I OSK 269/09

I OSK 269/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-02-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łukaszewska-Macioch /przewodniczący sprawozdawca/
Ewa Kwiecińska
Jolanta Rajewska
Symbol z opisem
6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 269/10 - Postanowienie NSA z 2010-02-26
II SA/Wa 881/08 - Wyrok WSA w Warszawie z 2008-10-28
II SA/Go 652/09 - Postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. z 2009-09-30
Skarżony organ
Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 41 poz 398
art. 37 a
Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 881/08 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 881/08 oddalił skargę B. K. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W., na podstawie art. 37a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) zobowiązał B. K. do opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w Warszawie oraz do uiszczenia opłaty za używanie lokalu i opłat pośrednich, a także do zapłaty odszkodowania w wysokości 200 % wartości należnych opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania, począwszy od dnia [...] marca 2007 r. do dnia zwolnienia lokalu.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że wskazany lokal mieszkalny został przydzielony mjr Z. S. na podstawie decyzji Kierownika Garnizonowej Administracji Mieszkań nr [...] w Warszawie z dnia [...] grudnia 1987 r. o przydziale osobnej kwatery stałej. Ustalenia powierzchni mieszkalnej dokonano z uwzględnieniem żony - K. S., która zmarła w dniu [...] kwietnia 2002 r. Z. S. zmarł w dniu [...] marca 2007 r. Obecnie w przedmiotowym lokalu zameldowany jest wnuk zmarłego B. K., który zajmuje ten lokal bez tytułu prawnego. Organ stwierdził, że stosownie do treści art. 37a ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej osoby zajmujące lokal mieszkalny bez tytułu prawnego są obowiązane do jego opróżnienia, uiszczenia opłaty za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania w wysokości 200 % wartości należnych opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania.
Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. ustalił ponadto, że wraz z B. K. w lokalu nr [...] przy ul. [...] zamieszkuje jego siostra A. K.. W lokalu nr [...] przy ul. [...] zamieszkuje natomiast matka A. i B. K. - B. S. - K. na decyzji Kierownika Garnizonowej Administracji Mieszkań nr [...] w Warszawie z dnia [...] grudnia 1987 r. o przydziale. Przy ustaleniu powierzchni tego lokalu uwzględniono jej męża R. K. oraz syna B. K.. Ponadto z oświadczenia B. S. - K. z dnia [...] września 1998 r. wynika, że w lokalu tym zamieszkiwała również córka A. K. oraz syn G. K.. W ocenie organu, rodzina K. ma zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe.
W odwołaniu od decyzji z dnia [...] września 2007 r. nr [...] B. K. podniósł, iż jest osobą uprawnioną do zamieszkiwania w lokalu nr [...] do czasu otrzymania odprawy mieszkaniowej zgodnie z art. 23 ust. 3 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej lub otrzymania lokalu zamiennego spełniającego wymogi określone w art. 1a pkt 11 tej ustawy. Wniósł o przydział lokalu zamiennego lub otrzymanie odprawy mieszkaniowej albo przyznanie prawa zamieszkiwania w lokalu nr [...] na rzecz jego matki, poprzez zamianę zajmowanego przez nią lokalu nr [...] na lokal nr [...].
Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. w części dotyczącej opróżnienia lokalu nr [...] przy ul. M. w Warszawie, w pozostałej zaś części uchylił decyzję i orzekł, że B. K. jest zobowiązany do uiszczania opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna do dnia zwolnienia lokalu. W uzasadnieniu decyzji Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wyjaśnił, iż obowiązek opróżnienia lokalu nałożony na stronę stanie się wymagalny od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Z tym dniem również powstanie obowiązek uiszczenia odszkodowania. Z tego też względu należało w tej części uchylić decyzję organu pierwszej instancji i orzec co do istoty. Co do pozostałej części rozstrzygnięcia Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej podzielił w całości argumentację zawartą w decyzji organu I instancji.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ podał, że decyzja organu I instancji nie rozstrzyga o uprawnieniach strony do odprawy mieszkaniowej, o której mowa w art. 23 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Odprawa mieszkaniowa jest uprawnieniem realizowanym w trybie cywilnoprawnym i nie może być przedmiotem rozstrzygania w postępowaniu cywilnym (powinno być: "administracyjnym"). Wyjaśnił również, że art. 23 ust. 3 ustawy stanowi o uprawnieniach do odprawy w razie śmierci żołnierza zawodowego służby stałej i służby terminowej, a nie w razie śmierci emerytowanego żołnierza.
B. K. zaskarżył decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] kwietnia 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniósł o uchylenie decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji B. K. zarzucił naruszenie zasad współżycia społecznego wskazując, że decyzja ta nie uwzględnia faktu, iż jest zameldowany w przedmiotowym lokalu. Powołał się również na zawarta w art. 7 kpa zasadę prawdy obiektywnej i wynikający z niej obowiązek uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz na zasadę informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa).
W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko oraz argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 881/08 oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał na treść art. 37a ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym osoby zajmujące lokal mieszkalny bez tytułu prawnego są obowiązane do jego opróżnienia, uiszczenia opłaty za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania (art. 37 ust. 1). Natomiast art. 37a ust. 2 cytowanej ustawy stanowi, że dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego oraz wysokości należnych opłat i odszkodowań. Sformułowanie użyte w ust. 2 przytoczonego przepisu ("wydaje decyzję") oznacza, że organ zobowiązany jest do wydania decyzji, o ile zostanie stwierdzona okoliczność zajmowania lokalu bez tytułu prawnego.
Z akt sprawy wynika, że skarżący B. K. zajmuje przedmiotowy lokal bez tytułu prawnego. Okoliczność ta powoduje, iż zachodzi przesłanka wymieniona w art. 37a ust. 1 cytowanej ustawy, skutkująca wydaniem decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego oraz wysokości należnych opłat i odszkodowań. Bez znaczenia w tej sytuacji jest fakt zameldowania skarżącego w powyższym lokalu, bowiem zameldowanie nie stanowi tytułu prawnego do lokalu. Obowiązek meldunkowy wynika z przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) i ma wyłącznie charakter rejestracyjny. Zameldowanie polega na stwierdzeniu przez właściwy organ, prowadzący ewidencję ludności, że dana osoba przebywa w konkretnym lokalu na stałe lub przez określony okres czasu. Jest to więc stwierdzenie pewnej okoliczności faktycznej, niezależnie od przysługujących tej osobie uprawnień do lokalu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 173/06, niepublikowany).
Sąd stwierdził ponadto, że w postępowaniu administracyjnym nie mają zastosowania zasady współżycia społecznego. W tym zakresie Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 1984 r. sygn. akt SA/Po 1028/84.
B. K., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu rażące naruszenie prawa materialnego przez zastosowanie przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych R.P., które to przepisy zostały wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego uznane za niezgodne z Konstytucją R.P.
W uzasadnieniu podniesionego zarzutu pełnomocnik wskazał, że obie instancje Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jako podstawę prawną decyzji o konieczności opróżnienia przez B. K., wskazały przepis ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych R.P., który uprawnia Wojskową Agencję Mieszkaniową do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w znaczeniu eksmisji z lokalu mieszkalnego bez prawomocnego, posiadającego klauzulę wykonalności wyroku sądu cywilnego. Przepisem tym, zgodnie z przywołaną ustawą o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych R.P. miały być objęte osoby, które nie były (w momencie wejścia w życie ustawy) żołnierzami zawodowymi, ale zajmowały na podstawie umowy najmu lub innego, niż decyzja administracyjna, tytułu lokale mieszkalne przeznaczone na zakwaterowanie żołnierzy. Osoby te na podstawie nowych przepisów utraciły z mocy prawa tytuły do lokali mieszkalnych z zasobów WAM. Taka ingerencja w prawa majątkowe powinna być poddana ocenie z punktu widzenia konstytucyjnej zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Podniesiono również, że stosownie do treści art. 691 k.c. w razie śmierci najemcy lokalu mieszkalnego w stosunek najmu wstępują: małżonek nie będący współnajemcą, dzieci najemcy i jego współmałżonka, inne osoby, wobec których najemca był obowiązany do świadczeń alimentacyjnych oraz osoba, która pozostawała fatycznie we wspólnym pożyciu z najemcą. Wymienione osoby wstępują w stosunek najmu lokalu mieszkalnego, jeżeli stale zamieszkiwały z najemcą w tym lokalu do chwili jego śmierci. Celem tej instytucji prawnej jest niepogarszanie sytuacji mieszkaniowej rodziny. Drastyczne ograniczenie kręgu osób wstępujących w stosunek najmu lokalu mieszkalnego po śmierci najemcy jest sprzeczne z wieloletnią tradycją polskiego prawa mieszkaniowego (vide art. i 2 ust. 1. ustawy z 11 kwietnia 1924 r. o ochronie lokatorów). Podstawą instytucji wstąpienia w stosunek najmu lokalu mieszkalnego po śmierci najemcy było i jest założenie iż instytucja ta ma chronić prawa rodziny pozostałej w lokalu. Nie ulega wątpliwości, iż członkami tej rodziny są także wstępni, zstępni oraz rodzeństwo najemcy. A zatem do tego kręgu osób adresowana jest norma zawarta w art. 1 Konstytucji stanowiąca, ze rodzina znajduje się pod opieką i ochroną Rzeczpospolitej Polskiej. Konkretyzację tej normy zawiera art. 71 Konstytucji, według którego państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Nie do pogodzenia z tymi zasadami konstytucyjnymi jest sytuacja, której bezpośrednią przyczyną jest wspomniany art. 691 § 1 k.c., przejawiający się w tym, że po śmierci najemcy osoby z najbliższej rodziny pozostają bez prawa do mieszkania, a w konsekwencji są one następnie eksmitowane z lokalu, który przez wiele lat stanowił i stanowi ich centrum życiowe. W tym zaś przypadku ewentualna eksmisja miałaby się odbyć na drodze postępowania administracyjnego, co - jak to już wcześniej wykazano - zostało uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją. Orzeczeniem z dnia 17 marca 2008 r., sygn. akt K 32/05 Trybunał Konstytucyjny postanowił że muszą zniknąć przepisy które nakazywały rozwiązanie z mocy prawa umów zawartych z Wojskową Agencją Mieszkaniową o najem wojskowych kwater oraz usuwania z nich do końca czerwca 2006 r. dzieci, byłych żon i wdów po żołnierzach zawodowych. Tak rygorystyczne zasady naruszały bowiem konstytucyjne prawo do mieszkania i ochrony praw nabytych, są sprzeczne z obowiązkiem przeciwdziałania bezdomności i zasadą zaufania do państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę B. K. i tym samym utrzymując w mocy nakaz opróżnienia przez niego lokalu, w którym miał on centrum życiowe przez długi okres wraz z najemcą, następnie po jego śmierci do chwili obecnej (jest wnukiem najemcy), rażąco narusza wspomniane powyżej normy i zasady konstytucyjne.
Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, ponieważ podniesione w niej zarzuty są całkowicie chybione.
Przedmiotem sądowej kontroli dokonanej zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 881/08 jest ostateczna decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] nakazująca B. K. opróżnienie lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. oraz do uiszczenia opłaty za używanie lokalu i opłat pośrednich, a także do zapłaty odszkodowania w wysokości 200 % wartości należnych opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania. Podstawę prawną decyzji stanowi art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, co jednoznacznie wynika z wydanych w tej sprawie decyzji organów obu instancji.
W skardze kasacyjnej wniesionej w przedmiotowej sprawie pełnomocnik zarzucił "rażące naruszenie prawa materialnego przez zastosowanie przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych R.P., które to przepisy zostały wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego uznane za niezgodne z Konstytucją R.P.", nie wskazując w petitum skargi kasacyjnej, o jakie przepisy chodzi. W treści uzasadnienia skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej nawiązał do uregulowania zawartego w art. 691 k.c. krytycznie odnosząc się do nieobjęcia kręgiem osób powołanych do wstąpienia w stosunek najmu lokalu mieszkalnego wstępnych, zstępnych oraz rodzeństwa zmarłego najemcy. Autor skargi powołał się także na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 marca 2008 r sygn. K 32/05 wskazując, iż "muszą zniknąć przepisy które nakazywały rozwiązanie z mocy prawa umów zawartych z Wojskową Agencją Mieszkaniową o najem wojskowych kwater oraz usuwania z nich do końca czerwca 2006 r. dzieci, byłych żon i wdów po żołnierzach zawodowych. Tak rygorystyczne zasady naruszały bowiem konstytucyjne prawo do mieszkania i ochrony praw nabytych, są sprzeczne z obowiązkiem przeciwdziałania bezdomności i zasadą zaufania do państwa.".
Ze sformułowanego w ten sposób zarzutu wynika, że pełnomocnik błędnie odczytał treść zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji organów wojskowej administracji mieszkaniowej. W szczególności autor skargi kasacyjnej błędnie ocenił, że zaskarżona decyzja dotyczy sprawy uregulowanej w art. 20 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1204 ze m.), którego niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 marca 2008 r. K 32/05. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzega, że tytuł prawny, jakim dysponował Z. S. (zmarły dziadek skarżącego B. K.) wynikał nie z umowy najmu, lecz z decyzji o przydziale osobnej kwatery stałej w 1987 r. Bez związku z istotą sprawy rozstrzygniętej w zaskarżonym wyroku i w decyzjach organów pozostają zatem także rozważania autora skargi kasacyjnej w kwestiach związanych z wstąpieniem w stosunek najmu lokalu na podstawie art. 691 k.c.
Skonstruowana w powyższy sposób podstawa skargi kasacyjnej nie mogła być skuteczna.
Z brzmienia art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jednoznacznie wynika, że autor skargi kasacyjnej powinien przytoczyć podstawy kasacyjne i je uzasadnić. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa (oznaczonych numerem artykułu, paragrafu, ustępu, a także miejsca publikacji), którym - zdaniem pełnomocnika skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 665/07 Lex nr 485017).
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyrok