uchyleniem decyzji poddanej kontroli sądu. Zarzut naruszenia tego przepisu może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, czego w warunkach niniejszej sprawy skarżąca nie uczyniła.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyły B. L. i B. S., reprezentowane przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, zarzucono Sądowi I instancji naruszenie:
1. prawa materialnego, tj. art. 214 ust. 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nie można orzec o oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości byłym właścicielom, w sytuacji gdy tylko jeden z budynków posadowionych na gruncie spełnia warunki określone w tym przepisie, podczas gdy prawidłowa wykładnia pojęć zawartych w tym przepisie prowadzi do wniosku, że warunkiem ustanowienia prawa użytkowania wieczystego jest zabudowa nieruchomości jednym z budynków rodzajowo wymienionych w tym przepisie, niezależnie od istnienia na niej innej zabudowy,
2. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy miało miejsce wskazane naruszenie prawa materialnego.
W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne, pełnomocnik skarżących kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, po uprzednim przedstawieniu stanu faktycznego niniejszej sprawy, pełnomocnik stwierdził, że w sprawie nie budzi wątpliwości to, że w dniu wejścia w życie dekretu przedmiotowa nieruchomość była zabudowana nie tylko budynkiem frontowym z 21 lokalami mieszkalnymi (46 izb), ale i dwiema wolnostojącymi oficynami - lewą z 1 lokalem mieszkalnym (4 izby) i 1 lokalem użytkowym oraz prawą - z 1 lokalem użytkowym. Powyższe oznacza, że na nieruchomości znajdował się obiekt, wymieniony w art. 214 ust. 2 u.g.n. Wskazana lewa oficyna spełnia bowiem wymogi wymienione w art. 214 ust. 2 u.g.n.
Skarżące kasacyjnie, podważając wykładnię art. 214 ust. 2 u.g.n., dokonaną przez Sąd I instancji, stwierdziły, że w ich ocenie przepis ten wymaga jedynie, aby nieruchomość była zabudowa jednym z budynków rodzajowo wymienionych w tym przepisie. Nie wprowadza natomiast wymogu, aby taki charakter zabudowy był na tej nieruchomości wyłączny. Wskazały, że przy wykładni spornego przepisu nie można pominąć tego, że swą treścią nawiązuje on wprost do art. 82 u.g.g. Na mocy tego przepisu z jednej strony - doszło do wygaśnięcia prawa do odszkodowania za przejęte grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu (art. 82 ust. 1 u.g.g.), co stanowiło w istocie zerwanie z fikcją przysługujących, a faktycznie niewypłacanych odszkodowań, z drugiej zaś - pewnej grupie osób, które nie złożyły wniosku w trybie art. 7 ust. 2 dekretu, stworzono możliwość ubiegania się o ustanowienie użytkowania wieczystego nieruchomości, zabudowanych w sposób rodzajowo określony w tym przepisie (art. 82 ust. 2 u.g.g.). W ocenie skarżących kasacyjnie, skoro dekret przewidywał odszkodowanie za wszystkie nieruchomości, a regulacja z art. 82 ust. 2 u.g.g., powielona w art. 214 ust.2 u.g.n., została wprowadzona jako "rekompensata" za wygaszenie roszczeń odszkodowawczych, to nie można wprowadzać dodatkowych wymogów oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. Ustanowienie użytkowania wieczystego powinno nastąpić w każdej sytuacji, gdy nieruchomość jest zabudowana jednym z budynków wymienionych w art. 214 ust. 2 u.g.n., niezależnie od spełnienia przez pozostałą zabudowę wymogów, przewidzianych w tym przepisie. Skarżące kasacyjnie podkreśliły przy tym, że ustawodawca nie wprowadził żadnych innych wymogów, w tym braku innej zabudowy na gruncie, nie ograniczył powierzchni nieruchomości, nie ustanowił też wymogu, aby dom liczący do 20 izb był w całości budynkiem mieszkalnym.
Skarżące kasacyjnie nie zgodziły się również ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie - z uwagi na odmienny stan faktyczny - nie może znaleźć zastosowania pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1317/11, zgodnie z którym "zabudowanie działki" obiektami, określonymi w art. 214 ust. 2 u.g.n., ma miejsce zarówno wówczas, gdy tego rodzaju budynki są jedynymi obiektami wzniesionymi na gruncie, jak też wówczas, gdy oprócz nich posadowiona jest na niej także inna zabudowa, niezależnie od funkcji jaką ona spełniała. Skarżące kasacyjnie stwierdziły, że stany faktyczne obydwu spraw nie są wprawdzie tożsame, niemniej jednak można dostrzec między nimi pewne analogie. Wskazały, że w sprawie, w której zapadł wyrok, na nieruchomości znajdowały się zniszczone budynki fabryczne i magazynowe oraz piętrowa oficyna wraz z zachowaną parterową, murowaną przybudówką mieszkalną. Poza budynkiem spełniającym wymogi z art. 214 ust. 2 u.g.n., na nieruchomości znajdowały się zatem także inne zabudowania, co czyni tę sprawę we wskazanym zakresie analogiczną do niniejszej.
W świetle powyższego, skarżące kasacyjnie uznały, że prawidłowa wykładnia pojęć zawartych w art. 214 ust. 2 u.g.n. prowadzi do wniosku, że zabudowanie działki budynkami rodzajowo określonymi w tym przepisie ma miejsce zarówno wtedy, gdy budynek taki jest jedynym na działce, jak również wtedy, gdy poza nim znajduje się na niej także inna zabudowa, niespełniająca wymagań określonych w tym przepisie. Nie stosując się do tej wykładni Sąd I instancji naruszył zatem nie tylko ten przepis, ale również art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., bowiem mimo naruszenia prawa materialnego nie uchylił zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych. Skarżące kasacyjnie zarzuciły Sądowi I instancji naruszenie art. 214 ust. 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji tego naruszenia - również art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji. Wobec niezakwestionowania - w ramach drugiej podstawy kasacyjnej - stanu faktycznego niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odniesie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Ocena jego zasadności przesądzi bowiem o zasadności zarzutu procesowego.
Na wstępie powtórzyć należy za Sądem I instancji, że art. 214 u.g.n. ścisłe nawiązuje do art. 82 u.g.g., a w pierwotnej numeracji - art. 89 u.g.g. Zauważyć należy, że ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wprowadziła regulacje, które w sposób fundamentalny wpłynęły na sytuację prawną byłych właścicieli tzw. "gruntów warszawskich". Przepis art. 89 ust. 1 u.g.g. stanowił bowiem, że z dniem wejścia jej w życie, tj. z dniem 1 sierpnia 1985 r., wygasają prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu. Jednocześnie, ustawodawca w ust. 2 zd. 1 postanowił, że "poprzedni właściciele działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, a także domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, oraz domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych, lub ich następcy prawni mogą zgłosić w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie wymienionych gruntów w użytkowanie wieczyste." Mając na uwadze brzmienie przytoczonych przepisów, stwierdzić należy, że przewidziana w art. 89 ust. 2 zd. 1 u.g.g. możliwość ustanowienia użytkowania wieczystego ograniczona została przedmiotowo - do działek zabudowanych w sposób ściśle określony w tym przepisie. W przypadku działek należących uprzednio do osób fizycznych zabudowa miała obejmować co do zasady wyłącznie małe domy mieszkalne, co w sposób istotny ograniczyło krąg osób uprawnionych do wystąpienia z tym żądaniem. Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości została uchylona na mocy art. 241 pkt 1 u.g.n., jednakże uprawnienia wynikające z faktu zgłoszenia na jej podstawie wniosków o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, zostały podtrzymane, znajdując umocowanie w treści art. 214 ust. 1 u.g.n. Artykułowi 214 ust. 2 u.g.n., który powielił wymogi z art. 82 ust. 2 zd. 1 u.g.g., a pierwotnie art. 89 ust. 2 zd. 1 u.g.g., nadano brzmienie: "Zwrot nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, oraz domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych."
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brzmienie przytoczonego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że uprawnienie do zwrotu nieruchomości, o którym mowa w art. 214 ust. 1 u.g.n., dotyczy wyłącznie działek, których zabudowa odpowiadała - według stanu na dzień wejścia w życie dekretu - zabudowie określonej ściśle w ust. 2. Nie oznacza to przy tym, jak chciałyby tego skarżące kasacyjnie, że wystarczającą przesłanką skorzystania z tego uprawnienia jest istnienie na tej działce budynku, który mógłby być zaliczony do obiektów, wymienionych w art. 214 ust. 2 u.g.n., czyli tak jak w niniejszej sprawie - wolnostojącej lewej oficyny z 1 lokalem mieszkalnym (4 izby). Warunkiem koniecznym jest ponadto, aby na działce tej nie znajdował się obiekt, którego samoistne istnienie stałoby na przeszkodzie skorzystaniu z tego uprawnienia. Warunek ten nie został spełniony w niniejszej sprawie, bowiem na działce znajdował się również budynek frontowy z 21 lokalami mieszkalnymi (46 izb). Zauważyć jednocześnie należy, że przyjęcie za prawidłową wykładni omawianego przepisu, zaprezentowanej w skardze kasacyjnej, prowadziłoby do wypaczenia jego sensu. Prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której wbrew woli ustawodawcy, który w art. 214 ust. 2 u.g.n. zakreślił w sposób wyraźny zakres przedmiotowy tego uprawnienia, zwrotem objęte zostałyby nieruchomości zabudowane w sposób nie odpowiadający określonemu w tym przepisie. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, byłoby to sprzeczne z celem omawianej regulacji, zmierzającej do zrekompensowania strat poniesionych jedynie przez ograniczony krąg byłych właścicieli w związku z upaństwowieniem ich działek w 1945 r. - działek zabudowanych wówczas określonym rodzajem budynków, które mogły służyć celom mieszkaniowym ich właścicieli.
Nie można uznać jednocześnie, że za słusznością wykładni art. 214 ust. 2 u.g.n. prezentowanej przez skarżące kasacyjnie przemawia przytoczony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pogląd, wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1317/11. Jak słusznie uznał Sąd I instancji pogląd ten wyrażony został w odmiennym stanie faktycznym sprawy. Jak bowiem wynika z uzasadnienia tego wyroku, w sprawie tej, na nieruchomości, której dotyczył wniosek - w dniu wejścia w życia dekretu - "znajdowały się naniesienia w postaci zniszczonych budynków fabrycznych i magazynowych, a także piętrowa oficyna wraz z zachowaną parterową murowaną przybudówką mieszkalną." Poza zachowanym budynkiem, który mógł zostać zakwalifikowany do grupy obiektów, wymienionych w art. 214 ust. 2 u.g.n., na przedmiotowej nieruchomości nie było zatem innych obiektów, których istnienie stanowiłoby przeszkodę dla uwzględnienia wniosku. Dawne budynki fabryczne i magazynowe uległy bowiem w czasie wojny zniszczeniu. Z tego względu całkowicie chybiona pozostaje argumentacja skargi kasacyjnej, że wprawdzie stany faktyczne obydwu spraw nie są tożsame, niemniej jednak można dostrzec między nimi pewne analogie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie analogie pomiędzy stanem faktycznym rozpoznawanej sprawy, a istniejących w sprawie objętej wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2012r. sygn. akt I SA/Wa 1317/11 nie mają miejsca.
Z powyższych względów, stwierdzić należy, że podstawa kasacyjna oparta na zarzucie naruszenia art. 214 ust. 2 u.g.n. nie okazała się usprawiedliwiona. W konsekwencji za nieusprawiedliwioną uznać należy również, powiązaną z nią podstawę, opartą na zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, przy dokonanej przez Sąd I instancji prawidłowej wykładni art. 214 ust. 2 u.g.n., nie było bowiem podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.
W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.